Asia C-127/02
Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee
ja
Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels
vastaan
Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
(Raad van Staten esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Direktiivi 92/43/ETY – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Suunnitelman tai hankkeen käsite – Tiettyjen suunnitelmien tai hankkeiden vaikutuksen arviointi suojellulle alueelle
Tuomion tiivistelmä
1. Ympäristö – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43 – Suojeltua aluetta koskevan suunnitelman tai hankkeen käsite – Edellytykset sille, että sydänsimpukoiden mekaaninen pyynti kuuluu tämän käsitteen piiriin
(Neuvoston direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohta)
2. Ympäristö – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43 – Säännökset, joissa säädetään suojeltua aluetta koskevan hankkeen tai suunnitelman hyväksymismenettelystä sekä yleisestä suojeluvelvollisuudesta – Samanaikainen soveltaminen ei ole sallittua
(Neuvoston direktiivin 92/43 6 artiklan 2 ja 3 kohta)
3. Ympäristö – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43 – Suojeltua aluetta koskevan hankkeen tai suunnitelman hyväksyminen – Edellytykset – Vaikutusten asianmukainen arviointi – Niiden näkökohtien yksilöiminen, jotka voivat vaikuttaa alueen suojelutavoitteisiin
(Neuvoston direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdan ensimmäinen virke)
4. Ympäristö – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43 – Täytäntöönpanon puuttuminen – Kansallisen tuomioistuimen arviointi suojeltua aluetta koskevaan hankkeeseen tai suunnitelmaan liittyvän luvan lainmukaisuudesta – Hyväksyttävyyys
(Neuvoston direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohta)
1. Sydänsimpukoiden mekaanisen pyynnin kaltainen toiminta, jota on harjoitettu jo useiden vuosien ajan mutta jota varten myönnetään vuosittain rajoitetuksi ajaksi lupa, mikä merkitsee joka kerran tämän toiminnan harjoittamismahdollisuuksien sekä sen alueen, jossa tätä toimintaa harjoitetaan, uudelleen arviointia, kuuluu luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun suunnitelman tai hankkeen käsitteen soveltamisalaan.
(29 kohta ja tuomiolauselman 1 kohta)
2. Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdassa otetaan suojeltujen alueiden osalta käyttöön menettely, jonka tarkoituksena on taata ennakkovalvonnan avulla, että suunnitelma tai hanke, joka ei liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellinen, mutta joka saattaa vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi, hyväksytään vain, jos se ei vaikuta alueen koskemattomuuteen, kun taas kyseisen direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan yleinen suojeluvelvollisuus, joka muodostuu sellaisten heikentymisten tai häiriöiden välttämisestä, joilla voisi olla merkittäviä vaikutuksia direktiivin tavoitteiden kannalta, eikä sitä voida soveltaa samanaikaisesti saman artiklan 3 kohdan kanssa.
(38 kohta ja tuomiolauselman 2 kohta)
3. Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdan ensimmäistä virkettä on tulkittava niin, että kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti suojellun alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia mutta saattavat vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin, mikäli objektiivisten seikkojen ja erityisesti samaa aluetta koskevien erityisten ympäristöä koskevien edellytysten ja ominaisuuksien perusteella ei ole poissuljettua, että ne vaikuttavat kyseiseen alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden hankkeiden tai suunnitelmien kanssa. Näiden seikkojen tällainen arviointi merkitsee sitä, että ennen suunnitelman tai hankkeen hyväksymistä on alaa koskevat parhaat tutkimustulokset huomioon ottaen yksilöitävä hankkeen tai suunnitelman kaikki sellaiset näkökohdat, joka voivat yksinään tai yhdistettyinä muiden hankkeiden tai suunnitelmien kanssa vaikuttaa tämän alueen suojelutavoitteisiin.
Toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat hyväksyä hankkeen tai suunnitelman vain varmistuttuaan siitä, että se ei vaikuta haitallisesti kyseisen alueen koskemattomuuteen, kun otetaan huomioon hankkeen tai suunnitelman vaikutusten asianmukaista arviointia koskevat päätelmät. Näin on silloin, kun ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä tällaisten vaikutusten puuttumisesta.
(45, 49 ja 61 kohta sekä tuomiolauselman 3 ja 4 kohta)
4. Kun kansallista tuomioistuinta pyydetään tutkimaan luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun hankkeeseen tai suunnitelmaan liittyvän luvan lainmukaisuus, se voi valvoa, ovatko kansalliset viranomaiset noudattaneet tällä säännöksellä vahvistettuja harkintavallan rajoja, vaikkei sitä olisikaan saatettu osaksi kyseisen jäsenvaltion kansallista oikeusjärjestystä tätä varten vahvistetun määräajan päättymisestä huolimatta. Direktiivin 92/43 tehokas oikeusvaikutus heikentyisi, jos tällaisessa tapauksessa oikeussubjekteja estettäisiin vetoamasta siihen tuomioistuimessa ja kansallisia tuomioistuimia estettäisiin ottamasta se huomioon.
(66 ja 70 kohta sekä tuomiolauselman 5 kohta)
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
7 päivänä syyskuuta 2004 (*)
Direktiivi 92/43/ETY – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Suunnitelman tai hankkeen käsite – Tiettyjen suunnitelmien tai hankkeiden vaikutuksen arviointi suojellulle alueelle
Asiassa C-127/02,
jossa on kyse EY 234 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä,
jonka Raad van State (Alankomaat) on esittänyt 27.3.2002 tekemällään päätöksellä, joka on kirjattu saapuneeksi yhteisöjen tuomioistuimeen 8.4.2002, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee ja
Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels
vastaan
Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij UA:n osallistuessa asian käsittelyyn,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti V. Skouris, jaostojen puheenjohtajat P. Jann, C. W. A. Timmermans, C. Gulmann (esittelevä tuomari), J.-P. Puissochet ja J. N. Cunha Rodrigues sekä tuomarit R. Schintgen, S. von Bahr ja R. Silva de Lapuerta,
julkisasiamies: J. Kokott,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies M.-F. Contet,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 18.11.2003 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
·Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, edustajanaan advocaat C. A. M. Rombouts,
·Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, edustajanaan advocaat A. J. Durville,
·Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij UA, edustajanaan advocaat G. van der Wal,
·Alankomaiden hallitus, asiamiehinään H. G. Sevenster ja N. A. J. Bel,
·Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään G. Valero Jordana, avustajanaan avocat J. Stuyck,
kuultuaan julkisasiamiehen 29.1.2004 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (EYVL L 206, s. 7; jäljempänä luontodirektiivi) 6 artiklan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa kantajina ovat Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (Waddenzeen suojelemiseksi perustettu kansallinen järjestö, jäljempänä Waddenvereniging) ja Nederlandse Vereniging tot Berscherming van Vogels (Alankomaiden lintujensuojelujärjestö, jäljempänä Vogelbeschermingsvereniging) ja vastaajana Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (maatalous-, maisemansuojelu- ja kalastusministeriön ylijohtaja, jäljempänä ylijohtaja) ja joka koskee viimeksi mainitun Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij UA:lle (Alankomaiden sydänsimpukoiden kalastajien osuustoiminnallinen tuottajayhteisö, jäljempänä PO Kokkelvisserij) myöntämiä lupia sydänsimpukoiden mekaaniseen pyyntiin Waddenzeen erityissuojelualueella, joka on luokiteltu luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY (EYVL L 103; jäljempänä lintudirektiivi) 4 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Lintudirektiivi
3 Lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot luokittelemaan erityissuojelualueiksi alueet, jotka vastaavat näissä säännöksissä määriteltyjä ornitologisia kriteerejä.
4 Lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuilla suojelualueilla elinympäristöjen pilaantumisen tai huonontumisen sekä lintuihin vaikuttavien häiriöiden estämiseksi, jos häiriöt vaikuttaisivat merkittävästi tämän artiklan tavoitteisiin. Jäsenvaltioiden on myös näiden suojelualueiden ulkopuolella pyrittävä estämään elinympäristöjen pilaantuminen ja huonontuminen.”
Luontodirektiivi
5 Luontodirektiivin 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet ja laadittava tarvittaessa tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, jotka koskevat erityisesti näitä alueita tai jotka sisältyvät muihin kehityssuunnitelmiin, sekä tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia alueilla.
2. Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.
3. Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta saattavat vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.
4. Jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet.
Jos kyseisellä alueella on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi ja/tai laji, ainoat kysymykseen tulevat näkökohdat ovat sellaisia, jotka liittyvät ihmisen terveyteen tai yleiseen turvallisuuteen tai ensisijaisen tärkeisiin suotuisiin vaikutuksiin ympäristöön taikka, komission lausunnon mukaan, muihin erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottaviin syihin.”
6 Luontodirektiivin 7 artiklan mukaan ”tämän direktiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdasta aiheutuvat velvoitteet korvaavat [lintu]direktiivin – – 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä lauseesta aiheutuvat velvoitteet, kun on kyse 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti suojeltavaksi luokitelluista alueista tai vastaavasti kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti tunnustetuista alueista tämän direktiivin voimaantulopäivästä alkaen tai jäsenvaltion [lintu]direktiivin – – mukaisesti tekemän suojeluluokittelun tai tunnustamisen päivämäärästä alkaen, jos viimeksi mainittu päivämäärä on myöhempi”.
Kansallinen lainsäädäntö
7 Natuurbeschermingswetin (luonnonsuojelulaki) 12 §:n 1 momentin nojalla on kiellettyä toteuttaa, määrätä toteutettavaksi taikka sietää toimenpiteitä, jotka ovat haitallisia luonnon koskemattomuuden kannalta tai suojellun alueen luonnontieteellisen merkityksen kannalta taikka jotka voivat pilata tällaista aluetta, ilman Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserijn (maatalous-, maisemansuojelu- ja kalastusministeriö, jäljempänä ministeriö) myöntämää lupaa, taikka vastaavia toimenpiteitä, jotka ovat tämän luvan myöntämisen edellytysten vastaisia. Saman pykälän 2 momentin mukaan toimenpiteitä, jotka vaikuttavat nimeämispäätöksessä mainittuihin suojellun alueen olennaisiin ominaisuuksiin, pidetään aina haitallisina tällaisen alueen koskemattomuuden taikka sen luonnontieteellisen merkityksen kannalta.
8 Waddenzeen nimeämisestä valtion luonnonsuojelualueeksi 17.11.1993 annetusta asetuksesta ja siihen kiinteänä osana kuuluvista perusteluista ilmenee, että Natuurbeschermingswetin mukaisten lupien myöntämis- ja peruutuspolitiikka liittyy Planologische Kernbeslissing Waddenzeen (Waddenzeen käytön suunnittelua koskeva peruspäätös, jäljempänä PKB–Waddenzee) puitteissa toteutettuun politiikkaan. Kyseisten perustelujen mukaan on näin luotu asianmukaiset puitteet, jotta voidaan Natuurbeschermingswetin mukaisia menettelyjä soveltamalla valvoa niitä toimia, jotka ovat mahdollisesti haitallisia PKB–Waddenzeen pääasiallisen tavoitteen kannalta eli tämän alueen ja erityisesti tällä alueella esiintyvien lintujen ravinnonsaantiin, pesintään ja lepoon käyttämien paikkojen suojelun ja kestävän kehityksen kannalta. Tällä alueella taloudellisesti tärkeät inhimilliset toiminnat ovat mahdollisia edellyttäen, että pääasiallista tavoitetta arvioidaan riittävästi. Waddenzeellä aiottuja toimintoja on siis valvottava ottaen huomioon edellä mainitut tavoitteet ja poliittiset suuntaviivat, ja niitä on arvioitava näiden perusteella.
9 PKB–Waddenzeen luku, joka koskee rannikkokalastuksen hallintaa, on pantu täytäntöön 21.1.1993 tehdyllä hallituksen päätöksellä, jonka nimi on Structuurnota Zee- en kustvisserij ”Vissen naar evenwicht”. Siinä määritellään simpukanpyyntiä koskeva politiikka erityisesti Waddenzeen osalta vuosina 1993–2003, ja se sisältää joukon sydänsimpukoiden pyyntiä koskevia rajoituksia. Nämä valtion luonnonsuojelualueen tietyt osat ovat pysyvästi suljettuja sydänsimpukoiden pyynniltä, päätöksessä määrätään, että myös huonoina ravintovuosina lintujen on saatava 60 prosenttia niiden keskimääräisestä ravinnontarpeesta alueen sydänsimpukoista ja sinisimpukoista. Se, että niiden keskimääräistä ravinnontarvetta ei tyydytetä 100-prosenttisesti, johtuu siitä, että ne voivat turvautua myös vaihtoehtoisiin ravintolähteisiin (liejusimpukat, vinohammassimpukat, rantaravut).
10 PKB–Waddenzeen mukaan ennalta varautumisen periaatteesta johtuu, että jos parhaimpien saatavilla olevien tietojen perusteella on ilmeinen epäilys siitä, aiheutuuko ekosysteemille merkittäviä negatiivisia seurauksia, suurempi merkitys on annettava Waddenzeen suojelulle. Ennakkoratkaisukysymysten esittämisestä tehdystä päätöksestä ilmenee, että suurimmasta osasta käytettävissä olevista ja käytetyistä tieteellisistä tutkimuksista ei ilmene yksiselitteisesti, että kyseisen alueen ekosysteemille aiheutuisi sydänsimpukoiden mekaanisesta pyynnistä merkittäviä haitallisia vaikutuksia.
Pääasiaa koskeva riita ja ennakkoratkaisukysymykset
11 Ylijohtaja myönsi 1.7.1999 ja 7.7.2000 tekemillään päätöksillä (jäljempänä pääasiassa kyseessä olevat päätökset) PO Kokkelvisserijlle tietyin edellytyksin luvat sydänsimpukoiden mekaaniseen pyyntiin Waddenzeen erityissuojelualueella ajanjaksoina 16.8.–25.11.1999 ja vastaavasti 14.8.–30.11.2000.
12 Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging ovat vaatineet näiden päätösten oikaisua ylijohtajalta, joka katsoi 23.12.1999 ja 19.2.2001 tekemillään päätöksillä, että pääasiassa kyseessä olevista päätöksistä tehdyt oikaisuvaatimukset eivät olleet perusteltuja, ja hylkäsi ne.
13 Kyseiset luonnonsuojelujärjestöt nostivat näistä hylkäävistä päätöksistä kanteen Raad van Statessa. Ne väittävät pääasiallisesti, että pääasiassa kyseessä olevilla päätöksillä hyväksytty sydänsimpukoiden pyynti aiheuttaa pysyvää vahinkoa Waddenzeen pohjan geomorfologialle, kasvistolle ja eläimistölle. Ne ovat myös väittäneet, että kyseisellä pyynnillä vaikeutetaan simpukoista ravintonsa saavien lintujen ravinnonsaantia, mikä johtaa tämän lintukannan, erityisesti meriharakka- ja haahkakannan pienentymiseen. Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging ovat lisäksi väittäneet, että kyseessä olevat päätökset ovat ristiriidassa luontodirektiivin ja lintudirektiivin kanssa.
14 Siitä kysymyksestä, onko luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohta saatettu oikein osaksi Alankomaiden oikeusjärjestystä, Raad van State toteaa, että Natuurbeschermingswetin 12 §:ää voidaan tulkita 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti, vaikka sen tarkoituksena ei olekaan nimenomaisesti panna täytäntöön tässä säännöksessä säädettyjä velvoitteita. Natuurbeschermingswetissä ei myöskään ole kyseisen direktiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan täytäntöönpanoa koskevia sääntöjä. Ei myöskään muutoin ole olemassa yleisesti velvoittavia sääntöjä, joiden tarkoituksena olisi näiden kahden kohdan säännösten täytäntöönpano ja joita sovellettaisiin Waddenzeehen.
15 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin muistuttaa myös, että kun otetaan huomioon sydänsimpukoiden pyynnin laajuus Waddenzeen erityissuojelualueella, Waddenverenigingin ja Vogelbeschermingsverenigingin mukaan on olemassa ”suunnitelma tai hanke”, jota on luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan nojalla ”arvioitava asianmukaisesti”, kun taas ylijohtajan mukaan kyseessä oleva toiminta kuuluu kyseisen direktiivin 6 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan, koska sitä on harjoitettu useita vuosia ilman, että sitä olisi tehostettu.
16 Luontodirektiivin 6 artiklan 2 ja 3 kohdan välisestä suhteesta Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging ovat väittäneet, että vaikka toiminta, jota varten luvat on myönnetty, onkin luokiteltava mainitun artiklan 3 kohdassa tarkoitetuksi suunnitelmaksi tai hankkeeksi, sitä on kuitenkin valvottava kyseisen artiklan 2 kohdan suhteen. On siis tutkittava, onko kyseistä 3 kohtaa pidettävä kyseisessä 2 kohdassa mainittuja sääntöjä koskevana erityissäännöksenä niin, että näitä kahta kohtaa on sovellettava kumulatiivisesti, vai onko sitä pidettävä erillisenä ja itsenäisenä säännöksenä siten, että 2 kohta koskee olemassa olevaa käyttöä, kun taas 3 kohta koskee uusia suunnitelmia tai hankkeita.
17 Raad van State nostaa esiin myös kysymyksen siitä, millä edellytyksillä on ”arvioitava asianmukaisesti” suunnitelman tai hankkeen vaikutuksia kyseiseen alueeseen. Lisäksi tämä tuomioistuin tiedustelee, mitkä ovat ne arviointiperusteet, joiden nojalla on arvioitava, ovatko kyseessä ”tarpeelliset toimenpiteet” vai ”asianmukainen arviointi”, kun otetaan huomioon myös luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan sääntö siitä, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen.
18 Kyseinen tuomioistuin katsoo lopuksi, että on hyödyllistä tietää, onko luontodirektiivin 6 artiklan 2 ja 3 kohdalla välitön oikeusvaikutus.
19 Näin ollen Raad van State on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) a) Onko luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY 6 artiklan 3 kohdassa olevia käsitteitä ’suunnitelma tai hanke’ tulkittava siten, että ne kattavat myös toiminnan, jota on harjoitettu jo useita vuosia mutta jota varten periaatteessa myönnetään joka vuosi lupa tietylle ajanjaksolle siten, että asiassa arvioidaan joka kerta uudelleen, saadaanko toimintaa harjoittaa, ja jos saadaan, millä alueen osilla?
b) Jos ensimmäiseen kysymykseen annetaan kieltävä vastaus: Onko edellä kuvattu toiminta katsottava ’suunnitelmaksi tai hankkeeksi’ silloin, jos toiminnan intensiteetti on vuosien kuluessa lisääntynyt tai tämä lisääntyminen on ollut mahdollista lupien takia?
2) a) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan, että kysymyksessä on luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu ’suunnitelma tai hanke’: Onko luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan katsottava olevan erityistapaus 6 artiklan 2 kohdan säännösten soveltamisalalla vai onko se katsottava säännökseksi, jolla on erillinen ja itsenäinen tarkoitus, esimerkiksi siten, että
i) 2 kohta koskee tähänastista käyttöä ja 3 kohta uusia suunnitelmia tai hankkeita tai
ii) 2 kohta koskee hallinnollisia toimenpiteitä ja 3 kohta muita päätöksiä tai
iii) 3 kohta koskee suunnitelmia tai hankkeita ja 2 kohta muuta toimintaa?
b) Jos luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohta katsotaan 2 kohdan säännösten erikoistapaukseksi, voidaanko molempia kohtia soveltaa kumulatiivisesti?
3) a) Onko luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että kysymyksessä on ’suunnitelma tai hanke’ jo silloin, kun tietty toiminta saattaa vaikuttaa kyseiseen alueeseen (jonka jälkeen on suoritettava asianmukainen arviointi sen selvittämiseksi, ovatko vaikutukset merkittäviä), vai tarkoittaako tämä säännös sitä, että asianmukainen arviointi on suoritettava ainoastaan silloin, jos on (riittävän) todennäköistä, että suunnitelma tai hanke saattaa vaikuttaa merkittävästi?
b) Minkä kriteereiden perusteella on arvioitava, saattavatko luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut suunnitelmat ja hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien ja hankkeiden kanssa?
4) a) Minkä kriteereiden perusteella luontodirektiivin 6 artiklan soveltamisessa on arvioitava, ovatko kysymyksessä artiklan 2 kohdassa tarkoitetut ’tarpeelliset toimenpiteet’ vai 3 kohdassa tarkoitettu asianmukainen arviointi, johon liittyy ennen suunnitelman tai hankkeen hyväksyntää vaadittu varmistautuminen?
b) Ovatko käsitteet ’tarpeelliset toimenpiteet’ tai asianmukainen arviointi merkitykseltään itsenäisiä, vai onko niitä arvioitava ottamalla huomioon EY:n perustamissopimuksen 174 artiklan 2 kohta ja erityisesti tässä määräyksessä mainittu ennalta varautumisen periaate?
c) Jos arvioinnissa on otettava huomioon EY:n perustamissopimuksen 174 artiklan 2 kohdassa mainittu ennalta varautumisen periaate: tarkoittaako tämä sitä, että kysymyksessä olevan sydänsimpukoiden kalastuksen kaltainen tietty toiminta saadaan sallia, kun ei ole selvästi epäiltävä sitä, että mahdollisia merkittäviä vaikutuksia aiheutuu, vai saadaanko se sallia ainoastaan silloin, kun ei ole ylipäätään epäiltävä sitä, että sellaisia vaikutuksia aiheutuu, tai kun niiden aiheutumatta jääminen voidaan varmuudella todeta?
5) Onko luontodirektiivin 6 artiklan 2 tai 3 kohdalla välitön oikeusvaikutus siten, että yksityinen voi vedota välittömästi näihin säännöksiin kansallisissa tuomioistuimissa ja kansallisten tuomioistuinten on turvattava tähän välittömään oikeusvaikutukseen perustuva yksityisten oikeussuoja, kuten muun muassa asiassa [C-312/93,] Peterbroeck [, 14.12.1995] annetussa tuomiossa [Kok. 1995, s. I-4599] on katsottu?”
20 PO Kokkelvisserijn vaatimus siitä, että sille annetaan lupa esittää kirjallisia huomautuksia julkisasiamiehen esittämän ratkaisuehdotuksen seurauksena tai että se saa jollakin muulla tavoin vastata tähän ratkaisuehdotukseen, on hylätty 28.4.2004 annetulla määräyksellä.
Ennakkoratkaisukysymykset
Ensimmäinen kysymys
Ensimmäisen kysymyksen a kohta
21 Kansallinen tuomioistuin haluaa ensimmäisen kysymyksensä a kohdassa selvittää pääasiallisesti, kuuluuko sydänsimpukoiden mekaaninen pyynti luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa olevaan suunnitelman tai hankkeen käsitteen soveltamisalaan, kun pyyntiä on harjoitettu useita vuosia, mutta sille myönnetään vuosittain rajoitetuksi ajaksi lupa, joka edellyttää joka kerta sekä tämän toiminnan harjoittamismahdollisuuksien että alueen, jolla sitä voidaan harjoittaa, uutta arviointia.
22 Luontodirektiivin kymmenennen perustelukappaleen mukaan ”suunnitelmat tai ohjelmat, joilla voidaan vaikuttaa merkittävästi suojelualueeksi osoitetun tai myöhemmin osoitettavan alueen suojeluun, on arvioitava asianmukaisella tavalla”. Tätä perustelukappaletta ilmentää direktiivin 6 artikla, jossa säädetään muun muassa, että suunnitelmia tai hankkeita, jotka saattavat vaikuttaa kyseessä olevaan alueeseen merkittävästi, ei voida hyväksyä ilman etukäteistä arviointia niiden vaikutuksista alueelle.
23 Luontodirektiivi ei sisällä käsitteiden ”suunnitelma” ja ”hanke” määritelmiä.
24 Sitä vastoin tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27 päivänä kesäkuuta 1985 annetun neuvoston direktiivin 85/337/ETY (EYVL L 175, s. 40) kuudennessa perustelukappaleessa todetaan, että todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia aiheuttavia julkisia ja yksityisiä hankkeita varten olisi myönnettävä lupa ainoastaan hankkeiden merkittävien ympäristövaikutusten ennakkoarvioinnin jälkeen, ja sen 1 artiklan 2 kohdassa määritellään käsitteellä ”hanke” tarkoitettavan seuraavia toimenpiteitä:
”– rakennustyön tai muun laitoksen tai suunnitelman toteuttamista,
– muuta luonnonympäristöön ja maisemaan kajoamista mukaan lukien maaperän luonnonvarojen hyödyntäminen”.
25 Sydänsimpukoiden mekaanisen pyynnin kaltainen toiminta kuuluu direktiivin 85/337 1 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakappaleessa määritellyn hankkeen käsitteeseen.
26 Tällainen hankkeen käsite on keskeinen luontodirektiivissä tarkoitetun suunnitelman tai hankkeen käsitteen selvittämiseksi; kuten edellä todetusta ilmenee, kyseisen direktiivin tarkoituksena on direktiivin 85/337 tavoin estää se, että ympäristölle mahdollisesti haitallisille toiminnoille annettaisiin lupa ennen niiden ympäristövaikutusten ennakkoarviointia.
27 Näin ollen luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa oleva suunnitelman tai hankkeen käsite kattaa sydänsimpukoiden mekaanisen pyynnin kaltaisen toiminnan.
28 Se, että kyseistä toimintaa on harjoitettu kausittain jo useita vuosia kyseisellä alueella ja että sen harjoittamiseksi tarvitaan vuosittain myönnettävä lupa, jonka myöntäminen edellyttää joka kerran sekä tämän toiminnan harjoittamismahdollisuuksien että sen alueen, jolla sitä harjoitetaan, uutta arviointia, ei itsessään estä sitä, että tätä toimintaa voitaisiin pitää luontodirektiivissä tarkoitettuna erillisenä suunnitelmana tai hankkeena.
29 Ensimmäisen kysymyksen a kohtaan on siis vastattava, että sydänsimpukoiden mekaaninen pyynti, jota on harjoitettu jo useiden vuosien ajan mutta jota varten myönnetään vuosittain rajoitetuksi ajaksi lupa, jonka myöntäminen edellyttää joka kerran tämän toiminnan harjoittamismahdollisuuksien sekä sen alueen, jossa tätä toimintaa harjoitetaan, uudelleen arviointia, kuuluu luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun ”suunnitelman” tai ”hankkeen ” käsitteen soveltamisalaan.
Ensimmäisen kysymyksen b kohta
30 Kun otetaan huomioon ensimmäisen kysymyksen a kohtaan annettu vastaus, ei ole tarpeen vastata ensimmäisen kysymyksen b kohtaan.
Toinen kysymys
31 Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee pääasiallisesti, millainen on luontodirektiivin 6 artiklan 2 ja 3 kohdan välinen suhde.
32 On todettava, että luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa yhdessä 7 artiklan kanssa velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan asianmukaisia toimenpiteitä elinympäristöjen huonontumisen välttämiseksi erityissuojelualueilla sekä niiden lajien, joiden suojelemiseksi nämä alueet on nimetty, merkittävien heikentymisten estämiseksi.
33 Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa taas säädetään, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset saavat antaa hyväksyntänsä suunnitelmalle tai hankkeelle, joka ei liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellinen, mutta joka saattaa vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi, vasta varmistuttuaan suunnitelman tai hankkeen vaikutuksia alueelle asianmukaisesti arvioituaan siitä, että se ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen.
34 Tällä viimeksi mainitulla säännöksellä otetaan siis käyttöön menettely, jonka tarkoituksena on taata ennakkovalvonnan avulla, että suunnitelma tai hanke, joka ei liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellinen mutta joka saattaa vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi, hyväksytään vain, jos se ei vaikuta alueen koskemattomuuteen.
35 Se, että suunnitelma tai hanke hyväksytään luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetyn menettelyn mukaisesti, tekee saman artiklan 2 kohdassa tarkoitetun yleisen suojelunormin samanaikaisen soveltamisen tarpeettomaksi, kun kyseessä on kyseisessä suunnitelmassa tai hankkeessa tarkoitettuun suojeltuun alueeseen vaikuttaminen.
36 Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan nojalla myönnetyn suunnitelmaa tai hanketta koskevan luvan välttämättömänä edellytyksenä on, että suunnitelmaa tai hanketta pidetään sellaisena, että se ei vaikuta kyseessä olevan alueen koskemattomuuteen eikä se näin ollen voi aiheuttaa kyseisen artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja merkittäviä heikentymisiä tai häiriöitä.
37 Ei kuitenkaan voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että tällainen suunnitelma tai hanke osoittautuu sittemmin sellaiseksi, että se aiheuttaa tällaista heikentymistä tai häiriöitä, vaikkei voitaisikaan todeta toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tehneen virhettä. Näissä olosuhteissa luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan perusteella voidaan saavuttaa ympäristön säilyttämisen ja suojelun keskeinen tavoite, mukaan lukien luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston säilyttäminen, kuten saman direktiivin ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan.
38 Näin ollen toiseen kysymykseen on vastattava, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa otetaan käyttöön menettely, jonka tarkoituksena on taata ennakkovalvonnan avulla, että suunnitelma tai hanke, joka ei liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellinen mutta joka saattaa vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi, hyväksytään vain, jos se ei vaikuta alueen koskemattomuuteen, kun taas kyseisen direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan yleinen suojeluvelvollisuus, joka muodostuu sellaisten heikentymisten tai häiriöiden välttämisestä, joilla voisi olla merkittäviä vaikutuksia direktiivin tavoitteiden kannalta, eikä sitä voida soveltaa samanaikaisesti saman artiklan 3 kohdan kanssa.
Kolmas kysymys
Kolmannen kysymyksen a kohta
39 On todettava, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta saattavat vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin.
40 Näin ollen suunnitelman tai hankkeen vaikutusten asianmukaisen arvioinnin edellytyksenä on, että suunnitelma tai hanke voi vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi.
41 Näin ollen luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetyn ympäristönsuojelumekanismin käyttöön ottamisen edellytyksenä ei ole, kuten ilmenee komission laatimasta tämän artiklan tulkintaoppaasta, jonka otsikkona on ”Natura 2000 -alueiden hallinta, luontodirektiivin (92/43/ETY) 6 artiklan säännökset”, varmuus siitä, että kyseessä oleva suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi, vaan pelkkä todennäköisyys siitä, että kyseiseen suunnitelmaan tai hankkeeseen liittyy tällainen vaikutus.
42 Direktiivin 85/337 2 artiklan 1 kohdan osalta, jonka sanamuoto on olennaisin osin sama kuin luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan, säädetään, että ”jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ennen luvan myöntämistä arvioidaan niiden hankkeiden vaikutukset, joilla – – todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia”, yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että tällaisia hankkeita ovat sellaiset, joista voi olla merkittäviä vaikutuksia ympäristölle (ks. vastaavasti asia C-117/02, komissio v. Portugali, tuomio 29.4.2004 85 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
43 Tästä seuraa, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä asetetaan suunnitelman tai hankkeen vaikutusten asianmukaisen arvioinnin edellytykseksi se, että on olemassa todennäköisyys tai vaara siitä, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi.
44 Kun otetaan erityisesti huomioon ennalta varautumisen periaate, joka on EY 174 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti yksi yhteisön ympäristöpolitiikan suojelun korkean tason perusteista ja jonka valossa luontodirektiiviä on tulkittava, tällainen vaara on olemassa, koska objektiivisten seikkojen perusteella ei voida sulkea pois sitä, että kyseinen suunnitelma tai hanke vaikuttaa merkittävästi kyseiseen alueeseen (ks. analogisesti mm. asia C-180/96, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, tuomio 5.5.1998, Kok. 1998, s. I-2265, 50, 105 ja 107 kohta). Tällainen tulkinta siitä edellytyksestä, jonka täyttyessä suunnitelman tai hankkeen vaikutuksia tietylle alueelle on arvioitava, eli tulkinta, joka merkitsee sitä, että jos on epäilyksiä merkittävien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä, tällainen arviointi on suoritettava, mahdollistaa sen, että voidaan tehokkaasti välttää se, että hyväksytään suunnitelmat tai hankkeet, jotka vaikuttavat kyseisen alueen koskemattomuuteen; se edesauttaa siten luontodirektiivin kolmannen perustelukappaleen ja 2 artiklan 1 kohdan mukaisesti sen pääasiallisen tavoitteen saavuttamista eli biodiversiteetin varmistamista säilyttämällä luontotyypit sekä luonnonmukaiset eläimistöt ja kasvistot.
45 Kun otetaan huomioon edellä esitetyt seikat, kolmannen kysymyksen a kohtaan on vastattava, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäistä virkettä on tulkittava niin, että kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin, mikäli objektiivisten seikkojen perusteella ei ole poissuljettua, että ne vaikuttavat kyseiseen alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa.
Kolmannen kysymyksen b kohta
46 Kuten luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisestä virkkeestä yhdessä kyseisen direktiivin kymmenennen perustelukappaleen kanssa ilmenee, sellaisten suunnitelmien tai hankkeiden, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, vaikutuksen merkittävyyttä arvioidaan suhteessa alueen säilyttämisen tavoitteisiin.
47 Silloin, kun suunnitelma tai hanke, jolla on vaikutusta kyseiseen alueeseen, ei kuitenkaan vaaranna sen säilyttämisen tavoitteita, sitä ei voida myöskään pitää sellaisena, että se voisi vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen.
48 Sitä vastoin silloin, kun tällainen suunnitelma tai hanke saattaa vaarantaa kyseessä olevan alueen suojelutavoitteet, sitä on välttämättä pidettävä sellaisena, että se voi vaikuttaa merkittävästi tähän alueeseen. Kyseiseen suunnitelmaan tai hankkeeseen liittyvien tulevien vaikutusten arvioinnin yhteydessä niiden merkittävyys on määritettävä erityisesti sen alueen, jota tämä suunnitelma tai hanke koskee, ominaisuuksien ja erityisten ympäristöolosuhteiden valossa, kuten komissio on asiallisesti ottaen esittänyt.
49 Näin ollen kolmannen kysymyksen b kohtaan on vastattava, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan silloin, kun suunnitelma tai hanke, joka ei liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellinen, voi vaarantaa alueen suojelutavoitteet, sitä on pidettävä sellaisena, että se voi vaikuttaa merkittävästi alueeseen. Kyseinen riski on arvioitava erityisesti sen alueen, jota tämä suunnitelma tai hanke koskee, ominaisuuksien ja erityisten ympäristöolosuhteiden valossa.
Neljäs kysymys
50 Neljännen kysymyksen a–c kohdassa ennakkoratkaisukysymykset esittänyt tuomioistuin pyytää pääasiallisesti yhteisöjen tuomioistuinta täsmentämään toisaalta luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaista ”tarpeellisten toimenpiteiden” käsitettä sekä tämän artiklan 3 kohdan mukaista ”asianmukaisen arvioinnin” käsitettä ja toisaalta sitä, millä edellytyksillä sydänsimpukoiden mekaanisen pyynnin kaltainen toiminta voidaan hyväksyä.
51 Pääasian asiayhteydessä sekä edellä esitettyjen päätelmien ja erityisesti kahteen ensimmäiseen kysymykseen annettujen vastausten valossa ei ole välttämätöntä vastata neljänteen kysymykseen luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan osalta, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 116 kohdassa.
52 Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa olevasta ”asianmukaisen arvioinnin” käsitteestä on todettava, että luontodirektiivissä ei määritellä mitään erityistä menetelmää tällaisen arvioinnin suorittamiseksi.
53 Tämän säännöksen sanamuodon mukaan suunnitelman tai hankkeen vaikutuksia kyseiseen alueeseen on arvioitava asianmukaisesti ennen sen hyväksymistä ja arvioinnissa on otettava huomioon suunnitelman tai hankkeen yhdistämisestä toiseen suunnitelmaan tai hankkeeseen johtuvat kasautuvat vaikutukset tarkasteltuna yhdessä kyseessä olevan alueen suojelutavoitteiden kanssa.
54 Tällainen arviointi merkitsee sitä, että alaa koskevat parhaat tutkimustulokset huomioon ottaen on yksilöitävä suunnitelman tai hankkeen kaikki sellaiset näkökohdat, joka voivat yksinään tai yhdistettyinä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa vaikuttaa kyseisiin tavoitteisiin. Kuten luontodirektiivin 3 ja 4 artiklasta ja erityisesti viimeksi mainitun artiklan 4 kohdasta ilmenee, nämä tavoitteet voidaan kuitenkin määrittää sen perusteella, miten merkittäviä alueet ovat liitteessä I olevan luontotyypin tai liitteessä II olevan lajin suotuisan suojelun tason säilyttämisen tai ennalleen saattamisen ja Natura 2000:n yhtenäisyyden kannalta, sekä alueita uhkaavan huononemisen tai häviämisen perusteella.
55 Siitä kysymyksestä, millä edellytyksin voidaan hyväksyä sydänsimpukoiden mekaanisen pyynnin kaltainen toiminta, on todettava, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohta ja ensimmäiseen kysymykseen annettu vastaus huomioon ottaen toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat hyväksyä tällaisen suunnitelman tai hankkeen vain varmistuttuaan siitä, että se ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, kun otetaan huomioon suunnitelman tai hankkeen vaikutusten arviointia koskevat päätelmät.
56 Näin ollen näyttää siltä, että kyseessä oleva suunnitelma tai hanke voidaan hyväksyä vain sillä edellytyksellä, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat varmoja siitä, ettei sillä ole haitallisia vaikutuksia kyseisen alueen koskemattomuuteen.
57 Kun siis suunnitelmasta tai hankkeesta kyseisen alueen koskemattomuudelle aiheutuvien haitallisten vaikutusten puuttuminen on epävarmaa, toimivaltaisen viranomaisen on kieltäydyttävä hyväksymästä sitä.
58 Tältä osin on todettava, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä säädetty hyväksymiskriteeri sisältää ennalta varautumisen periaatteen (ks. asia C-157/96, National Farmers’ Union ym., tuomio 5.5.1998, Kok. 1998, s. I-2211, 63 kohta) ja sen perusteella voidaan tehokkaasti estää suojeltujen alueiden koskemattomuudelle aiotuista suunnitelmista tai hankkeista aiheutuvat haitat. Tätä hyväksymiskriteeriä lievemmän kriteerin avulla ei voida taata yhtä tehokkaasti kyseisen säännöksen kohteena olevan alueiden suojelutavoitteen saavuttamista.
59 Näin ollen luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat hyväksyä sydänsimpukoiden mekaanisen pyynnin vain varmistuttuaan siitä, että se ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, kun otetaan huomioon tämän toiminnan vaikutusten asianmukaista arviointia koskevat päätelmät. Näin on silloin, kun ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä tällaisten vaikutusten aiheutumatta jäämisestä (ks. analogisesti asia C-236/01, Monsanto Agricoltura Italia ym. tuomio 9.9.2003 106 ja 113 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
60 Päinvastaisessa tapauksessa sydänsimpukoiden mekaaninen pyynti voidaan tarpeen vaatiessa hyväksyä luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan nojalla, jos siinä vahvistetut edellytykset täyttyvät.
61 Edellä todetut seikat huomioon ottaen neljänteen kysymykseen on vastattava, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan nojalla suunnitelmasta tai hankkeesta kyseessä olevalle alueelle aiheutuvien vaikutusten asianmukainen arviointi merkitsee sitä, että ennen sen hyväksymistä on alaa koskevat parhaat tutkimustulokset huomioon ottaen yksilöitävä suunnitelman tai hankkeen kaikki sellaiset näkökohdat, joka voivat yksinään tai yhdistettyinä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa vaikuttaa tämän alueen suojelutavoitteisiin. Toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat hyväksyä sydänsimpukoiden mekaanisen pyynnin vain varmistuttuaan siitä, että se ei vaikuta haitallisesti kyseisen alueen koskemattomuuteen, kun otetaan huomioon tämän toiminnan vaikutusten asianmukaista arviointia koskevat päätelmät. Näin on silloin, kun ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä tällaisten vaikutusten aiheutumatta jäämisestä.
Viides kysymys
62 Kun otetaan huomioon tämän tuomion 51 kohdassa esitetty toteamus, nyt esillä olevassa asiassa ei ole tarpeen tutkia viidettä kysymystä siltä osin kuin se koskee luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaa.
63 Näin ollen kyseistä kysymystä tutkitaan vain luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaan liittyvältä näkökannalta.
64 Viidennellä kysymyksellään ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee pääasiallisesti, voiko kansallinen tuomioistuin silloin, kun sen tutkittavana on luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun suunnitelman tai hankkeen hyväksymisen lainmukaisuus, valvoa, onko tällä säännöksellä toimivaltaisille kansallisille viranomaisille vahvistettuja harkintavallan rajoja noudatettu, vaikkei kyseistä säännöstä olekaan saatettu osaksi kyseisen jäsenvaltion kansallista oikeusjärjestystä tätä varten säädetyn määräajan päättymisestä huolimatta.
65 Tältä osin on todettava, että jäsenvaltiolle on EY 249 artiklan kolmannessa kohdassa ja direktiivissä itsessään asetettu sitova velvollisuus ryhtyä kaikkiin toimenpiteisiin direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamiseksi. Tämä velvollisuus toteuttaa kaikki yleiset tai erityiset toimenpiteet kuuluu kaikille jäsenvaltioiden viranomaisille mukaan lukien tuomioistuimet niiden toimivallan rajoissa (ks. asia C-72/95, Kraaijeveld ym., tuomio 24.10.1996, Kok. 1996, s. I‑5403, 55 kohta).
66 Kun kysymys on yksityisen oikeussubjektin oikeudesta vedota direktiiviin ja kansallisen tuomioistuimen velvollisuudesta ottaa direktiivi huomioon, olisi EY 249 artiklassa direktiiville tunnustetun sitovan vaikutuksen vastaista, että niillä, joita asia koskee, ei periaatteessa olisi mahdollisuutta vedota direktiivissä säädettyyn velvollisuuteen. Erityisesti niissä tapauksissa, joissa yhteisön viranomaiset ovat direktiivin avulla velvoittaneet jäsenvaltiot toimimaan tietyllä tavalla, tällaisen säädöksen tehokas vaikutus heikentyisi, jos yksityisiä estettäisiin vetoamasta siihen tuomioistuimessa ja jos kansallisia tuomioistuimia estettäisiin ottamasta sitä huomioon yhteisön oikeuden osana voidakseen todeta, onko kansallinen lainsäätäjä pysynyt direktiivissä säädetyn harkintavaltansa rajoissa, kun otetaan huomioon sille varattu oikeus päättää direktiivin täytäntöönpanon muodosta ja keinoista (ks. em. asia Kraaijeveld ym., tuomion 56 kohta). Samoin on silloin, kun kyseessä olevan direktiivin asiassa keskeisen säännöksen jäätyä saattamatta osaksi kansallista oikeusjärjestystä on tarkistettava, onko riidanalaisen toimenpiteen toteuttanut kansallinen viranomainen pysynyt kyseisellä säännöksellä vahvistetun harkintavaltansa rajoissa.
67 Erityisesti luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa asetettujen harkintavallan rajojen osalta tästä säännöksestä ilmenee, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat hyväksyä sydänsimpukoiden mekaanisen pyynnin vain varmistuttuaan siitä, että se ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, kun otetaan huomioon tämän toiminnan vaikutusten asianmukaista arviointia koskevat päätelmät, ja että näin on silloin, kun ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä tällaisten vaikutusten aiheutumatta jäämisestä (ks. tämän tuomion 59 kohta).
68 Tällainen edellytys ei siis täyty tapauksessa, jossa kansalliset viranomaiset hyväksyvät kyseisen toiminnan silloin, kun on epävarmuutta kyseiselle alueelle aiheutuvien haitallisten vaikutusten aiheutumatta jäämisestä.
69 Tästä seuraa, että kansallinen tuomioistuin voi ottaa huomioon luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan sen varmistamiseksi, onko suunnitelmaan tai hankkeeseen liittyvän luvan antanut kansallinen viranomainen pysynyt kyseisellä säännöksellä vahvistetun harkintavaltansa rajoissa.
70 Näin ollen viidenteen kysymykseen on vastattava, että kun kansallista tuomioistuinta pyydetään tutkimaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun suunnitelmaan tai hankkeeseen liittyvän luvan lainmukaisuus, se voi valvoa, ovatko kansalliset viranomaiset noudattaneet tällä säännöksellä vahvistettuja harkintavallan rajoja, vaikkei sitä olisikaan saatettu osaksi kyseisen jäsenvaltion kansallista oikeusjärjestystä tätä varten vahvistetun määräajan päättymisestä huolimatta.
Oikeudenkäyntikulut
71 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä yhteisöjen tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattavaksi.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Sydänsimpukoiden mekaaninen pyynti, jota on harjoitettu jo useiden vuosien ajan mutta jota varten myönnetään vuosittain rajoitetuksi ajaksi lupa, jonka myöntäminen edellyttää joka kerran tämän toiminnan harjoittamismahdollisuuksien sekä sen alueen, jossa tätä toimintaa harjoitetaan, uudelleen arviointia, kuuluu luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun ”suunnitelman” tai ”hankkeen” käsitteen soveltamisalaan.
2) Direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdassa otetaan käyttöön menettely, jonka tarkoituksena on taata ennakkovalvonnan avulla, että suunnitelma tai hanke, joka ei liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellinen mutta joka saattaa vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi, hyväksytään vain, jos se ei vaikuta alueen koskemattomuuteen, kun taas kyseisen direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan yleinen suojeluvelvollisuus, joka muodostuu sellaisten heikentymisten tai häiriöiden välttämisestä, joilla voisi olla merkittäviä vaikutuksia direktiivin tavoitteiden kannalta, eikä sitä voida soveltaa samanaikaisesti saman artiklan 3 kohdan kanssa.
3) a) Direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdan ensimmäistä virkettä on tulkittava niin, että kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin, mikäli objektiivisten seikkojen perusteella ei ole poissuljettua, että ne vaikuttavat kyseiseen alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa.
b) Direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan silloin, kun suunnitelma tai hanke, joka ei liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellinen, voi vaarantaa alueen suojelutavoitteet, sitä on pidettävä sellaisena, että se voi vaikuttaa merkittävästi alueeseen. Kyseinen riski on arvioitava erityisesti sen alueen, jota tämä suunnitelma tai hanke koskee, ominaisuuksien ja erityisten ympäristöolosuhteiden valossa.
4) Direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdan nojalla suunnitelmasta tai hankkeesta kyseessä olevalle alueelle aiheutuvien vaikutusten asianmukainen arviointi merkitsee sitä, että ennen sen hyväksymistä on alaa koskevat parhaat tutkimustulokset huomioon ottaen yksilöitävä suunnitelman tai hankkeen kaikki sellaiset näkökohdat, joka voivat yksinään tai yhdistettyinä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa vaikuttaa tämän alueen suojelutavoitteisiin. Toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat hyväksyä sydänsimpukoiden mekaanisen pyynnin vain varmistuttuaan siitä, että se ei vaikuta haitallisesti kyseisen alueen koskemattomuuteen, kun otetaan huomioon tämän toiminnan vaikutusten asianmukaista arviointia koskevat päätelmät. Näin on silloin, kun ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä tällaisten vaikutusten aiheutumatta jäämisestä.
5) Kun kansallista tuomioistuinta pyydetään tutkimaan direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun suunnitelmaan tai hankkeeseen liittyvän luvan lainmukaisuus, se voi valvoa, ovatko kansalliset viranomaiset noudattaneet tällä säännöksellä vahvistettuja harkintavallan rajoja, vaikkei sitä olisikaan saatettu osaksi kyseisen jäsenvaltion kansallista oikeusjärjestystä tätä varten vahvistetun määräajan päättymisestä huolimatta.
Allekirjoitukset
* Oikeudenkäyntikieli: hollanti.
Top