Asia C-136/03
Georg Dörr
vastaan
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten
ja
Ibrahim Ünal
vastaan
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg
(Verwaltungsgerichtshofin (Itävalta) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Yleinen järjestys – Direktiivi 64/221/ETY – 8 ja 9 artikla – Oleskelukielto ja karkotuspäätös, joiden perusteena on rikoslainsäädännön rikkominen – Tuomioistuimeen tehty muutoksenhaku, joka koskee vain asianomaisen oleskelun lopettamisesta annetun toimen lainmukaisuutta – Kyseisen muutoksenhaun lykkäävän vaikutuksen puuttuminen – Asianomaisen oikeus vedota tarkoituksenmukaisuutta koskeviin seikkoihin lausunnon antavassa viranomaisessa – ETY:n ja Turkin välinen assosiaatiosopimus – Työntekijöiden vapaa liikkuvuus – Assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohta ja 14 artiklan 1 kohta
Julkisasiamies M. Poiares Maduron ratkaisuehdotus 21.10.2004
Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (kolmas jaosto) 2.6.2005
Tuomion tiivistelmä
1. Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Poikkeukset – Ulkomaalaisasioita koskevat päätökset – Karkotuspäätös – Oikeussuojan saatavuuden takeet – Muutoksenhakumenettelyä, joka koskee ainoastaan toimenpiteen lainmukaisuutta ja jolla ei ole lykkäävää vaikutusta, ei voida hyväksyä, jos ei ole perustettu sellaista toimivaltaista viranomaista, joka on eri kuin päätöksen tekemisessä toimivaltainen viranomainen
(Neuvoston direktiivin 64/221 9 artiklan 1 kohta)
2. Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Poikkeukset – Ulkomaalaisasioita koskevat päätökset – Oikeussuojan saatavuuden takeet – Henkilöllinen soveltamisala – ETY:n ja Turkin välisen assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 6 ja 7 artiklassa tarkoitetut turkkilaiset työntekijät ja heidän perheenjäsenensä kuuluvat kyseiseen soveltamisalaan
(Neuvoston direktiivin 64/221 8 ja 9 artikla; ETY:n ja Turkin välisen assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 6 ja 7 artikla)
1. Ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta annetun direktiivin 64/221 9 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jos oikeutta hakea maastakarkotuspäätökseen tuomioistuimelta muutosta ei ole tai jos muutosta voidaan hakea vain päätöksen laillisuuden perusteella tai jos muutoksenhaulla ei ole lykkäävää vaikutusta, sellaisen toisen toimivaltaisen viranomaisen, joka ei ole sama kuin päätöksen tekemisessä toimivaltainen viranomainen, on osallistuttava menettelyyn, ellei kyse ole kiireellisestä tapauksesta.
Kyseistä säännöstä on näin ollen tulkittava siten, että kun jäsenvaltion lainsäädännössä säädetään, että tuomioistuimeen tehtävällä muutoksenhaulla päätökseen, jolla tämän jäsenvaltion alueelta karkotetaan toisen jäsenvaltion kansalainen, ei ole automaattista lykkäävää vaikutusta ja että tällaisessa muutoksenhaussa voidaan arvioida ainoastaan karkotuspäätöksen lainmukaisuus ilman toimenpiteen tarkoituksenmukaisuuden tyhjentävää tutkimista, kyseinen säännös on tällaisen lainsäädännön esteenä, mikäli siinä tarkoitettua toimivaltaista viranomaista ei ole perustettu.
(ks. 42, 47, 51 ja 57 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)
2. Ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta annetun direktiivin 64/221 8 ja 9 artiklan mukaisia menettelyllisiä takeita, jotka jäsenvaltioiden kansalaisilla on oleskeluluvan uudistamatta jättämistä tai maastakarkotusta koskevien päätösten osalta, sovelletaan niihin Turkin kansalaisiin, joiden oikeusasema määritellään ETY:n ja Turkin välisen assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 6 tai 7 artiklassa.
Jotta nimittäin voitaisiin varmistaa niitä yksilöllisiä oikeuksia koskevan oikeussuojan tehokkuus, jotka turkkilaisilla työntekijöillä on työskentelyyn ja oleskeluun päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdan nojalla, kun he täyttävät siinä määrätyt edellytykset, on välttämätöntä tunnustaa kyseisille työntekijöille samat menettelylliset takeet kuin yhteisön oikeudessa myönnetään jäsenvaltioiden kansalaisille. Tämä tulkinta pätee myös heidän sellaisiin perheenjäseniinsä, joiden asemasta määrätään päätöksen N:o 1/80 7 artiklassa.
(ks. 66–69 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
2 päivänä kesäkuuta 2005 (*)
Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Yleinen järjestys – Direktiivi 64/221/ETY – 8 ja 9 artikla – Oleskelukielto ja karkotuspäätös, joiden perusteena on rikoslainsäädännön rikkominen – Tuomioistuimeen tehty muutoksenhaku, joka koskee vain asianomaisen oleskelun lopettamisesta annetun toimen lainmukaisuutta – Kyseisen muutoksenhaun lykkäävän vaikutuksen puuttuminen – Asianomaisen oikeus vedota tarkoituksenmukaisuutta koskeviin seikkoihin lausunnon antavassa viranomaisessa – ETY:n ja Turkin välinen assosiaatiosopimus – Työntekijöiden vapaa liikkuvuus – Assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohta ja 14 artiklan 1 kohta
Asiassa C-136/03,
jossa on kyse EY 234 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Verwaltungsgerichtshof (Itävalta) on esittänyt 18.3.2003 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 26.3.2003, saadakseen ennakkoratkaisun asioissa
Georg Dörr
vastaan
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten
ja
Ibrahim Ünal
vastaan
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Rosas (esittelevä tuomari) sekä tuomarit A. Borg Barthet, S. von Bahr, J. Malenovský ja U. Lõhmus,
julkisasiamies: M. Poiares Maduro,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies M. Múgica Arzamendi,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 8.9.2004 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Dörr ja Ünal, edustajinaan Rechtsanwalt W. Weh ja M. Alge,
– Itävallan hallitus, asiamiehinään H. Dossi ja M. Burgstaller,
– Saksan hallitus, asiamiehenään A. Tiemann,
– Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään M. Condou-Durande, D. Martin ja H. Kreppel,
kuultuaan julkisasiamiehen 21.10.2004 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta 25 päivänä helmikuuta 1964 annetun neuvoston direktiivin 64/221/ETY (EYVL 1964, 56, s. 850) 8 ja 9 artiklan tulkintaa sekä assosiaation kehittämisestä 19.9.1980 tehdyn assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 (jäljempänä päätös N:o 1/80) 6 ja 7 artiklan tulkintaa. Assosiaationeuvosto perustettiin Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisellä assosiaatiosopimuksella, jonka allekirjoittivat Ankarassa 12.9.1963 yhtäältä Turkin tasavalta ja toisaalta ETY:n jäsenvaltiot ja yhteisö ja joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta 23.12.1963 tehdyllä neuvoston päätöksellä 64/732/ETY (EYVL 1964, 217, s. 3685; jäljempänä assosiaatiosopimus).
2 Tämä pyyntö on esitetty kahdessa asiassa, joista ensimmäisessä asianosaisina ovat Saksan kansalainen Dörr ja Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten ja toisessa Turkin kansalainen Ünal ja Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg ja jotka koskevat sitä, että nämä kansalliset viranomaiset ovat päättäneet lopettaa kyseisten henkilöiden oleskelun Itävallan alueella heidän siellä tekemiensä rikosten takia.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön lainsäädäntö
Direktiivi 64/221
3 Direktiiviä 64/221 sovelletaan sen 1 artiklan 1 kohdan mukaan jokaiseen jäsenvaltion kansalaiseen, joka asuu toisessa yhteisön jäsenvaltiossa tai matkustaa sinne joko toimiakseen siellä palkatussa työssä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana taikka vastaanottaakseen siellä palveluja.
4 Kyseinen direktiivi koskee sen 2 artiklan 1 kohdan mukaan erityisesti kaikkia oleskeluluvan myöntämiseen tai uudistamiseen taikka jäsenvaltioiden alueelta karkottamiseen liittyviä toimenpiteitä, jotka jäsenvaltiot ovat toteuttaneet yleisen järjestyksen ja turvallisuuden tai kansanterveyden vuoksi.
5 Saman direktiivin 8 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Asianomaisella tulee olla kaikkien maahantuloa taikka oleskeluluvan epäämistä tai uudistamatta jättämistä taikka maastakarkotusta koskevien päätösten osalta samat hallintotoimia koskevat oikeussuojakeinot kuin kyseisen valtion kansalaisilla.”
6 Direktiivin 64/221 9 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos oikeutta hakea muutosta tuomioistuimelta ei ole tai jos muutosta voi hakea vain päätöksen laillisuuden perusteella taikka jos muutoksenhaun johdosta annetulla päätöksellä ei ole lykkäävää vaikutusta, hallintoviranomainen ei saa muutoin kuin kiireellisissä tapauksissa jättää oleskelulupaa uudistamatta tai tehdä oleskeluluvan haltijaa koskevaa karkotuspäätöstä hankkimatta lausuntoa vastaanottavan maan toimivaltaiselta viranomaiselta, jonka luona asianomaisella on sellaiset oikeudet puolustukseen sekä avustajan tai asiamiehen käyttöön kuin tuossa maassa sovellettavissa säännöksissä säädetään.
Tämä viranomainen ei saa olla sama kuin se, jolla on toimivalta päättää oleskeluluvan uudistamatta jättämisestä tai antaa karkotusmääräys.”
Euroopan talousyhteisön ja Turkin tasavallan välinen assosiaatio
7 Assosiaatiosopimuksen tarkoituksena on sen 2 artiklan 1 kohdan mukaan edistää sopimuspuolten välisten kaupallisten ja taloudellisten suhteiden jatkuvaa ja tasapainoista vahvistumista. Kyseisen sopimuksen 12 artiklan mukaan tällaiseen tavoitteeseen pyritään erityisesti toteuttamalla asteittain työntekijöiden vapaa liikkuvuus. Assosiaatiosopimuksen johdanto-osan neljännen perustelukappaleen ja 28 artiklan mukaan tällä sopimuksella pyritään parantamaan Turkin kansan elintasoa ja helpottamaan Turkin tasavallan myöhempää liittymistä yhteisöön.
8 Brysselissä 23.11.1970 allekirjoitetulla lisäpöytäkirjalla, joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta 19.12.1972 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2760/72 (EYVL L 293, s. 1; jäljempänä lisäpöytäkirja), vahvistetaan sen 1 artiklan mukaan assosiaatiosopimuksen 4 artiklassa tarkoitetun siirtymävaiheen edellytykset, yksityiskohtaiset säännöt ja toteuttamisaikataulu. Lisäpöytäkirjan 62 artiklan mukaan tämä pöytäkirja on erottamaton osa kyseistä sopimusta.
9 Lisäpöytäkirjan II osaston otsikkona on ”Henkilöiden ja palvelujen liikkuvuus”, ja sen I luku koskee työntekijöitä.
10 Lisäpöytäkirjan 36 artiklassa, joka kuuluu kyseiseen I lukuun, määrätään seuraavaa:
”Työntekijöiden vapaa liikkuvuus yhteisön jäsenvaltioiden ja Turkin välillä toteutetaan asteittain assosiaatiosopimuksen 12 artiklassa ilmaistujen periaatteiden mukaisesti mainitun sopimuksen voimaantuloa seuraavien kahdennentoista vuoden ja kahdennenkymmenennentoisen vuoden lopun välillä.
Assosiaationeuvosto päättää tätä varten tarvittavista yksityiskohtaisista säännöistä.”
11 Päätöksellä N:o 1/80 pyritään sen johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan parantamaan työntekijöitä ja heidän perheenjäseniään koskevaa sosiaaliturva- ja työntekojärjestelmää.
12 Päätöksen N:o 1/80 6, 7 ja 14 artikla sisältyvät tämän päätöksen II luvun, jonka otsikkona on ”Sosiaaliset määräykset”, 1 jaksoon, jonka otsikkona on ”Työhön ja työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvät kysymykset”.
13 Kyseisen 6 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jollei hänen perheenjäsentensä vapaata oikeutta työskentelyyn koskevista 7 artiklan määräyksistä muuta johdu, turkkilaisella työntekijällä, joka työskentelee laillisilla työmarkkinoilla tietyssä jäsenvaltiossa, on oikeus
– työskenneltyään säännönmukaisesti yhden vuoden saada työlupansa uudistetuksi tässä jäsenvaltiossa samaa työnantajaa varten, jos hänellä on työpaikka;
– työskenneltyään säännönmukaisesti kolme vuotta vastaanottaa tässä jäsenvaltiossa valitsemaltaan saman ammattialan työnantajalta työtarjous, joka on tehty tavanomaisin ehdoin ja joka on rekisteröity tämän valtion työvoimaviranomaisissa, jollei yhteisön työntekijöille annettavasta etusijasta muuta johdu;
– työskenneltyään säännönmukaisesti neljä vuotta tehdä vapaasti minkälaista tahansa valitsemaansa palkattua työtä.”
14 Kyseinen 7 artikla koskee turkkilaisen työntekijän perheenjäsenten, joille on annettu lupa muuttaa tämän työntekijän luokse, vapaata oikeutta työskentelyyn.
15 Kyseisen 14 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Tämän jakson määräyksiä on sovellettava, jollei yleisen järjestyksen, turvallisuuden tai kansanterveyden vuoksi perustelluista rajoituksista muuta johdu.”
Kansallinen lainsäädäntö
16 Ulkomaalaisten maahantulosta, oleskelusta ja sijoittautumisesta annetun liittovaltion lain (Fremdengesetz, jäljempänä ulkomaalaislaki) 10 §:n 2 momentin 3 kohdassa, sellaisena kuin se oli voimassa pääasioiden tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, säädetään, että oleskelulupa voidaan evätä erityisesti silloin, kun ulkomaalaisen henkilön oleskelu saattaa uhata yleistä rauhaa, järjestystä ja turvallisuutta.
17 Kyseisen lain 34 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ulkomaalaiset, jotka oleskelevat liittovaltion alueella oleskeluluvalla tai jatko-oleskeluluvan myöntämismenettelyn aikana, voidaan karkottaa maasta, jos jatko-oleskeluluvan epäämiselle on jokin peruste.
18 Ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdan mukaan ulkomaalaiselle voidaan määrätä oleskelukielto, jos tiettyjen tosiseikkojen perusteella on perusteltua olettaa, että hänen oleskelunsa vaarantaa yleistä järjestystä tai turvallisuutta tai että se on vastoin niitä muita yleisiä etuja, jotka mainitaan Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 8 artiklan 2 kappaleessa. Saman 36 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan 1 momentissa tarkoitettuna erityisenä tosiseikkana on pidettävä erityisesti sitä, että ulkomaalainen tuomitaan itävaltalaisen tuomioistuimen lainvoimaisella tuomiolla yli kolmen kuukauden pituiseen ehdottomaan vapausrangaistukseen, osittain ehdolliseksi määrättyyn vapausrangaistukseen, yli kuuden kuukauden pituiseen ehdolliseen vapausrangaistukseen tai useammin kuin kerran samasta vahingollisesta toiminnasta johtuvista rangaistavista teoista.
19 Ulkomaalaislain 48 §:n 1 momentissa säädetään, että Euroopan talousalueen kansalaiselle tai etuoikeutetussa asemassa olevalle kolmannen valtion kansalaiselle saadaan määrätä oleskelukielto ainoastaan, jos yleinen järjestys tai turvallisuus vaarantuu hänen menettelynsä vuoksi. Tämän pykälän 3 momentissa täsmennetään, että tällaisia henkilöitä koskevan karkotuspäätöksen tai oleskelukiellon täytäntöönpanoa on ilman eri toimenpiteitä lykättävä kuukaudella, elleivät yleiseen järjestykseen tai kansalliseen turvallisuuteen liittyvät näkökohdat edellytä asianomaisen välitöntä poistumista maasta.
20 Kyseisen lain 88 §:n mukaan oleskelukielloista päättävät piirihallintoviranomaiset (Bezirksverwaltungsbehörde), ellei toisin säädetä.
21 Yleisen hallintomenettelylain (Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz) 66 §:ssä, sellaisena kuin se oli voimassa pääasioiden tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, säädetään seuraavaa:
”1) Muutoksenhakuviranomaisen on annettava instanssijärjestyksessä sen alaisuudessa olevan viranomaisen tehtäväksi täydentää asian selvittämismenettelyä tarpeellisilta osin tai sen on täydennettävä sitä itse.
2) Jos tosiseikasto on selvitetty muutoksenhakuviranomaiselle niin puutteellisesti, että suullisen käsittelyn toimittaminen tai toistaminen näyttää väistämättömältä, muutoksenhakuviranomainen voi kumota muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen ja palauttaa asian uutta käsittelyä ja uuden päätöksen tekemistä varten instanssijärjestyksessä sen alaisuudessa olevalle viranomaiselle.
3) Muutoksenhakuviranomainen voi kuitenkin toimittaa suullisen käsittelyn ja toteuttaa asian välittömät selvittämistoimet myös itse, jos tällä säästetään aikaa ja kustannuksia.
4) Edellä 2 momentissa mainittua tapausta lukuun ottamatta muutoksenhakuviranomaisen on itse ratkaistava asia, jollei muutoksenhakua ole jätettävä tutkimatta sen tutkittavaksi ottamista koskevien edellytysten puuttumisen tai muutoksenhaun myöhästymisen takia. Sillä on oikeus korvata sekä päätöksen päätösosassa että sen perusteluissa oleva alemman viranomaisen kanta omalla kannallaan ja muuttaa muutoksenhaun kohteena olevaa päätöstä kaikilla tavoin.”
22 Liittovaltion perustuslain (Bundes-Verfassungsgesetz) 144 §:n mukaan Verfassungsgerichtshof valvoo perustuslaissa taattujen oikeuksien kunnioittamista.
23 Verfassungsgerichtshofista annetun lain (Verfassungsgerichtshofgesetz) 85 §:ssä, sellaisena kuin se oli voimassa pääasioiden tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, säädetään seuraavaa:
”1) Muutoksenhaulla ei ole lykkäävää vaikutusta.
2) Verfassungsgerichtshofin on muutoksenhakijan vaatimuksesta todettava päätöksellä, että muutoksenhaulla on lykkäävä vaikutus, jos tämä ei ole pakottavan yleisen edun vastaista ja jos kaikkien asiaa koskevien intressien vertaamisen jälkeen päädytään siihen, että päätöksessä myönnetyn oikeuden täytäntöönpanosta tai siitä, että kolmas käyttää tällaista oikeutta, aiheutuisi muutoksenhakijalle kohtuutonta haittaa. Jos ne edellytykset, jotka olivat muutoksenhaun lykkäävästä vaikutuksesta tehdyn päätöksen kannalta ratkaisevia, ovat olennaisesti muuttuneet, asiasta on päätettävä muutoksenhakijan, viranomaisen tai muun osapuolen vaatimuksesta uudelleen.
3) Edellä 2 momentin nojalla tehdyt päätökset on annettava tiedoksi muutoksenhakijalle, viranomaiselle ja muille osapuolille. Jos muutoksenhaulla todetaan olevan lykkäävä vaikutus, viranomaisen on lykättävä riitautetun hallintotoimen täytäntöönpanoa ja toteutettava asian edellyttämät toimenpiteet; riitautetulla päätöksellä oikeuden saanut henkilö ei saa käyttää saatua oikeutta.
4) Jos Verfassungsgerichtshof ei ole koolla, 2 momentissa tarkoitetut päätökset on tehtävä Verfassungsgerichshofin presidentin lakimiesavustajan vaatimuksesta.”
24 Tämän saman lain 87 §:n 1 momentin mukaan Verfassungsgerichtshofin on todettava, onko perustuslaissa taattuja oikeuksia loukattu tai onko muutoksenhakijan oikeuksia loukattu lainvastaisen asetuksen, perustuslainvastaisen lain tai lainvastaisen sopimuksen soveltamisella ja tarvittaessa kumottava riitautettu hallintotoimi.
25 Verwaltungsgerichtshofista annetun lain (Verwaltungsgerichtshofgesetz) 30 §:ssä, sellaisena kuin se oli voimassa pääasioiden tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, säädetään seuraavaa:
”1) Muutoksenhaulla ei ole lykkäävää vaikutusta lain nojalla. – –
2) Verwaltungsgerichtshofin on kuitenkin muutoksenhakijan vaatimuksesta todettava päätöksellä, että muutoksenhaulla on lykkäävä vaikutus, jos tämä ei ole pakottavan yleisen edun vastaista ja jos kaikkien asiaa koskevien intressien vertaamisen jälkeen päädytään siihen, että päätöksessä myönnetyn oikeuden täytäntöönpanosta tai siitä, että kolmas käyttää tällaista oikeutta, aiheutuisi muutoksenhakijalle kohtuutonta haittaa. – –
3) Edellä 2 momentin nojalla tehdyt päätökset on annettava tiedoksi kaikille osapuolille. Jos muutoksenhaulla todetaan olevan lykkäävä vaikutus, viranomaisen on lykättävä riitautetun hallintotoimen täytäntöönpanoa ja toteutettava asian edellyttämät toimenpiteet; riitautetulla päätöksellä oikeuden saanut henkilö ei saa käyttää saatua oikeutta.”
26 Kyseisen lain 41 §:n 1 momentissa säädetään, että Verwaltungsgerichtshofin on tutkittava riidanalainen päätös vastaajana olevan viranomaisen selvittämien tosiseikkojen pohjalta.
27 Saman lain 42 §:n 1 momentissa säädetään, että Verwaltungsgerichtshofin on ratkaistava jokainen riita-asia päätöksellä. Päätöksessä on lähtökohtaisesti joko hylättävä muutoksenhaku perusteettomana tai kumottava riidanalainen päätös.
Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
28 Dörr on naimisissa oleva Saksan kansalainen. Hän on asunut Itävallassa vuodesta 1992 – vuodesta 1995 perheensä kanssa – ja on siellä ansiotyössä. Hänet on tuomittu muun muassa törkeästä petoksesta 18 kuukauden vankeusrangaistukseen, josta 12 kuukautta määrättiin ehdollisena.
29 Bezirkshauptmannschaft Klagenfurt (Klagenfurtin ensimmäisen asteen hallintoviranomainen) määräsi 1.10.1998 tekemällään päätöksellä Dörrille oleskelukiellon 10 vuodeksi ulkomaalaislain 48 §:n 1 ja 3 momentin sekä 36 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla.
30 Koska hänen Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnteniin tekemänsä valitus hylättiin 4.12.1998 tehdyllä päätöksellä hallintomenettelylain 66 §:n 4 momentin nojalla, Dörr haki kyseiseen päätökseen muutosta Verwaltungsgerichtshofilta.
31 Ünal on Turkin kansalainen. Hän on oleskellut Itävallassa laillisesti jo useita vuosia ja on siellä palkkatyössä. Hänet on tuomittu sakkoihin kahdesti tappelusta julkisella paikalla ja kerran ajokorttilain (Führerscheingesetz) rikkomisesta.
32 Bezirkshauptmannschaft Dornbirn (Dornbirnin ensimmäisen asteen hallintoviranomainen) määräsi 23.3.2001 tekemällään päätöksellä Ünalin karkotettavaksi ulkomaalaislain 34 §:n 1 momentin 2 kohdan ja 10 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla.
33 Koska hänen Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlbergiin tekemänsä valitus hylättiin 3.10.2001 tehdyllä päätöksellä hallintomenettelylain 66 §:n 4 momentin nojalla, Ünal haki kyseiseen päätökseen muutosta Verwaltungsgerichtshofilta.
34 Verwaltungsgerichtshof yhdisti nämä kaksi asiaa yhteistä käsittelyä ja yhteisen päätöksen tekemistä varten. Se pohtii yhtäältä Itävallan oikeusjärjestyksen mukaisen oikeussuojan yhteensoveltuvuutta direktiivissä 64/221 säädettyjen vaatimusten kanssa ja toisaalta kyseisten vaatimusten sovellettavuutta niihin turkkilaisiin työntekijöihin, joiden oikeusasema määritellään päätöksessä N:o 1/80.
35 Näin ollen Verwaltungsgerichtshof päätti lykätä asioiden käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko – – direktiivin 64/221 – – 8 ja 9 artiklaa tulkittava siten, että hallintoviranomainen ei saa ─ olemassa olevasta viranomaisen sisäisestä valitustiestä huolimatta ─ tehdä muissa kuin kiireellisissä tapauksissa karkotuspäätöstä hankkimatta direktiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti lausuntoa toimivaltaiselta viranomaiselta (josta Itävallan oikeusjärjestyksessä ei ole säädetty) silloin, kun sen päätöksiin saadaan hakea muutosta pelkästään tuomioistuimilta seuraavin rajoituksin: tällä muutoksenhaulla ei ole lykkäävää vaikutusta; tuomioistuimet eivät saa lausua päätösten tarkoituksenmukaisuudesta, ja ne voivat ainoastaan kumota riitautetun päätöksen; lisäksi yksi näistä tuomioistuimista (Verwaltungsgerichtshof) tutkii tosiseikkojen osalta ainoastaan sen, ovatko vaatimukset ilmeisesti perusteltuja, ja toinen näistä tuomioistuimista (Verfassungsgerichtshof) tutkii tämän lisäksi ainoastaan sen, onko asiassa loukattu perustuslaissa taattuja oikeuksia?
2) Onko – – direktiivin [64/221] 8 ja 9 artiklassa annettuja oikeussuojatakeita sovellettava Turkin kansalaisiin, joiden oikeusasema määräytyy – – päätöksen N:o 1/80 6 tai 7 artiklan perusteella?”
Ennakkoratkaisukysymykset
Ensimmäinen kysymys
36 Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko direktiivin 64/221 8 ja 9 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaiselle jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa säädetään yhtäältä, että päätöstä, jolla tämän jäsenvaltion alueelta karkotetaan toisen jäsenvaltion kansalainen, voidaan tällaisesta päätöksestä tuomioistuimeen tehdyssä muutoksenhaussa arvioida ainoastaan päätöksen lainmukaisuuden kannalta, ja jossa säädetään toisaalta, että tällaisella muutoksenhaulla ei ole lykkäävää vaikutusta.
37 Tämä kysymys koskee Dörrin tilannetta. Se on merkityksellinen myös Ünalin tilanteen osalta, mikäli toiseen kysymykseen vastataan myöntävästi.
38 Itävallan ja Saksan hallitukset katsovat, että Itävallan oikeusjärjestyksen mukainen oikeussuoja täyttää direktiivissä 64/221 säädetyt vaatimukset. Niiden mukaan toimivaltaisten tuomioistuinten on valvottava paitsi riitautetun toimen lainmukaisuutta myös sitä, ovatko hallintoviranomaiset arvioineet näyttöä asianmukaisesti. Kyseisten hallitusten mukaan tällaisessa valvonnassa arvioidaan jossakin määrin myös tosiseikkoja. Lisäksi ne väittävät, että muutoksenhaulla voi muutoksenhakijan vaatimuksesta olla lykkäävä vaikutus. Näin ollen kyseiset hallitukset katsovat, ettei direktiivin 64/221 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun toimivaltaisen viranomaisen lausunto ole tarpeen.
39 Pääasioiden muutoksenhakijat ovat päinvastaista mieltä. He väittävät, että toimivaltaiset tuomioistuimet eivät saa antaa asiaratkaisua vaan ne voivat kassaatiotuomioistuimina lausua ainoastaan oikeuskysymyksistä. Heidän mukaansa kyseiset tuomioistuimet eivät voi arvioida tosiseikkoja, vaan niiden on pysyttäydyttävä hallintoviranomaisten arvioimissa tosiseikoissa. Heidän mukaansa kyseiset tuomioistuimet eivät saa ottaa huomioon uusia seikkoja. He väittävät, että tuomioistuimet voivat antamassaan ratkaisussa viitata ainoastaan siihen tosiasialliseen ja oikeudelliseen tilanteeseen, joka vallitsi riidanalaista tointa annettaessa. Näin ollen he katsovat, että henkilön, jota asia koskee, on voitava vedota tarkoituksenmukaisuutta koskeviin näkökohtiin direktiivin 64/221 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa viranomaisessa.
40 Komission mukaan ei voida pitää mahdottomana, että Itävallan voimassa oleva prosessilainsäädäntö ei ole täysin direktiivin 64/221 8 ja 9 artiklan säännösten mukainen, koska tässä viimeksi mainitussa artiklassa tarkoitettua toimivaltaista viranomaista ei ole perustettu.
41 Tämän osalta on ensinnäkin palautettava mieleen, että direktiivin 64/221 8 artiklan mukaan kaikilla tässä direktiivissä tarkoitetuilla henkilöillä tulee olla muun muassa oleskeluluvan uudistamatta jättämistä tai maastakarkotusta koskevien päätösten osalta samat hallintotoimia koskevat oikeussuojakeinot kuin kyseisen valtion kansalaisilla (ks. asia 98/79, Pecastaing, tuomio 5.3.1980, Kok. 1980, s. 691, Kok. Ep. V, s. 57, 9 ja 10 kohta sekä yhdistetyt asiat C-297/88 ja C-197/89, Dzodzi, tuomio 18.10.1990, Kok. 1990, s. I-3763, Kok. Ep. X, s. 555, 57 ja 58 kohta).
42 Direktiivin 64/221 9 artiklan 1 kohdan tarkoituksena puolestaan on turvata menettelylliset vähimmäistakeet niille jäsenvaltioiden kansalaisille, joiden oleskelulupa on päätetty jättää uudistamatta tai jotka on päätetty karkottaa maasta. Tässä säännöksessä, jota sovelletaan kolmessa tilanteessa, eli jos oikeutta hakea muutosta tuomioistuimelta ei ole, jos muutosta voi hakea vain päätöksen laillisuuden perusteella tai jos muutoksenhaulla ei ole lykkäävää vaikutusta, säädetään sellaisen toisen toimivaltaisen viranomaisen osallistumisesta menettelyyn, joka ei ole sama kuin päätöksen tehnyt viranomainen. Hallintoviranomainen voi tehdä päätöksensä vasta saatuaan lausunnon toiselta toimivaltaiselta viranomaiselta, ellei kyse ole kiireellisestä tapauksesta. Asianomaisella on tässä viimeksi mainitussa viranomaisessa oltava sellaiset puolustautumiskeinot sekä mahdollisuudet avustajan tai asiamiehen käyttöön kuin kansallisessa lainsäädännössä säädetään (ks. vastaavasti em. yhdistetyt asiat Dzodzi, tuomion 62 kohta sekä yhdistetyt asiat C-482/01 ja C-493/01, Orfanopoulos ja Oliveri, tuomio 29.4.2004, 105 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
43 Toiseksi on tutkittava, onko Itävallassa voimassa olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö omiaan turvaamaan sellaisille muiden jäsenvaltioiden kansalaisille, joiden oleskelu on päätetty lopettaa, direktiivissä 64/221 säädetyt menettelylliset vähimmäistakeet, ja erityisesti on tutkittava, onko pääasiassa, jonka asianosaisina ovat Dörr ja Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten, kyseessä ainakin yksi tämän direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista tilanteista.
44 Ensinnäkin tuomioistuimien suorittaman valvonnan osalta on varmaa, että muiden jäsenvaltioiden kansalaisten oleskelun lopettamisesta tehtyihin päätöksiin voidaan Itävallassa hakea muutosta yhtäältä Verwaltungsgerichtshofilta ja toisaalta, mikäli perustuslaissa taattuja oikeuksia väitetään loukatun, Verfassungsgerichtshofilta.
45 Toiseksi on todettava tämän valvonnan laajuudesta, että ennakkoratkaisupyyntö perustuu siihen lähtökohtaan, jonka mukaan kyseiset tuomioistuimet eivät voi lausua riitautettujen hallintotoimien tarkoituksenmukaisuudesta. Itävallan ja Saksan hallitukset eivät kuitenkaan ole täysin samaa mieltä siitä, miten asiaa koskeva kansallinen lainsäädäntö on kyseisessä ennakkoratkaisupyynnössä kuvattu.
46 Tältä osin on riittävää todeta, että yhteisöjen tuomioistuimen asiana ei sen käsitellessä ennakkoratkaisupyyntöä ole ottaa kantaa kansallisten säännösten tulkintaan eikä myöskään ratkaista, onko kansallisen tuomioistuimen niistä esittämä tulkinta oikea (ks. vastaavasti asia C-58/98, Corsten, tuomio 3.10.2000, Kok. 2000, s. I-7919, 24 kohta). Yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä nimittäin on yhteisöjen tuomioistuinten ja kansallisten tuomioistuinten välisen toimivallanjaon mukaisesti ottaa huomioon ennakkoratkaisukysymyksiin liittyvät tosiseikat ja oikeudelliset seikat sellaisina kuin ne on ennakkoratkaisupyynnössä esitetty (ks. asia C-475/99, Ambulanz Glöckner, tuomio 25.10.2001, Kok. 2001, s. I-8089, 10 kohta sekä em. yhdistetyt asiat Orfanopoulos ja Oliveri, tuomion 42 kohta).
47 Kun näin ollen tarkastellaan tuomioistuinvalvonnan laajuutta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuvaamien oikeussääntöjen perusteella, on selvää, että kansallisen lainsäädännön soveltamisella ei voida taata sellaisille muiden jäsenvaltioiden kansalaisille, joiden oleskelu Itävallan alueella on päätetty lopettaa, että suunnitellun toimenpiteen tarkoituksenmukaisuus varmasti tutkitaan tyhjentävästi, eikä kyseisen lainsäädännön soveltaminen siis täytä riittävän tehokkaan suojan edellytyksiä (ks. vastaavasti asia 222/84, Johnston, tuomio 15.5.1986, Kok. 1986, s. 1651, Kok. Ep. VIII, s. 621, 17 kohta; asia 222/86, Heylens ym., tuomio 15.10.1987, Kok. 1987, s. 4097, Kok. Ep. IX, s. 225, 14 ja 15 kohta sekä em. yhdistetyt asiat Orfanopoulos ja Oliveri, tuomion 110 kohta).
48 Kolmanneksi on todettava toimivaltaisiin tuomioistuimiin tehtävän muutoksenhaun vaikutuksesta, että ennakkoratkaisukysymyksen sanamuoto antaa ymmärtää, ettei tällaisella muutoksenhaulla ole lykkäävää vaikutusta. Ennakkoratkaisupyynnöstä kuitenkin ilmenee, että kyseisellä muutoksenhaulla voi tietyin edellytyksin olla tällainen vaikutus muutoksenhakijan vaatimuksesta. Itävallan hallituksen mukaan käytännössä kyseiset tuomioistuimet voivat järjestelmällisesti määrätä karkotuspäätöksen täytäntöönpanon lykättäväksi.
49 Tämän osalta on palautettava mieleen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden on ryhdyttävä kaikkiin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että jokainen maastapoistamispäätöksen kohteeksi joutunut toisen jäsenvaltion kansalainen voi hyötyä direktiivissä 64/221 taatun muutoksenhakuoikeuden käytön muodostamasta suojasta. Tästä takeesta tulisi näennäinen, jos jäsenvaltiot voisivat karkotuspäätöksen välittömällä täytäntöönpanolla estää asianomaista hyötymästä niistä perusteista, joihin hän on muutoksenhaussaan menestyksekkäästi vedonnut (ks. vastaavasti asia 48/75, Royer, tuomio 8.4.1976, Kok. 1976, s. 497, Kok. Ep. III, s. 79, 55 ja 56 kohta).
50 Sellainen jäsenvaltion lainsäädäntö, jonka mukaan muiden jäsenvaltioiden kansalaisten oleskelun lopettamisesta tehdyistä päätöksistä tuomioistuimeen tehdyllä muutoksenhaulla ei ole lykkäävää vaikutusta, ei selvästikään täytä direktiivissä 64/221 säädettyjä vaatimuksia, ellei tämän direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua toimivaltaista viranomaista perusteta.
51 Jotta direktiivissä 64/221 tarkoitettujen henkilöiden käytettävissä olevalla tuomioistuimeen tehtävällä muutoksenhaulla voitaisiin katsoa olevan kyseisessä artiklassa tarkoitettu lykkäävä vaikutus, tällaisen muutoksenhaun lykkäävän vaikutuksen on oltava automaattinen. Ei riitä, että toimivaltainen tuomioistuin voi asianomaisen vaatimuksesta ja tietyin edellytyksin määrätä lykättäväksi asianomaisen oleskelun lopettamisesta tehdyn päätöksen täytäntöönpanoa. Tätä päätelmää ei ole omiaan kumoamaan se Itävallan hallituksen väite, jonka mukaan käytännössä kyseinen tuomioistuin voi järjestelmällisesti määrätä kyseisen päätöksen täytäntöönpanon lykättäväksi.
52 Oikeusvarmuus nimittäin edellyttää sitä, että kansallisesta lainsäädännöstä seuraava oikeudellinen tilanne on riittävän täsmällinen ja selvä, jotta kyseessä olevat yksityiset voisivat olla selvillä oikeuksiensa ja velvollisuuksiensa laajuudesta. Itävallan hallituksen kuvaaman kaltaisesta kansallisten tuomioistuinten käytännöstä taas on erityisesti korostettava, että tällaista käytäntöä, joka luonnostaan on muutettavissa ja vailla riittävää julkisuutta, ei voida pitää direktiivistä 64/221 johtuvien velvoitteiden pätevänä täytäntöönpanona.
53 Näin ollen on selvää, että Dörrin ja Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärntenin väliseen riita-asiaan johtaneissa olosuhteissa on kyse direktiivin 64/221 9 artiklan 1 kohdassa toiseksi ja kolmanneksi mainituista tilanteista. Itävallassa voimassa olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö on siis tämän direktiivin vaatimusten mukainen ainoastaan, jos se edellytys täyttyy, että kyseisen 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu riippumaton viranomainen antaa asiassa lausunnon ennen hallintoviranomaisten tekemää lopullista päätöstä.
54 Lopuksi on tutkittava, onko direktiivin 64/221 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu toimivaltainen viranomainen perustettu Itävallan oikeusjärjestyksessä.
55 On palautettava mieleen, että tällaisen viranomaisen antaman lausunnon on tarkoitus mahdollistaa se, että kaikki asian tosiseikat ja asiaan liittyvät olosuhteet mukaan lukien suunnitellun toimenpiteen tarkoituksenmukaisuus tutkitaan tyhjentävästi ennen lopullisen päätöksen tekemistä (asia 131/79, Santillo, tuomio 22.5.1980, Kok. 1980, s. 1585, Kok. Ep. V, s. 213, 12 kohta sekä yhdistetyt asiat 115/81 ja 116/81, Adoui ja Cornuaille, tuomio 18.5.1982, Kok. 1982, s. 1665, Kok. Ep. VI, s. 443, 15 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin on myös täsmentänyt, että kiireellisiä tapauksia lukuun ottamatta hallintoviranomainen voi tehdä päätöksensä vasta, kun toimivaltainen viranomainen on antanut asiassa lausuntonsa (em. asia Pecastaing, tuomion 17 kohta, em. yhdistetyt asiat Dzodzi, tuomion 62 kohta ja em. yhdistetyt asiat Orfanopoulos ja Oliveri, tuomion 106 kohta).
56 Ennakkoratkaisupyynnön lähtökohtana on se, ettei toimivaltaista viranomaista ole perustettu. On lisättävä, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen yhteisöjen tuomioistuimelle toimittaman asiakirja-aineiston perusteella ei ole voitu selvittää sitä, onko tällainen viranomainen antanut asiassa lausunnon, eikä myöskään sitä, oliko Dörrin ja Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärntenin väliseen riita-asiaan johtaneissa olosuhteissa kyseessä kiireellinen tapaus.
57 Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava siten, että direktiivin 64/221 9 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että kun jäsenvaltion lainsäädännössä säädetään, että tuomioistuimeen tehtävällä muutoksenhaulla päätökseen, jolla tämän jäsenvaltion alueelta karkotetaan toisen jäsenvaltion kansalainen, ei ole lykkäävää vaikutusta ja että tällaisessa muutoksenhaussa voidaan arvioida ainoastaan karkotuspäätöksen lainmukaisuus, tämä kohta on tällaisen lainsäädännön esteenä, mikäli siinä tarkoitettua toimivaltaista viranomaista ei ole perustettu.
Toinen kysymys
58 Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, sovelletaanko direktiivin 64/221 8 ja 9 artiklan mukaisia menettelyllisiä takeita niihin Turkin kansalaisiin, joiden oikeusasema määritellään päätöksen N:o 1/80 6 tai 7 artiklassa.
59 Itävallan ja Saksan hallitusten mukaan tähän kysymykseen on vastattava kieltävästi. Vaikka onkin totta, että direktiivin 64/221 8 ja 9 artiklassa täsmennetään ETY:n perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdassa (josta on tullut EY:n perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohta, josta puolestaan on muutettuna tullut EY 39 artiklan 3 kohta) tarkoitetun yleistä järjestystä koskevan poikkeuksen soveltamisen yksityiskohtaisia sääntöjä, näitä sääntöjä ei voida johtaa suoraan tästä viimeksi mainitusta määräyksestä. Kyseisten hallitusten mukaan kyseisten 8 ja 9 artiklan soveltaminen turkkilaisiin työntekijöihin edellyttää uutta säädöstä. Ne väittävät lisäksi, että yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-340/97, Nazli, 10.2.2000 antamassaan tuomiossa (Kok. 2000, s. I-957) esittämät perustelut koskevat pääasiallisesti päätöksen N:o 1/80 14 artiklan 1 kohtaan sisältyvän yleisen järjestyksen käsitteen tulkintaa eivätkä direktiiviin 64/221 liittyviä menettelyllisiä näkökohtia. Näin ollen ne katsovat, ettei direktiivin 64/221 8 ja 9 artiklaa ole ollenkaan pakollista soveltaa vastaavasti turkkilaisiin työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä.
60 Pääasioiden muutoksenhakijoilla ja komissiolla on asiasta päinvastainen näkemys. Tämän näkemyksen mukaan yhteisöjen tuomioistuin on nimenomaisesti vahvistanut, että perustamissopimuksen 48 artiklaan perustuvia periaatteita on välttämätöntä soveltaa mahdollisuuksien mukaan sellaisiin turkkilaisiin työntekijöihin, joilla on päätöksessä N:o 1/80 tunnustettu oikeus. Näin ollen kyseiset muutoksenhakijat ja komissio katsovat, että direktiivin 64/221 mukaisista menettelyllisistä takeista seuraavaa vähimmäisoikeussuojaa on voitava soveltaa päätöksen N:o 1/80 mukaisiin tilanteisiin.
61 On palautettava mieleen, että assosiaatiosopimuksen 12 artiklan mukaan ”sopimuspuolet pitävät lähtökohtanaan yhteisön perustamissopimuksen 48, 49 ja 50 artiklaa toteuttaakseen välillään asteittain työntekijöiden vapaan liikkuvuuden”. Lisäpöytäkirjan 36 artiklassa vahvistetaan yhteisön jäsenvaltioiden ja Turkin tasavallan välisen työntekijöiden vapaan liikkuvuuden asteittaisen toteuttamisen aikataulu ja määrätään, että ”assosiaationeuvosto päättää tätä varten tarvittavista yksityiskohtaisista säännöistä”. Päätöksellä N:o 1/80 puolestaan pyritään sen johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan parantamaan työntekijöitä ja heidän perheenjäseniään koskevaa sosiaaliturva- ja työntekojärjestelmää.
62 Yhteisöjen tuomioistuin on päätellyt näiden määräysten sanamuodosta, että perustamissopimuksen 48 artiklaan sisältyviä periaatteita on mahdollisuuksien mukaan sovellettava sellaisiin Turkin kansalaisiin, joilla on päätöksessä N:o 1/80 tunnustettuja oikeuksia (ks. vastaavasti asia C-275/02, Ayaz, tuomio 30.9.2004, 44 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa ja asia C-467/02, Cetinkaya, tuomio 11.11.2004, 42 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
63 Yhteisöjen tuomioistuin on myös katsonut, että kun kyse on päätöksen N:o 1/80 14 artiklan 1 kohdassa määrätyn yleistä järjestystä koskevan poikkeuksen ulottuvuuden määrittämisestä, on viitattava siihen, miten samaa poikkeusta on tulkittu työntekijöiden vapaan liikkuvuuden osalta silloin, kun on kyse yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisista (em. asia Nazli, tuomion 56 kohta). Tällainen tulkinta on sitäkin perustellumpi, kun mainittu määräys on sanamuodoltaan lähes sama kuin perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohta (ks. em. asia Nazli, tuomion 56 kohta ja em. asia Cetinkaya, tuomion 43 kohta).
64 Näiden seikkojen pohjalta yhteisöjen tuomioistuin katsoi edellä mainitussa asiassa Cetinkaya antamansa tuomion 46 ja 47 kohdassa, että päätöksen N:o 1/80 14 artiklan 1 kohdassa asetetaan toimivaltaisille kansallisille viranomaisille niitä rajoja vastaavat rajat, joita sovelletaan jäsenvaltion kansalaisen karkotusta koskevaan toimeen, ja että direktiivin 64/221 3 artiklan mukaisia periaatteita voidaan soveltaa sellaisiin turkkilaisiin työntekijöihin, joilla on päätöksessä N:o 1/80 tunnustettuja oikeuksia. Kansallisten tuomioistuinten on näin ollen otettava nämä periaatteet huomioon tutkiessaan sen toimen lainmukaisuutta, jolla tällainen turkkilainen työntekijä karkotetaan maasta.
65 Direktiivin 64/221 8 ja 9 artiklan mukaisista periaatteista on samojen näkökohtien perusteella katsottava, että niitä voidaan soveltaa sellaisiin turkkilaisiin työntekijöihin, joilla on päätöksessä N:o 1/80 tunnustettuja oikeuksia.
66 Tällaista tulkintaa voidaan perustella assosiaatiosopimuksen 12 artiklan mukaisella tavoitteella toteuttaa asteittain turkkilaisten työntekijöiden vapaa liikkuvuus. Päätöksen N:o 1/80 sosiaaliturvaa ja työskentelyä koskevat määräykset ovat seuraava vaihe tämän vapauden toteuttamisessa (ks. mm. asia C-1/97, Birden, tuomio 26.11.1998, Kok. 1998, s. I-7747, 52 kohta ja asia C-188/00, Kurz, tuomio 19.11.2002, Kok. 2002, s. I-10691, 40 kohta). Erityisesti on todettava, että päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdassa tunnustetaan täsmällisiä työskentelyä koskevia oikeuksia niille turkkilaisille siirtotyöläisille, jotka täyttävät siinä määrätyt edellytykset (ks. yhdistetyt asiat C-317/01 ja C-369/01, Abatay ym., tuomio 21.10.2003, Kok. 2003, s. I-12301, 78 kohta). Kuten vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, tässä viimeksi mainitussa määräyksessä, jolla on katsottu olevan välitön oikeusvaikutus, luodaan työskentelyä koskeva yksilöllinen oikeus ja sitä vastaava oleskeluoikeus (ks. asia C-192/89, Sevince, tuomio 20.9.1990, Kok. 1990, s. I-3461, Kok. Ep. X, s. 529, 29 ja 31 kohta; asia C-237/91, Kus, tuomio 16.12.1992, Kok. 1992, s. I-6781, Kok. Ep. XIII, s. I-255, 33 kohta; asia C-171/95, Tetik, tuomio 23.1.1997, Kok. 1997, s. I-329, 26, 30 ja 31 kohta ja em. asia Kurz, tuomion 26 ja 27 kohta).
67 Näiden yksilöllisten oikeuksien tehokkuus edellyttää sitä, että turkkilaiset työntekijät voivat vedota niihin kansallisissa tuomioistuimissa. Tämän oikeussuojan tehokkuuden varmistamiseksi on välttämätöntä tunnustaa kyseisille työntekijöille samat menettelylliset takeet kuin yhteisön oikeudessa myönnetään jäsenvaltioiden kansalaisille, ja näin ollen on välttämätöntä antaa näille työntekijöille mahdollisuus vedota direktiivin 64/221 8 ja 9 artiklassa säädettyihin takeisiin. Kuten nimittäin julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 59 kohdassa, tällaisia takeita ei voida erottaa niistä oikeuksista, joihin ne liittyvät.
68 Tällainen tulkinta pätee paitsi niihin Turkin kansalaisiin, joiden oikeusasema määritellään päätöksen N:o 1/80 6 artiklassa, myös heidän perheenjäseniinsä, joiden asemasta määrätään saman päätöksen 7 artiklassa. Oikeuksille, jotka tällaisille jäsenvaltion alueella laillisesti asuville kansalaisille tunnustetaan päätöksessä N:o 1/80, ei ole missään mielessä perusteltua antaa sellaista itsenäistä suojaa, joka olisi tasoltaan direktiivin 64/221 8 ja 9 artiklassa säädettyä suojaa huonompi. Jos nimittäin kyseisen päätöksen 14 artiklan 1 kohdassa ei asetettaisi toimivaltaisille kansallisille viranomaisille niitä menettelyllisiä rajoja vastaavia rajoja, joita sovelletaan jäsenvaltion kansalaisen karkottamisesta annettuun toimeen, kuten yhteisöjen tuomioistuin on edellä mainitussa asiassa Cetinkaya antamassaan tuomiossa jo katsonut, jäsenvaltiot voisivat täysin vapaasti tehdä mahdottomaksi käyttää niitä oikeuksia, joihin ne Turkin kansalaiset voivat vedota, joilla on päätöksessä N:o 1/80 tunnustettu oikeus.
69 Edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava siten, että direktiivin 64/221 8 ja 9 artiklan mukaisia menettelyllisiä takeita sovelletaan niihin Turkin kansalaisiin, joiden oikeusasema määritellään päätöksen N:o 1/80 6 tai 7 artiklassa.
Oikeudenkäyntikulut
70 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä yhteisöjen tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta 25 päivänä helmikuuta 1964 annetun neuvoston direktiivin 64/221/ETY 9 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että kun jäsenvaltion lainsäädännössä säädetään, että tuomioistuimeen tehtävällä muutoksenhaulla päätökseen, jolla tämän jäsenvaltion alueelta karkotetaan toisen jäsenvaltion kansalainen, ei ole lykkäävää vaikutusta ja että tällaisessa muutoksenhaussa voidaan arvioida ainoastaan karkotuspäätöksen lainmukaisuus, tämä kohta on tällaisen lainsäädännön esteenä, mikäli siinä tarkoitettua toimivaltaista viranomaista ei ole perustettu.
2) Direktiivin 64/221 8 ja 9 artiklan mukaisia menettelyllisiä takeita sovelletaan niihin Turkin kansalaisiin, joiden oikeusasema määritellään assosiaation kehittämisestä 19.9.1980 tehdyn assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 6 tai 7 artiklassa.
Allekirjoitukset
* Oikeudenkäyntikieli: saksa.
Top