Hukuk Genel Kurulu 2007/4-81 E., 2007/78 K. İDARİ SÖZLEŞME SÖZLEŞMENİN UYARLANMASI
2577 S. İDARİ YARGILAMA USULÜ KANUNU [ Madde 2 ] 3533 S. UMUMİ MÜLHAK VE HUSUSİ BÜTÇELERLE İDARE EDİLEN ... [ Madde 1 ]
"İçtihat Metni"
Taraflar arasındaki "sözleşmenin uyarlanması" davasından dolayı yapılan yargılama sonunda; Ankara 24. Asliye Hukuk Mahkemesince, Hakem sıfatıyla davanın kabulüne dair verilen 30.3.2004 gün ve 442-9 (Hakem) sayılı kararın incelenmesi davalı vekili tarafından istenilmesi üzerine, Yargıtay 4. Hukuk Dairesinin 26.9.2005 gün ve 13675-9871 sayılı ilamı ile,
(.....Dava, taraflar arasındaki sözleşmenin uyarlanması istemine ilişkin olup; hakem sıfatı ile bakılıp sonuçlandırılmıştır.
3533 sayılı Yasa'nın 1. maddesi hükmüne göre genel, katma ve özel bütçelerle yönetilen daireler ve belediyelerle sermayesinin tamamı devlete veya belediyelere yahut özel idarelere ait olan daire ve müesseseler arasında çıkan uyuşmazlıklardan adalet mahkemelerinin görevi içinde bulunanlar kanunda yazılı tahkim usulüne göre çözümlenir.
Davanın taraflarının, 3533 sayılı Yasa kapsamında bulunduğu çekişmesizdir.
Ancak, 3533 sayılı Yasa'da yer alan idareler arasındaki davaların; yine, bu yasa uyarınca ve mecburi hakem sıfatı ile çözümlenebilmesi için; öncelikle, uyuşmazlığın "adliye mahkemelerinin görevi içinde" yani "özel hukuka ilişkin olması" gerekir.
Somut olayda davacı belediye, Hazine'ye olan vadesi geçmiş borçlarının yeniden yapılandırılması ve tahsili konusunda 15/10/2002 tarihli protokolün düzenlendiğini; ancak, daha sonra çıkarılan Bütçe Yasası ile belediye gelirlerinde önemli düşüşler olduğunu ve sözleşme hükümlerinin yerine getirilmesinde kusuru dışında zorluklarla karşılaşıldığını belirterek, sözleşmenin uyarlanması isteminde bulunmuştur.
Dava konusu 15/10/2002 tarihli protokolün dayanağı ise, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümleridir.
Yasa'nın 1. maddesi ile: "'Bu Kanunun amacı; ülkenin kalkınma hedeflerini dikkate alarak, piyasalarda güven ve istikrarı koruyarak ve makro ekonomik dengeleri gözeterek, Devletin iç ve dış borçlanmasına, hibe almasına, borç ve hibe vermesine, nakit yönetiminin maliye ve para politikaları ile koordineli bir şekilde yürütülmesine, verilecek garantilerin, bu borçlanma ve garantilerden doğan finansal alacaklar ile Devlet iç ve Devlet dış borcunun etkin bir şekilde yönetimine ve izlenmesine, Hazine Müsteşarlığı ile 2'nci maddede yer alan kuruluşlar arasındaki mali ilişkilerin düzenlenmesine ve bu hususlar dahil olmak üzere Müsteşarlık tarafından üstlenilen her türlü mali yükümlülüğün geri ödenmesi, ilgili bütçe hesaplarına kaydedilmesi raporlanmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir" biçiminde amaç gösterilmiş;
Yasa'nın 2. maddesinde ise: "Bu Kanun; genel, katma ve özerk bütçeli kurum ve kuruluşları, kamu iktisadi teşebbüslerini, özel hukuk hükümlerine tabi olmakla birlikte sermayesinin yüzde ellisinden fazlası kamuya ait olan kuruluşları, fonları, kamu bankalarını, yatırım ve kalkınma bankalarını, Büyükşehir belediyelerini, belediyeler ve bunlara bağlı kuruluşlar ile sair yerel yönetim kuruluşlarını, yap-işlet-devret, yap-işlet ve işletme hakkı devri ve benzeri finansman modelleri çerçevesinde gerçekleştirilmesi öngörülen projeler kapsamında ödeme yükümlülükleri Hazine Müsteşarlığınca garanti edilen kuruluşları ve hibelerle sınırlı olmak kaydıyla sivil toplum örgütlerini kapsar" kapsam belirlenmiştir.
Yasa'nın geçici 3. maddesinde: Yasanın yürürlüğe girdiği tarih itibariyle mevcut bulunan Hazine alacakları karşılığında gecikme faiz ve cezalarının hesaplanacağı; uzlaşma yoluna gidilebileceği; uzlaşılamama veya uzlaşma hükümlerinin yerine getirilmemesi durumunda ise Hazine alacaklarının 6183 sayılı Yasa hükümleri uyarınca tahsil edileceği düzenlenmiştir.
Davaya konu sözleşme, Yasa'nın geçici 3. maddesi gereğince yapılmış bulunmaktadır.
Yasa hükümlerinden, taraflar arasındaki sözleşmenin salt idari nitelikte bulunduğu anlaşılmaktadır. İdari sözleşmelerden doğan davalara idari yargı yerinde bakılması gerektiği gibi; bu sözleşmelerin uyarlanmasına ilişkin istemlerin de, aynı yargı yerinde çözümlenmesi gerekir. (2577 sayılı Yasa m.2/1-c). Şu durumda, taraflar arasında özel hukuka ilişkin bir uyuşmazlık bulunmamaktadır.
Davaya, 3533 sayılı Yasa hükümleri uyarınca ve hakem sıfatı ile bakılamaz. Mahkemenin görevli bulunmaması karşısında, asıl hükme yönelik itiraz ve temyiz dilekçelerinin reddine ilişkin ek karar da, yetki aşımı nedeniyle hükümsüz olup; kararın temyiz yeteneği bulunduğu kabul edilmiştir.
Açıklanan nedenlerle, mahkemece yargı yolu bakımından görevsizlik kararı verilmesi gerekir. Hakem sıfatı ile işin esasının incelenmesi, usul ve yasaya mutlak aykırılık niteliğindedir. (HUMK.m.428/b.2). Karar, bu nedenle bozmayı gerektirmiştir....) gerekçesiyle bozularak dosya yerine geri çevrilmekle, yeniden yapılan yargılama sonunda, mahkemece (hakem sıfatıyla) önceki kararda direnilmiştir.
TEMYİZ EDEN: Davalı vekili
Hukuk Genel Kurulunca incelenerek direnme kararının süresinde temyiz edildiği anlaşıldıktan ve dosyadaki kağıtlar okunduktan sonra gereği görüşüldü:
İdare, özel hukuk sözleşmeleri yapabildiği gibi; kamusal yetkisinin verdiği üstünlük ve ayrıcalıklara dayanarak, hüküm ve koşulları bakımından özel hukuk sözleşmelerinden farklı sözleşmeler de yapabilir. Kamu idaresi, kurumu ya da kuruluşlarının idare hukuku kurallarına dayanarak yaptıkları bu sözleşmeler, "idari sözleşme" olarak adlandırılmaktadır.
İdari sözleşmeler kamu kuruluşları ile idari kişiler arasında yapılabileceği gibi, tüzel kişiliği olan kamu kuruluşları arasında da olabilir (İdare Hukuku Genel Esaslar, Prof.Dr.Şeref Gözübüyük, Prof. Dr. Turgut Tan, Turhan K., Birinci Baskı-1998, Cilt 1, s:375). İdarenin taraf olduğu bazı sözleşmelerin konusu dikkate alındığında idareye özgü bir düzenlemeye gereksinim göstereceğinin kabulü zorunludur.
Bir sözleşmenin "idari sözleşme" sayılabilmesi; sözleşmenin taraflarından birinin kamu idaresi, kurumu ya da kuruluşu olması, sözleşmenin kamu hizmetinin yürütülmesi ile ilgili bulunması, sözleşmede idareye özel hukuk yetkilerini aşan yetkiler tanınmasına bağlıdır.
İdarenin, sözleşme serbestisi ve tarafların eşitliğini gözeterek gerçekleştirdiği sözleşmelerin özel hukuk hükümlerine tabi olması ve dolayısıyla bunların yargısal denetiminin adli yargı yerlerince yapılmasına karşılık; 2577 sayılı Kanunun idari dava türlerinin sayıldığı 2/1-c. maddesinde ifade edildiği üzere "genel hizmetlerden birinin yürütülmesi" amacıyla ve kamusal nitelikte üstün hak ve yetkilere dayanarak yaptığı idari sözleşmelerden doğan uyuşmazlıkların görüm ve çözümünde ise, idari yargı yerleri görevli bulunmaktadır.
Yargı yolu sorununun çözümlenebilmesi, "idari sözleşme"ler ile idarenin özel hukuk sözleşmelerinin çerçevesinin belirlenmesini gerekli kılmaktadır.
Özel hukuk sözleşmelerinde, taraflar arasında sözleşmenin oluşumu ve yürütümü aşamasında eşitlik varken, idari sözleşmelerde kamu yararını sağlamak zorunda olan idare, sözleşmeye taraf diğer kişiye göre üstün bir konum kazanır, bir takım imtiyazlardan yararlanır.
Özel hukuk sözleşmelerinde, sözleşmenin konusu, amacı, biçimi serbestçe belirlenirken, idari sözleşmelerde, idarenin iradesi hiçbir zaman bağımsız olmayıp, yasaların öngördüğü, kamu yararı düşüncesi ile belirlenen sınırlar içerisinde kalır. Burada, hukukça birbirine eşit olmayan iradelerin uyuşması söz konusudur.
İdari sözleşmeler, idareye özgü düzenlenişe gereksinim gösteren bir konuyu düzenlediklerinden, idare kamu yararı ile kamu hizmetlerinin gerekleri dolayısıyla tek yanlı iradesiyle sözleşme ilişkisini etkileyebilir.
İdarenin bir sözleşmesinde, idareye özel hukuk sözleşmelerindekileri aşan bazı üstünlük ve ayrıcalıkların tanınmış olması, o sözleşmenin bir idari sözleşme sayılmasına yol açmaktadır.
Bir sözleşmenin idari sözleşme olup olmadığının belirlenebilmesi için sözleşme taraflarından birisinin idare olması ve sözleşme konusunun kamu hizmetine ilişkin bulunması koşulları her zaman yeterli olmayabilir. Bu taktirde idare ile karşı taraf arasında akdedilen sözleşmenin tüm hükümlerinin incelenerek, tarafların idareye kamu gücünden doğan üstün yetkiler tanımak suretiyle, sözleşmeye idari sözleşme niteliği vermek amacında olup olmadıklarının araştırılması gerekir. Özel hukuk sözleşmelerinde düşünülmesi imkansız bile olan bazı üstün yetkilerin tanınması, idari sözleşmeleri ötekilerden ayıran en temel, en belirgin özelliktir.
Bu durum, idarenin kamusal yetkisini kullanarak yaptığı sözleşmede, idareye üstünlük ve otorite tanınması şeklinde kendini gösterir. İdareye üstünlük ve otorite tanınması, ona, gözetim ve denetim yapma, emir verme ve ceza uygulama, sözleşmeyi tek taraflı olarak değiştirme ve fesih etme, resen hareketle imtiyaza el koyma gibi hak ve yetkilerin verilmesi yolundaki sözleşme hükümleri ile belli olur; özel hukuku aşan koşulların varlığının işareti olarak; sözleşmede kamu gücünün belirtilmiş olması, tek yanlı hareket yetkisinin ve zora dayanan önlemler alma gücünün mevcut bulunması aranır.
İdarenin üstünlüğünü ve otoritesinin tanınması, yani sözleşmede idarenin tek taraflı hareket yetkisinin kabul edilmesi ve sözleşmenin bir tarafını oluşturan idarenin, diğer tarafa karşı kamu gücüne dayanan yetkiler kullanabilmesi gibi durumlarda, sözleşmede özel hukuku aşan koşulların varlığı kabul edilmelidir.
Uzlaşma komisyon tutanağı ve protokolün dayanağını oluşturan 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkındaki Kanununun 1. maddesinde; makro ekonomik dengeleri gözeterek, Devletin iç ve dış borçlanmasına, hibe almasına, borç ve hibe vermesine, nakit yönetiminin maliye ve para politikaları ile koordineli bir şekilde yürütülmesinin ve Devlet iç ve Devlet dış borcunun etkin bir şekilde yönetimi ve izlenmesini, Hazine Müsteşarlığının 2 nci Maddede yer alan kuruluşlar arasındaki malî ilişkilerin düzenlenmesini, Müsteşarlık tarafından üstlenilen her türlü malî yükümlülüğün geri ödenmesinin amaçlandığının belirtildiği, 2. maddesinde; Yasanın kapsamında Büyükşehir belediyelerinin de bulunduğu, Geçici 2. maddesinde; kamu kurum ve kuruluşlarının yurt içi piyasalardan yaptığı Hazine garantisine ve/veya kefaletine haiz borçlanmaların üstlenilmesi durumunda doğan alacakların, kamusal hizmet ve ilişkilerden doğmuş sayılacağını ve bu alacakların şartlarının belirlenmesine, tahsiline, takibine ve her türlü finansal tekniğin kullanılması suretiyle idaresine Bakanın yetkili bulunduğu, Geçici 3. maddesinde; izlenecek yöntem, uzlaşma komisyonunun yapısı, yükümlülüklerin yerine getirilmemesi halinde uzlaşmanın yapılmamış sayılacağı ve sonucunda Hazine alacağının 6183 sayılı Kanun hükümlerine göre takip ve tahsil edileceği hükme bağlamıştır.
Uyuşmazlığa konu, Ankara Büyükşehir Belediyesi ile TC Hazine Müsteşarlığı arasında imzalanan ve Devlet Bakanı onayına sunulan tutanak ve protokolde; 4749 sayılı Kanunun Geçici 3. maddesi çerçevesinde oluşturulan Uzlaşma Komisyonunca belirlenen ve Bakan onayına sunulan komisyon kararıyla Ankara Büyükşehir Belediyesinin Hazine Müsteşarlığına olan vadesi geçmiş borçlarının yeniden yapılandırıldığı, buna göre ana para, faiz ve gecikme zamlarının itfalarının bir takvime bağlandığı, taahhüdün nasıl yerine getirileceğinin belirlendiği, temerrüt (protokol uyarınca belirlenen tutarların vadesinde ve tamamen ödenmemiş olması) halinde uzlaşmanın yapılmamış sayılacağı ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun Hükümlerinin uygulanacağının, protokol kapsamında yapılması gereken geri ödemelerin yerine getirilmemesi ve aksatılması halinde, borçlu Büyükşehir Belediyesi hakkında gerekli denetimlerin yapılmasına, sorumluları hakkında girişimlerde bulunulmasına Hazine Müsteşarlığının yetkili kılındığı, anlaşmazlıklarda, Hazine Müsteşarlığı defter ve kayıtlarının esas alınacağı gibi hükümlere yer verilmiştir.
Dayanak Yasa maddeleri, protokol ve eki tutanak birlikte ele alındığında; idarenin üstünlüğüne, bir diğer ifadeyle; açık olarak kamu gücüne yer verilmekte, doğan alacağın kamusal hizmet ve ilişkiden doğmuş sayılacağı belirtilmekte olup, anılan sözleşmede özel hukuku aşan koşulların varlığının kabulü zorunlu bulunmaktadır. Bu itibarla somut uyuşmazlığın çözüm yerinin idari yargı olduğu sonucuna varılmalıdır.
Mecburi tahkim, 3533 sayılı Kanun kapsamındaki kamu kuruluşlarının, özel hukuktan kaynaklanan uyuşmazlıklarının çözümünde uygulanmaktadır.
3533 sayılı Kanun uyarınca idari yargının görev alanına giren konularda kural olarak tahkim yolu öngörülmemiştir. 4501 sayılı "Kamu Hizmetleri İle İlgili İmtiyaz Şartlaşma ve Sözleşmelerinden Doğan Uyuşmazlıklarda Tahkim Yoluna Başvurulması Halinde Uyulması Gereken İlkelere Dair Yasa" uyarınca, imtiyaz sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıkların tahkim yoluyla çözülmesinin öngörülmesi durumu istisna teşkil etmekte ise de, anılan uyuşmazlıklarda, 4501 sayılı Kanun ve usulüne göre yürürlüğe konulmuş uluslararası anlaşmalar, bunlarda hüküm bulunmayan hallerde ise, 1086 sayılı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu ile 2675 sayılı Milletlerarası Özel Hukuk ve Usul Hukuku Hakkında Kanunun tahkim ile ilgili hükümleri uygulanmaktadır.
Yukarıda belirtilen olgular gözetildiğinde, taraflar arasında yapılmış bulunan sözleşmenin "idari sözleşme" niteliğinde bulunduğunun belirlenmesi, anılan sözleşmenin uyarlanması istemlerinin de bu kapsamda ele alınmasının gerekmesi, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2/1-c maddesinde, idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davaların "idari dava" olarak nitelendirilmesi, 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanunun 5/c maddesi ile anılan uyuşmazlıklarda idari yargının görevli bulunduğunun belirtilmiş olması karşısında, Hukuk Genel Kurulu'nca da benimsenen Özel Daire bozma kararına uyulmak gerekirken, önceki kararda direnilmesi usul ve yasaya aykırıdır. Bu nedenle direnme kararı bozulmalıdır.
SONUÇ: Davalı vekilinin temyiz itirazlarının kabulü ile direnme kararının yukarıda ve Özel Daire bozma kararında gösterilen nedenlerden dolayı H.U.M.K.nun 429. Maddesi gereğince BOZULMASINA, 14.02.2007 gününde oybirliğiyle karar verildi.
Full & Egal Universal Law Academy