Asia C-87/02
Euroopan yhteisöjen komissio
vastaan
Italian tasavalta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Ympäristö – Direktiivi 85/337/ETY – Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi – ”Lotto zero” ‑hanke
Tuomion tiivistelmä
1. Jäsenvaltiot – Velvoitteet – Direktiivien täytäntöönpano – Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Perustelua, jossa vedotaan siihen, että noudattamatta jättämisestä on vastuussa valtion hajautettu viranomainen, ei voida hyväksyä
(EY 226 artikla)
2. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Yhteisön oikeuden vastaiset kansalliset toimet – Sisäisten oikeussuojakeinojen olemassaololla ei ole vaikutusta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen nostamiseen
(EY 226 artikla)
3. Ympäristö – Tiettyjen hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi – Direktiivi 85/337 – Liitteessä II mainittuihin luokkiin sisältyvien hankkeiden saattaminen arvioinnin piiriin – Jäsenvaltioiden harkintavallan ulottuvuus ja rajat
(Neuvoston direktiivin 85/337 4 artiklan 2 kohta)
1. Sillä, että jäsenvaltio on antanut direktiivien täytäntöönpanon hallintoalueidensa tehtäväksi, ei voi olla vaikutusta EY 226 artiklan soveltamisen kannalta. Jäsenvaltio ei nimittäin voi sisäisen oikeusjärjestyksensä tilaan vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut yhteisön direktiiveissä säädettyjä velvoitteita ja määräaikoja. Vaikka jokaisella jäsenvaltiolla on oikeus parhaaksi katsomallaan tavalla jakaa sisäisesti lainsäädäntövaltuudet, jäsenvaltio on kuitenkin EY 226 artiklan nojalla yhteisöön nähden yksin vastuussa siitä, että yhteisön oikeudessa asetettuja velvoitteita noudatetaan.
(ks. 38 kohta)
2. Se, että kansallisessa tuomioistuimessa nostetaan kanne, joka koskee velvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohteena olevaa kansallisen viranomaisen tekemää päätöstä, ja kansallisen tuomioistuimen päätös olla lykkäämättä riidanalaisen päätöksen täytäntöönpanoa eivät voi vaikuttaa komission nostaman jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen tutkittavaksi ottamiseen. Kansallisissa tuomioistuimissa käytettävissä olevat oikeussuojakeinot eivät nimittäin voi haitata EY 226 artiklassa tarkoitetun kanteen nostamista, koska näillä oikeussuojakeinoilla ja EY 226 artiklaan perustuvalla kanteella on eri tavoitteet ja vaikutukset.
(ks. 39 kohta)
3. Direktiivin 85/337 4 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa, joka koskee tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arviointia, mainitaan esimerkinomaisesti ne menetelmät, joita jäsenvaltiot voivat käyttää sen määrittämiseksi, mitkä liitteeseen II kuuluvista hankkeista on arvioitava direktiivissä 85/337 tarkoitetulla tavalla.
Näin ollen direktiivissä 85/337 annetaan jäsenvaltioille tässä suhteessa harkintavaltaa eikä direktiivi siten estä niitä käyttämästä muita menetelmiä niiden hankkeiden täsmentämiseksi, jotka edellyttävät ympäristövaikutusten arviointia direktiivin mukaisesti. Direktiivi ei siten millään tavoin estä menettelemästä siten, että kunkin hankkeen tapauskohtaisen tutkinnan pohjalta tai kansallisen lainsäädännön nojalla nimetään tietty hanke, joka kuuluu direktiivin liitteen II soveltamisalaan, sellaiseksi hankkeeksi, johon ei ole sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.
Kuitenkaan se, että jäsenvaltiolla on tiettyä harkintavaltaa, ei itsessään vielä merkitse, että tietty hanke voidaan rajata direktiivissä tarkoitetun arviointimenettelyn ulkopuolelle. Muussa tapauksessa jäsenvaltiot voisivat käyttää niille direktiivin 85/337 4 artiklan 2 kohdassa annettua harkintavaltaa arviointivelvoitteen poistamiseen tietyn hankkeen osalta, vaikka sillä laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi saattaa olla merkittäviä ympäristövaikutuksia.
Näin ollen on katsottava, että riippumatta siitä menetelmästä, jota jäsenvaltio on käyttänyt sen määrittämiseksi, onko tietyn hankkeen osalta tarpeen tehdä arviointi – eli tehtiinpä sen määrittäminen lainsäädännöllisesti tai hankkeen tapauskohtaisen tutkinnan perusteella – käytetty menetelmä ei saa vaarantaa direktiivin tavoitetta, joka edellyttää, että yksikään hanke, jolla voi olla huomattavia ympäristövaikutuksia, ei välty direktiivissä tarkoitetulta arvioinnilta, paitsi jos ulkopuolelle rajattua tiettyä hanketta voidaan pitää kokonaisarvioinnin pohjalta sellaisena, ettei sillä voi olla huomattavia ympäristövaikutuksia.
Toimivaltaisen kansallisen viranomaisen päätöksen, jonka mukaan hankkeen ominaispiirteet eivät edellytä hankkeen ympäristövaikutusten arviointia, on sisällettävä tai siihen on liitettävä kaikki sellaiset seikat, joiden perusteella voidaan valvoa, että se perustuu asianmukaiseen direktiivin 85/337 vaatimusten mukaiseen ennakkoselvitykseen.
(ks. 41–44 ja 49 kohta)
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
10 päivänä kesäkuuta 2004 (*)
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Ympäristö – Direktiivi 85/337/ETY – Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi – ”Lotto zero” ‑hanke
Asiassa C‑87/02,
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään M. van Beek ja R. Amorosi, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
vastaan
Italian tasavalta, asiamiehenään M. Massella Ducci Teri, avvocato dello Stato, prosessiosoite Luxemburgissa,
vastaajana,
jossa yhteisöjen tuomioistuinta vaaditaan toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27 päivänä kesäkuuta 1985 annetun neuvoston direktiivin 85/337/ETY (EYVL L 175, s. 40) 4 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska Regione Abruzzo ei ole tarkistanut, olisiko Teramon kaupungin lähettyville suunniteltua kehätietä koskevasta rakennushankkeesta (hanke tunnetaan nimellä ”Lotto zero – Variante, Teramon (Italia) ja Giulianovan välisen maantien S.S. 80 muutostyöt”), joka kuuluu kyseisen direktiivin liitteessä II lueteltujen hankkeiden joukkoon, suoritettava direktiivin 5–10 artiklan mukainen ympäristövaikutusten arviointi,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja P. Jann sekä tuomarit A. Rosas (esittelevä tuomari) ja A. La Pergola, R. Silva de Lapuerta ja K. Lenaerts,
julkisasiamies: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
kirjaaja: R. Grass,
ottaen huomioon esittelevän tuomarin kertomuksen,
kuultuaan julkisasiamiehen 8.1.2004 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Euroopan yhteisöjen komissio on nostanut EY 226 artiklan nojalla kanteen, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 13.3.2002 ja jossa yhteisöjen tuomioistuinta vaaditaan toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27 päivänä kesäkuuta 1985 annetun neuvoston direktiivin 85/337/ETY (EYVL L 175, s. 40) 4 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska Regione Abruzzo ei ole tarkistanut, olisiko Teramon kaupungin (Italia) lähettyville suunniteltua kehätietä koskevasta rakennushankkeesta (hanke tunnetaan nimellä ”Lotto zero – Variante, Teramon ja Giulianovan välisen maantien S.S. 80 muutostyöt”, jäljempänä Lotto zero ‑hanke), joka kuuluu kyseisen direktiivin liitteessä II lueteltujen hankkeiden joukkoon, suoritettava direktiivin 5–10 artiklan mukainen ympäristövaikutusten arviointi.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön lainsäädäntö
2 Direktiivi 85/337 koskee sen 1 artiklan 1 kohdan mukaan sellaisten julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arviointia, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia.
3 Saman artiklan 2 kohdan sanamuodon mukaan hankkeella tarkoitetaan
”– rakennustyön tai muun laitoksen tai suunnitelman toteuttamista,
– muuta luonnonympäristöön ja maisemaan kajoamista mukaan lukien maaperän luonnonvarojen hyödyntäminen”.
4 Direktiivin 85/337 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ennen luvan myöntämistä arvioidaan niiden hankkeiden vaikutukset, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia.
Tässä tarkoitetut hankkeet määritellään 4 artiklassa.”
5 Direktiivin 85/337 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jollei direktiivin 2 artiklan 3 kohdassa säädetystä muuta johdu, liitteessä I mainittuihin luokkiin kuuluvat hankkeet arvioidaan 5–10 artiklan mukaisesti.
2. Liitteessä II mainittuihin luokkiin kuuluvat hankkeet arvioidaan 5–10 artiklan mukaisesti, jos jäsenvaltiot toteavat niiden laadun sitä vaativan.
Tätä varten jäsenvaltiot voivat erityisesti määritellä, että tietyntyyppiset hankkeet on arvioitava tai niille on vahvistettava arviointiperusteet tai rajat, jotka ovat tarpeen päätettäessä, mitkä liitteessä II mainittuihin luokkiin kuuluvat hankkeet arvioidaan 5–10 artiklan mukaisesti.”
6 Direktiivin 85/337 liite II koskee hankkeita, joita tarkoitetaan direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa, ja kyseisen liitteen 10 kohdan (”Yhdyskuntarakennetta kehittävät hankkeet”) d alakohdassa mainitaan seuraavat hankkeet:
”Teiden, satamien – mukaan lukien kalasatamat – ja lentokenttien rakentaminen (muut kuin liitteessä I mainitut)”.
7 Direktiivin 85/337 5 artiklassa täsmennetään, mitkä vähimmäistiedot hankkeen toteuttajan on toimitettava. Direktiivin 6 artiklassa jäsenvaltiot velvoitetaan toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että asianomaisille viranomaisille ja yleisölle, joita hanke koskee, annetaan tieto hankkeesta ja että näillä on mahdollisuus ilmaista kantansa ennen hankkeen aloittamista. Direktiivin 8 artiklassa toimivaltaiset viranomaiset velvoitetaan ottamaan huomioon 5 ja 6 artiklan mukaisesti saadut tiedot. Direktiivin 9 artiklassa toimivaltaiset viranomaiset velvoitetaan tiedottamaan yleisölle tehdystä päätöksestä ja siihen mahdollisesti liittyvistä ehdoista.
8 Direktiivin 85/337 12 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on toteutettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kolmen vuoden kuluessa sen tiedoksi antamisesta. Direktiivi on annettu tiedoksi jäsenvaltioille 3.7.1985.
9 Kyseistä direktiiviä on muutettu 3.3.1997 annetulla neuvoston direktiivillä 97/11 (EYVL L 73, s. 5), jonka 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, että se on pantava täytäntöön 14.3.1999 mennessä. Direktiiviä 97/11/EY ei näin ollen ollut sovellettuna käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä olevien tosiseikkojen ajankohtana.
10 Direktiivin 85/337 4 artiklan 2 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa, sellaisena kuin direktiivi on muutettuna direktiivillä 97/11, säädetään seuraavaa:
”2. Jollei direktiivin 2 artiklan 3 kohdassa säädetystä muuta johdu, jäsenvaltioiden on määriteltävä liitteessä II mainittujen hankkeiden osalta
a) tapauskohtaisesti selvittämällä,
tai
b) jäsenvaltioiden asettamien raja-arvojen tai valintaperusteiden avulla
arvioidaanko tämä hanke 5–10 artiklan mukaisesti.
Jäsenvaltiot voivat päättää molempien a ja b kohdassa mainittujen menettelyjen soveltamisesta.
3. Tutkittaessa hankkeita tapauskohtaisesti tai vahvistettaessa raja-arvoja tai valintaperusteita 2 kohdan soveltamiseksi liitteessä III vahvistetut kyseistä hanketta koskevat olennaiset arviointiperusteet on otettava huomioon.
4. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että toimivaltaisten viranomaisten 2 kohdan mukaisesti tekemä päätös on kansalaisten saatavilla.”
Kansallinen lainsäädäntö
11 Italian presidentin 12.4.1996 antaman asetuksen, jonka otsikkona on ”Atto di indirizzo e coordinamento per l’attuazione dell’art. 40, comma 1, della L. 22 febbraio 1994, n. 146, concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale” (ympäristövaikutusten arviointia koskevista säännöksistä 22.2.1994 annetun lain nro 146 40 §:n 1 momentin soveltamista koskevista suuntaviivoista ja koordinoinnista annettu asetus, GURI nro 210, 7.9.1996, s. 28; jäljempänä 12.4.1996 annettu asetus), 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Trenton ja Bolzanon itsehallintoalueet ja maakunnat valvovat, että liitteissä A ja B mainittuihin hankkeisiin sovelletaan ympäristövaikutusten arviointia koskevaa menettelyä direktiivin 85/337/ETY säännöksiä noudattaen tässä asetuksessa säädettyjen suuntaviivojen mukaisesti.
– –
4. Niihin liitteessä B mainittuihin hankkeisiin, jotka edes osittain sijoittuvat 6.12.1991 annetulla lailla nro 394 rajattujen luonnonsuojelualueiden sisäpuolelle,sovelletaan ympäristövaikutusten arviointia koskevaa menettelyä.
– –
6. Silloin kun liitteessä B mainitut hankkeet sijoittuvat luonnonsuojelualueiden ulkopuolelle, toimivaltaisten viranomaisten on selvitettävä 10 §:ssä tarkoitettuja menettelytapoja noudattaen ja liitteessä D otettujen tekijöiden perusteella, edellyttävätkö hankkeen ominaisuudet hankkeen arvioimista ympäristövaikutusten arviointia koskevassa menettelyssä.”
12 12.4.1996 annetun asetuksen 10 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”1. 1 §:n 6 momentissa tarkoitettujen hankkeiden osalta toteuttaja tai viranomainen, joka on tehnyt aloitteen hankkeesta, pyytää kyseisessä momentissa tarkoitettua selvitystä. Toteuttaja tai aloitteen tehnyt viranomainen toimittaa selvitystä varten kuvauksen hankkeesta ja tarvittavat tiedot hankkeen pääasiallisten ympäristövaikutusten selvittämiseksi ja arvioimiseksi.
2. Toimivaltainen viranomainen tekee päätöksen 60 päivän kuluessa liitteessä D tarkoitettujen tekijöiden perusteella yksilöiden sellaiset mahdolliset toimenpiteet, joiden avulla vaikutuksia voidaan lieventää ja töitä ja/tai laitoksia voidaan valvoa. Ellei toimivaltainen viranomainen toimi edellä mainitussa määräajassa, merkitsee tämä sitä, ettei hankkeeseen sovelleta kyseistä menettelyä. Trenton ja Bolzanon itsehallintoalueet ja maakunnat toteuttavat tarvittavat toimenpiteet hankkeita, joita varten selvitystä on pyydetty, koskevan luettelon ja tähän liittyvien tulosten julkistamiseksi.”
13 12.4.1996 annetun asetuksen liitteessä B, joka koskee tämän asetuksen 1 §:n 4 momentissa tarkoitettuja hanketyyppejä, olevassa 7 kohdan g ja h alakohdassa todetaan seuraavaa:
”g) Taajamien ulkopuolella sijaitsevat toissijaiset maantiet.
h) Kiertoteiden rakentaminen taajamiin tai taajamissa jo olemassa olevien, yli 1 500 metriä pitkien teiden laajentaminen neli‑ tai useampikaistaisiksi.”
14 12.4.1996 annetun asetuksen liitteessä D mainitaan tekijät, jotka toimivaltaisen viranomaisen on otettava huomioon tutkiessaan hankkeen ominaisuuksia ja sijaintia tämän asetuksen 1 §:n 6 momentissa tarkoitetun selvityksen yhteydessä.
15 Regione Abruzzo on pannut 12.4.1996 annetun asetuksen täytäntöön 23.9.1997 annetulla alueellisella lailla nro 112, jonka nimi on ”Norme urgenti per il recepimento del decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 1996” (kiireelliset säännökset presidentin 12.4.1996 antaman asetuksen täytäntöönpanemiseksi).
Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
16 Komission kannekirjelmästä ilmenee, että se pyysi 11.5.1998 Italian viranomaisilta tietoja Lotto zero ‑hankkeesta. Komissiolla tällöin käytettävissään olevien tietojen mukaan kyseinen hanke oli hyväksytty suorittamatta ympäristövaikutusten arviointia koskevaa menettelyä ja ilman etukäteen toteutettua selvitystä siitä, oliko hankkeen ympäristövaikutukset arvioitava.
17 Komissiolle ilmoitettiin erään Euroopan parlamentin jäsenen tekemän kysymyksen yhteydessä, että hankkeen tarkoituksena oli rakentaa 10,50 metriä leveä kiertotieosuus, jossa on neljä siltarakennelmaa ja neljä tunnelia. Tien oli tarkoitus kulkea asuinalueen lähellä olevan alueen kautta muutaman metrin päässä Teramon kaupungin historiallisesta keskustasta Abruzzossa (Italia) ja aivan Tordino-joen uoman vieressä, joka on yhteisön rahoittaman ”Fiume Tordino medio corso” ‑nimisen ympäristöhankkeen kohde. Italian tasavalta oli esittänyt kyseistä aluetta yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi menettelyssä, jolla luotiin luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetussa neuvoston direktiivissä 92/43/ETY (EYVL L 206, s. 7) tarkoitettu eurooppalainen ekologinen verkosto ”Natura 2000”.
18 Italian tasavalta vahvisti komissiolle 23.7.1998 päivätyssä kirjeessään, että hanke koski todellakin kaksikaistaisen, 10,50 metriä leveän ja pituudeltaan määrittelemättömän tien rakentamista ja että yksi sen haaroista kulkee Teramon kaupungin alueen läpi ja Tordinon valuma-alueen oikealla rannalla 5 440 metrin matkalla, josta 2 260 metriä siltarakennelmilla ja 930 metriä tunnelissa.
19 Komission, Italian ympäristöministeriön ja pysyvän edustuston välisestä kirjeenvaihdosta ilmenee, että Regione Abruzzo hyväksyi 12.3.1999 hankkeen toteuttamisen ja että hanketta varten nimitetty erityinen valvoja oli päättänyt, että hankkeen ympäristövaikutuksia ei tarvitse arvioida eikä siitä tarvitse tehdä etukäteen toteutettavaa selvitystä.
20 Kyseinen ministeriö oli 21.5.1999 päivätyssä kirjeessään muistuttanut 12.4.1996 annetussa asetuksessa säädetyistä vaatimuksista ja kehottanut hankkeen toteuttamista varten nimitettyä erityistä valvojaa ja Regione Abruzzoa perustelemaan päätöksen, jonka mukaan hankkeen ympäristövaikutuksia ei tarvitse arvioida eikä siitä tarvitse tehdä etukäteen toteutettavaa selvitystä. Erityinen valvoja oli tällöin kehottanut Regione Abruzzoa aloittamaan ympäristövaikutusten arviointia koskevat alueelliset menettelyt 12.4.1996 annetun asetuksen mukaisesti.
21 Hankkeeseen sovellettiin menettelyä, jonka tarkoituksena on selvittää, onko ympäristövaikutusten arviointi suoritettava. Regione Abruzzo päätti 15.11.1999 annetussa alueellisessa asetuksessa nro 25/99, prot. nro 3624, muun muassa, että koska kyseessä oleva alue ei kuulunut niihin suojelualueisiin, joita laissa nro 394/91 ja alueellisessa laissa nro 38/96 tarkoitetaan, tarkastettu hanke oli ympäristövaatimusten mukainen ja siihen ei tämän johdosta tarvinnut soveltaa ympäristövaikutusten arviointia koskevaa menettelyä.
22 Italian pysyvä edustusto toimitti 16.6.2000 komissiolle Italian ympäristöministeriön 30.5.2000 päiväämän kirjeen, jossa todetaan, että alueellinen asetus nro 25/99 annettiin Comitato di Coordinamento Regionale sulla Valutazione di Impatto Ambientalen (ympäristövaikutusten arviointia käsittelevä alueellinen koordinointikomitea; jäljempänä koordinointikomitea) 22.10.1999 antaman puoltavan lausunnon nro 3/76 perusteella, jossa puolestaan viitataan insinöörilausuntoon, jota ei kuitenkaan millään tavoin mainita alueellisessa asetuksessa nro 25/99. Asetuksessa ei selitetä tämän puuttumista eikä siinä esitetä seikkoja, jotka tukisivat alueellisten hallintoviranomaisten tekemää päätöstä.
23 Komissio lähetti Italian tasavallalle 24.10.2000 virallisen huomautuksen ja totesi, että sen käytettävissä olevista tiedoista ei ilmennyt, että Regione Abruzzo olisi toteuttanut direktiivin 85/337 liitteen II mukaisen hankkeen osalta selvitystä siitä, oliko se laadultaan sellainen, että direktiivin 5–10 artiklassa tarkoitettu arviointi oli toteutettava.
24 Koska komissio katsoi, että Italian viranomaisten vastaukset viralliseen huomautukseen eivät olleet riittäviä, se lähetti 18.6.2001 perustellun lausunnon, jossa se kehotti Italian tasavaltaa toteuttamaan kahden kuukauden määräajassa sen noudattamisen edellyttämät toimet.
Menettely yhteisöjen tuomioistuimessa
25 Yhteisöjen tuomioistuin on päättänyt esittää useita kysymyksiä Italian tasavallalle ja komissiolle ja pyytää näitä toimittamaan useita asiakirjoja. Se pyysi Italian tasavaltaa toimittamaan muun muassa insinöörilausunnon, johon oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä viitattiin. Tutkittuaan vastaukset ja asiakirjat yhteisöjen tuomioistuin päätti työjärjestyksen 44 a artiklaa soveltaen ratkaista asian istuntoa pitämättä.
Asiakysymys
Asianosaisten lausumat
26 Komissio muistuttaa, että direktiivin 85/337 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan liitteessä II mainittuihin luokkiin kuuluvat hankkeet arvioidaan tämän direktiivin 5–10 artiklan mukaisesti, jos jäsenvaltiot toteavat niiden laadun sitä vaativan. Direktiivin 85/337 4 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat vahvistaa arviointiperusteet tai rajat, jotka ovat tarpeen päätettäessä, mitkä liitteessä II mainittuihin luokkiin kuuluvat hankkeet arvioidaan 5–10 artiklan mukaisesti.
27 Komissio täsmentää, että kuten asiassa C‑435/97, WWF ym., 16.9.1999 annetusta tuomiosta (Kok. 1999, s. I‑5613) ilmenee, jos sellainen lainsäädäntö puuttuu, jossa yksilöitäisiin ennalta ja yleisesti hankkeet, joiden osalta ympäristövaikutusten arviointia koskevaa menettelyä on sovellettava, jäsenvaltiot voivat olla soveltamatta määrättyyn hankkeeseen tätä menettelyä vain jos ne ovat tätä ennen suorittaneet hankkeen konkreettisen tarkastamisen, jossa selvitetään täydellisen arvioinnin perusteella syyt, joiden vuoksi hankkeella ei voi olla ympäristövaikutuksia.
28 Komission mukaan Italian tasavalta ei täsmentänyt 12.4.1996 annetussa asetuksessa ennalta ja yleisesti direktiivin 85/337 4 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti, mihin hankkeisiin ympäristövaikutusten arviointia on sovellettava. Italian tasavalta rajoittui osoittamaan hankkeet, joiden osalta voidaan selvittää, onko ympäristövaikutusten arviointi toteutettava. Näihin kuuluvat 12.4.1996 annetun asetuksen liitteessä B, ja erityisesti sen 7 kohdan g (taajamien ulkopuolella sijaitsevat maantiet) tai h alakohdassa (yli 1 500 metriä ylittävien kiertoteiden rakentaminen taajamiin tai jo olemassa olevien teiden laajentaminen neli‑ tai useampikaistaisiksi) mainitut hankkeet, jotka vastaavat direktiivin 85/337 liitteessä II ja erityisesti sen 10 kohdan d ja e alakohdassa (lentokenttien, teiden ja satamien – mukaan lukien kalasatamat – rakentaminen) mainittuja hankkeita.
29 Koska Lotto zero ‑hanke vastaa kyseisissä säännöksissä tarkoitettuja hankkeita, siitä olisi komission mukaan pitänyt toteuttaa selvitys, ja päätös olla suorittamatta direktiivin 85/337 5–10 artiklan mukaista ympäristövaikutusten arviointia olisi pitänyt selkeästi ja täsmällisesti perustella. Päätöksessä olla arvioimatta hanketta ei kuitenkaan mainita mitään ennalta vahvistettua arviointiperustetta eikä siinä todeta myöskään, oliko 12.4.1996 annetun asetuksen 1 §:n 6 momentissa tarkoitettu selvitys toteutettu eikä, mikäli näin oli, miten se oli toteutettu. Tavasta, jolla alueellinen asetus nro 25/99 on perusteltu, voidaan päätellä, että Regione Abruzzo ei ole selvittänyt, oliko hanke arvioitava direktiivin 85/337 5–10 artiklan mukaisesti. Vastauskirjelmässään komissio täsmentää, että sille ei ole kokonaan toimitettu koordinointikomitean lausuntoa, johon asetuksessa nro 25/99 viitataan.
30 Komissio korostaa, että vaikka direktiivin 85/337 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun selvityksen sisältö ja mekanismi on täsmennetty vasta direktiivillä 97/11, jolla direktiiviä 85/337 on muutettu mutta jota ei sovelleta nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, ei voida kuitenkaan sallia, että ne täysin sivuutettaisiin ja että päätöstä ei mitenkään perusteltaisi.
31 Komissio toteaa lisäksi, että väite, jonka mukaan kansallisten tuomioistuinten päätös hylätä ympäristönsuojeluyhdistysten kanteet estäisi komissiota tarkastamasta, onko jäsenvaltio noudattanut sille direktiivin mukaan kuuluvia velvoitteitaan, on täysin perusteeton ja ristiriidassa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa. Sen mukaan edellä mainitussa asiassa WWF annetusta tuomiosta ilmenee, että kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on tarkastaa, ovatko toimivaltaiset viranomaiset oikealla tavalla arvioineet hankkeen ympäristövaikutusten merkittävyyttä. Tämä ei kuitenkaan estä yhteisöjen tuomioistuinta lausumasta jäsenvaltioille direktiivin 85/337 4 artiklan 2 kohdan mukaan kuuluvista velvoitteista, ja näin ollen komissiolla on sille EY 226 artiklan nojalla kuuluvan toimivallan perusteella velvollisuus ryhtyä toimenpiteisiin, jos yhteisön oikeuden säännöstä rikotaan.
32 Komissio korostaa lopuksi, että jäsenvaltio on vastuussa ei vain keskushallintonsa laiminlyönneistä vaan myös paikallisten ja hajautettujen hallinnollisten viranomaisten laiminlyönneistä.
33 Italian hallitus muistuttaa olosuhteista, joissa Regione Abruzzo antoi 15.11.1999 alueellisen asetuksen nro 25/99.
34 Se väittää kyseisen päätöksen perustelujen osalta, että direktiivin 85/337 4 artiklan 2 kohdassa sallitaan, että kussakin tapauksessa tarkastetaan, onko hankkeesta suoritettava arviointi. Kyseisessä direktiivissä säädetään sen mukaan näin ollen nimenomaisen toimen toteuttamisesta ennen hankkeen arviointia. Näin ollen on perusteltua, että toimivaltaiset viranomaiset voivat olla toimimatta silloin, kun arviointia ei ole suoritettava, ja että ne velvoitetaan toteuttamaan virallisia toimia vain silloin, kun hankkeesta on suoritettava ympäristövaikutusten arviointi.
35 Tämä on sen mukaan järjestely, josta säädetään 12.4.1996 annetun asetuksen 10 §:n 2 kohdassa, jonka mukaan silloin, kun toimivaltainen viranomainen katsoo, että arviointia ei tarvitse suorittaa, se voi olla toimimatta, mikä vastaa selvitysmenettelyn lopettamispäätöstä.
36 Italian tasavalta riitauttaa joka tapauksessa väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, koska toimivaltainen kansallinen viranomainen on toteuttanut nimenomaisen toimen antamalla asetuksen nro 25/99, joka on perusteltu viittauksella koordinointikomitean lausuntoon.
37 Se muistuttaa, että kuten edellä mainitussa asiassa WWF annetusta tuomiosta ilmenee, kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on tarkastaa, ovatko toimivaltaiset viranomaiset oikealla tavalla arvioineet hankkeen ympäristövaikutusten merkittävyyttä. Käsiteltävänä olevassa asiassa Lotto zero ‑hanke oli saatettu Lazion Tribunale amministrativo regionalen harjoittaman valvonnan kohteeksi Associazione Italiana Nostra-Onlusin ja Associazione Italiana per il World Wildlife Fundin nostamien kanteiden johdosta. Kyseinen tuomioistuin hylkäsi 21.6.2000 tekemällään päätöksellä hanketta koskevien riidanalaisten päätösten täytäntöönpanon lykkäämistä koskevan hakemuksen.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
38 Aluksi on syytä muistuttaa, että sillä, että jäsenvaltio on antanut direktiivien täytäntöönpanon hallintoalueidensa tehtäväksi, ei voi olla vaikutusta EY 226 artiklan soveltamisen kannalta. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei nimittäin voi sisäisen oikeusjärjestyksensä tilaan vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut yhteisön direktiiveissä säädettyjä velvoitteita ja määräaikoja. Vaikka jokaisella jäsenvaltiolla on oikeus parhaaksi katsomallaan tavalla jakaa sisäisesti lainsäädäntövaltuudet, jäsenvaltio on kuitenkin EY 226 artiklan nojalla yhteisöön nähden yksin vastuussa siitä, että yhteisön oikeudessa asetettuja velvoitteita noudatetaan (asia C‑33/90, komissio v. Italia, tuomio 13.12.1991, Kok. 1991, s. I‑5987, 24 kohta; ks. vastaavasti myös asia C‑180/97, Regione Toscana v. komissio, määräys 1.10.1997, Kok. 1997, s. I‑5245, 7 kohta). Näin ollen käsiteltävänä olevassa asiassa ei ole merkitystä sillä, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen johtuu Regione Abruzzon päätöksestä.
39 Lisäksi on todettava, että se, että kansallisessa tuomioistuimessa nostetaan kanne, joka koskee velvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohteena olevaa kansallisen viranomaisen tekemää päätöstä, ja kansallisen tuomioistuimen päätös olla lykkäämättä riidanalaisen päätöksen täytäntöönpanoa eivät voi vaikuttaa komission nostaman jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen tutkittavaksi ottamiseen. Kansallisissa tuomioistuimissa käytettävissä olevat oikeussuojakeinot eivät nimittäin voi haitata EY 226 artiklassa tarkoitetun kanteen nostamista, koska näillä oikeussuojakeinoilla ja EY 226 artiklaan perustuvalla kanteella on eri tavoitteet ja vaikutukset (ks. asia 31/69, komissio v. Italia, tuomio 17.2.1970, Kok. 1970, s. 25, 9 kohta ja asia 85/85, komissio v. Belgia, tuomio 18.3.1986, Kok. 1986, s. 1149, 24 kohta).
40 Käsiteltävänä olevan kanteen osalta on syytä muistuttaa, että direktiivin 85/337 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan liitteessä II mainittuihin luokkiin kuuluvat hankkeet arvioidaan tämän direktiivin 5–10 artiklan mukaisesti, jos jäsenvaltiot toteavat niiden laadun sitä vaativan. Kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan ”jäsenvaltiot voivat erityisesti määritellä, että tietyntyyppiset hankkeet on arvioitava tai niille on vahvistettava arviointiperusteet tai rajat, jotka ovat tarpeen päätettäessä, mitkä liitteessä II mainittuihin luokkiin kuuluvat hankkeet arvioidaan 5–10 artiklan mukaisesti”.
41 Yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, että direktiivin 85/337 4 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa mainitaan esimerkinomaisesti ne menetelmät, joita jäsenvaltiot voivat käyttää sen määrittämiseksi, mitkä liitteeseen II kuuluvista hankkeista on arvioitava direktiivissä 85/337 tarkoitetulla tavalla (em. asia WWF, tuomion 42 kohta).
42 Näin ollen direktiivissä 85/337 annetaan jäsenvaltioille tässä suhteessa harkintavaltaa eikä direktiivi siten estä niitä käyttämästä muita menetelmiä niiden hankkeiden täsmentämiseksi, jotka edellyttävät ympäristövaikutusten arviointia direktiivin mukaisesti. Direktiivi ei siten millään tavoin estä menettelemästä siten, että kunkin hankkeen tapauskohtaisen tutkinnan pohjalta tai kansallisen lainsäädännön toimenpiteen nojalla nimetään tietty hanke, joka kuuluu direktiivin liitteen II soveltamisalaan, sellaiseksi hankkeeksi, johon ei ole sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelyä (em. asia WWF, tuomion 43 kohta).
43 Kuitenkaan se, että jäsenvaltiolla on tämän tuomion edellisessä kohdassa todettua harkintavaltaa, ei itsessään vielä merkitse, että tietty hanke voidaan rajata direktiivissä tarkoitetun arviointimenettelyn ulkopuolelle. Muussa tapauksessa jäsenvaltiot voisivat käyttää niille direktiivin 85/337 4 artiklan 2 kohdassa annettua harkintavaltaa arviointivelvoitteen poistamiseen tietyn hankkeen osalta, vaikka sillä laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi saattaa olla merkittäviä ympäristövaikutuksia (em. asia WWF, tuomion 44 kohta).
44 Näin ollen on katsottava, että riippumatta siitä menetelmästä, jota jäsenvaltio on käyttänyt sen määrittämiseksi, onko tietyn hankkeen osalta tarpeen tehdä arviointi – eli tehtiinpä sen määrittäminen lainsäädännöllisesti tai hankkeen tapauskohtaisen tutkinnan perusteella – käytetty menetelmä ei saa vaarantaa direktiivin tavoitetta, joka edellyttää, että yksikään hanke, jolla voi olla huomattavia ympäristövaikutuksia ei välty direktiivissä tarkoitetulta arvioinnilta, paitsi jos ulkopuolelle rajattua tiettyä hanketta voidaan pitää kokonaisarvioinnin pohjalta sellaisena, ettei sillä voi olla huomattavia ympäristövaikutuksia (em. asia WWF, tuomion 45 kohta).
45 Käsiteltävänä olevassa asiassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen koskee tierakennushanketta, josta olisi Italian lainsäädännön, jolla direktiivi 85/337 on pantu täytäntöön, ja kyseisen direktiivin mukaan pitänyt toteuttaa ensin selvitys sen määrittämiseksi, oliko ympäristövaikutusten arviointi suoritettava. Komissio arvostelee Italian tasavaltaa erityisesti siitä, että Regione Abruzzon päätöstä olla suorittamatta ympäristövaikutusten arviointia ei ole perusteltu, mikä antaa aiheen olettaa, että ennakkoselvitystä ei ole toteutettu.
46 Arvioitaessa esitettyjä asiakirjoja niistä ilmenee, että asetus nro 25/99, jossa Regione Abruzzo ilmaisee puoltavan kantansa ennakkoselvitysmenettelyn tuloksen osalta ja päättää, että hankkeesta ei suoriteta ympäristövaikutusten arviointia, on vain suppeasti perusteltu ja siinä tyydytään viittaamaan koordinointikomitean puoltavaan lausuntoon. Kyseinen lausunto, joka ilmenee tämän komitean 22.10.1999 pitämän kokouksen käsinkirjoitetusta pöytäkirjasta, muodostuu yhdestä lauseesta, jolla ilmaistaan puoltava kanta ja todetaan, että muodostaessaan tämän kantansa komitealla oli käytettävissään 6.7.1999 annettu insinöörilausunto nro 8634.
47 Kuten julkisasiamies perustellusti toteaa ratkaisuehdotuksensa 33 kohdassa, kyseinen Teramon ympäristötekniikkaosaston lausunto, joka on toimitettu yhteisöjen tuomioistuimen pyynnöstä, ei ole lausunto kyseessä olevan hankkeen ympäristövaikutuksista, vaan ainoastaan lupa, joka koskee ”puhtaasti sellaisia veden käyttöön liittyviä päämääriä”, jotka koskevat Tordino-joen ylittämistä ja tiettyjen töiden toteuttamista. Italian tasavallan vastineeseensa liittämästä asiakirjasta, jonka ensimmäinen sivu, jossa annetaan välttämättömiä täsmennyksiä asiakirjan luonteesta, on toimitettu yhteisöjen tuomioistuimen pyynnöstä, on todettava, että siitä ei säädetä lainsäädännössä etukäteen toteutettavan selvityksen yhteydessä. Yhteisöjen tuomioistuimen tiedossa ei ole myöskään seikkoja, joiden perusteella se voisi päätellä, että toimivaltainen viranomainen olisi perustanut päätöksensä kyseiseen asiakirjaan.
48 Edellä esitetystä seuraa, että ennakkoselvitystä sen ratkaisemiseksi, onko Lotto zero ‑hankkeesta suoritettava ympäristövaikutusten arviointi, ei ole toteutettu ja että komission vaatimusten mukainen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen on näytetty toteen.
49 On kuitenkin todettava, että jos kyseistä insinöörilausuntoa ei yhteisöjen tuomioistuimen pyynnöstä huolimatta olisi toimitettu, olisi ollut mahdotonta tarkastaa, oliko ennakkoselvitys toteutettu. Tältä osin on korostettava, että toimivaltaisen kansallisen viranomaisen päätöksen, jonka mukaan hankkeen ominaispiirteet eivät edellytä hankkeen ympäristövaikutusten arviointia, on sisällettävä tai siihen on liitettävä kaikki sellaiset seikat, joiden perusteella voidaan valvoa, että se perustuu asianmukaiseen direktiivin 85/337 vaatimusten mukaiseen ennakkoselvitykseen.
50 On siis todettava, että Italian tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 85/337 4 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska Regione Abruzzo ei ole tarkistanut, olisiko Teramon kaupungin lähettyville suunniteltua kehätietä koskevasta rakennushankkeesta (hanke tunnetaan nimellä ”Lotto zero – Variante, Teramon ja Giulianovan välisen maantien S.S. 80 muutostyöt”), joka kuuluu kyseisen direktiivin liitteen II soveltamisalaan, suoritettava direktiivin 5–10 artiklan mukainen ympäristövaikutusten arviointi.
Oikeudenkäyntikulut
51 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujen korvaamista ja Italian tasavalta on hävinnyt asian, jälkimmäinen on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto)
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1) Italian tasavalta ei ole noudattanut tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27 päivänä kesäkuuta 1985 annetun neuvoston direktiivin 85/337/ETY 4 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska Regione Abruzzo ei ole tarkistanut, olisiko Teramon kaupungin lähettyville suunniteltua kehätietä koskevasta rakennushankkeesta (hanke tunnetaan nimellä ”Lotto zero – Variante, Teramon ja Giulianovan välisen maantien S.S. 80 muutostyöt”), joka kuuluu kyseisen direktiivin liitteessä II lueteltujen hankkeiden joukkoon, suoritettava direktiivin 5–10 artiklan mukainen ympäristövaikutusten arviointi.
2) Italian tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Jann
Rosas
La Pergola
Silva de Lapuerta
Lenaerts
Julistettiin Luxemburgissa 10 päivänä kesäkuuta 2004.
R. Grass
P. Jann
kirjaaja
ensimmäisen jaoston puheenjohtaja
* Oikeudenkäyntikieli: italia.
Top