Asia C-66/02
Italian tasavalta
vastaan
Euroopan yhteisöjen komissio
Kumoamiskanne – Valtiontuki – Päätös 2002/581/EY – Pankeille myönnetyt veroetuudet – Päätöksen perusteleminen – Valtiontueksi määritteleminen – Edellytykset – Soveltuminen yhteismarkkinoille – Edellytykset – Euroopan yhteistä etua koskeva tärkeä hanke – Tiettyjen toimintojen kehittäminen
Julkisasiamies C. Stix-Hacklin ratkaisuehdotus 8.9.2005
Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (toinen jaosto) 15.12.2005
Tuomion tiivistelmä
1. Kumoamiskanne – Kanneperusteet – Perustelujen riittämättömyys tai puuttuminen – Aineellista lainmukaisuutta koskevasta kanneperusteesta erillinen kanneperuste
(EY 230 artikla ja EY 253 artikla)
2. Valtiontuki – Käsite – Toimia, joilla vapautetaan verosta, alennetaan veroja tai joilla veron maksua lykätään pankkialan tiettyjen rakenneuudistustoimenpiteiden osalta, on pidettävä valtiontukena
(EY 87 artiklan 1 kohta)
3. Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Koko tukijärjestelmän tutkiminen – Sallittavuus – Seuraus
(EY 87 artiklan 1 kohta)
4. Valtiontuki – Käsite – Toimenpiteen valikoivuus – Verotoimenpide, joka hyödyttää yksinomaan tiettyjä liiketoimia suorittavia pankkisektorin yrityksiä, kuuluu käsitteen alaan
(EY 87 artiklan 1 kohta)
5. Valtiontuki – Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan – Kilpailua rajoittava vaikutus – Arviointiperusteet
(EY 87 artiklan 1 kohta)
6. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuki yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen – Yhden taloudellisen sektorin toiminnan kehittämiseen tarkoitettu tuki – Komission harkintavalta – Tuomioistuinvalvonta – Rajat
(EY 87 artiklan 3 kohdan b ja c alakohta)
1. Kumoamiskannetta tutkittaessa kysymys toimenpiteen perustelujen aineellisesta paikkansapitävyydestä liittyy sen aineelliseen lainmukaisuuteen. Näiden perustelujen aineellista paikkansapitävyyttä koskevaa väitettä ei näin ollen voida tutkia siinä vaiheessa, jossa valvotaan EY 253 artiklassa asetetun velvollisuuden noudattamista.
(ks. 26 ja 55 kohta)
2. Tuen käsite on yleisluonteisempi kuin avustuksen käsite sen vuoksi, että tuella ei tarkoiteta ainoastaan konkreettisia suorituksia, kuten avustuksia, vaan myös toimenpiteitä, jotka eivät ole avustuksia sanan suppeassa merkityksessä mutta jotka eri tavoin alentavat yritysten vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja ovat siten sekä luonteeltaan että vaikutuksiltaan avustusten kaltaisia. Tästä seuraa, että toimenpidettä, jolla valtion viranomaiset myöntävät tietyille yrityksille vapautuksen maksuista ja jolla ei tosin siirretä valtion varoja mutta asetetaan edunsaaja taloudellisesti edullisempaan asemaan kuin muut maksuvelvolliset, on pidettävä EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena. Samoin valtiontukea voi olla toimenpide, jolla tietyille yrityksille annetaan veronalennus tai jolla normaalisti erääntyvän veron maksamista lykätään.
Tämä koskee sellaisia pankkialan rakenneuudistukseen liittyviä verosäännöksiä, joilla annetaan joko veronalennus, joka johtuu kevennetyn kannan soveltamisesta tai siitä, että normaalisti maksettavat verot korvataan kiinteällä maksulla, taikka verosta vapauttaminen tilanteessa, jossa varat, jotka eivät ole välttämättömiä pankin tarkoituksen toteuttamiseksi, palautetaan pankkisäätiöille, joka nämä varat sille aiemmin siirsi tai tilanteessa, jossa luovutuksensaajana ollut pankki siirtää pääomaosakkuutensa jäsenvaltion keskuspankista nämä osakkuudet sille aikaisemmin siirtäneelle pankkisäätiölle, erityisesti, jos kyseiset osakkuudet on alun perin saatu vastikkeetta ilmaiseksi ja jos ne on siirretty säätiölle vastiketta vastaan tai jos niiden arvo on noussut.
Siltä osin kuin kyse on palautusoperaatioiden verotuksellisesta neutraalisuudesta, tätä päätelmää ei voida asettaa kyseenalaiseksi perusteluilla, joiden mukaan normaalisti erääntyvän veron maksamista vain lykätään myöhempään ajankohtaan, jona tuo omaisuus mahdollisesti muutetaan rahaksi. Valtiontukea voi nimittäin olla verovelan maksamisen lykkäämisen lisäksi myös erityisesti nyt esillä olevassa asiassa tarkoitettu palauttaminen, jolla omaisuuden omistusoikeus siirretään oikeussubjektilta toiselle sellaisin seurauksin, että pankin suorittaessa palauttamisoperaation pankkisäätiölle, joka on erillinen oikeussubjekti, vapautuksesta tulee lopullinen.
(ks. 77–82 kohta)
3. Kun kyse on tukijärjestelmästä, komissio voi, tarkistaessaan, sisältyykö tuohon järjestelmään tukea, tyytyä tutkimaan asianomaisen järjestelmän yleispiirteitä, eikä sillä ole velvollisuutta tutkia jokaista yksittäistä soveltamistapausta. Silloin kun on kiistatonta, että jokin tukijärjestelmä hyödyttää tiettyjä yrityksiä, sillä seikalla, että se hyödyttää myös sellaisia tuensaajia, jotka eivät ole yrityksiä, ei voida asettaa kyseenalaiseksi tätä toteamusta, joka on riittävä peruste EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi tukijärjestelmään.
(ks. 91 ja 92 kohta)
4. EY 87 artiklan 1 kohdassa kielletään tuet, jotka suosivat ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa”, eli toisin sanoen valikoivat tuet. Tuki voi olla tässä määräyksessä tarkoitetulla tavalla valikoiva silloinkin, kun se koskee kokonaista talouden alaa.
Tällaista tukea ovat verosäännökset, joilla joko annetaan veronalennus tai vapautus veron maksamisesta, taikka joilla sen maksamista lykätään ja joita sovelletaan vain pankkialaan ja jotka pankkialan sisällä hyödyttävät yksinomaan tietynlaista liiketoimintaa harjoittavia yrityksiä. Niitä ei voida pitää yleisinä vero‑ tai talouspoliittisina toimenpiteinä, koska niitä ei sovelleta kaikkiin taloudellisiin toimijoihin ja koska niillä todellisuudessa poiketaan yleisesti sovellettavan oikeuden mukaisesta verojärjestelmästä.
Tällaisten toimenpiteiden on näin ollen oltava kiellettyjä EY 87 artiklan 1 kohdan nojalla, sillä niillä ei sopeuteta yleistä järjestelmää pankkiyritysten erityispiirteiden mukaiseksi, vaan ne ovat olleet keino parantaa tiettyjen yritysten kilpailukykyä tuon alan kehitykseen liittyvänä tiettynä ajankohtana.
(ks. 94–101 kohta)
5. EY 87 artiklan 1 kohdassa kielletään tuet, jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristävät taikka uhkaavat vääristää kilpailua. Näitä kahta edellytystä arvioidessaan komissiolla ei ole velvollisuutta osoittaa, että tuki todellisuudessa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että se tosiasiallisesti vääristää kilpailua, vaan sillä on ainoastaan velvollisuus tutkia, saattaako tämä tuki vaikuttaa tuohon kauppaan ja vääristää kilpailua.
Tuki on kaiken kaikkiaan todettava yhteismarkkinoille soveltumattomaksi silloin, kun se vaikuttaa tai saattaa vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan ja kun sillä on vääristävä vaikutus yhteisön sisäiseen kilpailuun. Erityisesti on todettava, että kun valtion myöntämä tuki vahvistaa yrityksen asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tässä suhteessa se seikka, että jokin talouden ala on yhteisön vapauttamistoimien kohteena, voi riittää sen toteamiseen, että tuet vaikuttavat tosiasiallisesti tai potentiaalisesti kilpailuun ja että niillä on vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Ei myöskään ole tarpeen, että tuensaajayritys itse osallistuu jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kun jäsenvaltio myöntää tuen yritykselle, jäsenvaltion sisäinen liiketoiminta voi tämän johdosta pysyä ennallaan tai lisääntyä sillä seurauksella, että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten mahdollisuudet päästä tuon jäsenvaltion markkinoille vähentyvät. Lisäksi sellaisen yrityksen vahvistuminen, joka tuohon saakka ei osallistunut jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, voi asettaa sen tilanteeseen, jossa sillä on mahdollisuus päästä toisen jäsenvaltion markkinoille.
Näin ollen on kiellettävä verohelpotukset, jotka vahvistavat tuensaajayritysten asemaa suhteessa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa toimiviin yrityksiin, etenkin silloin kun rahoituspalveluala on ollut yhteisön tasolla toteutetun sellaisen merkittävän vapauttamisprosessin kohteina, joka on antanut pontta sille kilpailulle, joka on voinut seurata jo perustamissopimuksessa määrätystä pääomien vapaasta liikkuvuudesta.
(ks. 110, 111 ja 114–119 kohta)
6. Komissiolla on EY 87 artiklan 3 kohtaa soveltaessaan laaja harkintavalta, jonka käyttäminen edellyttää taloudellisten ja yhteiskunnallisten kysymysten arviointeja, jotka on tehtävä yhteisön kannalta katsoen. Yhteisöjen tuomioistuin ei voi tämän vapauden käyttämisen laillisuutta valvoessaan harkita kyseistä asiaa toimivaltaisen viranomaisen puolesta, vaan sen on ainoastaan tutkittava, rasittaako tätä arviointia ilmeinen virhe tai onko harkintavaltaa käytetty väärin.
Kun komissio sulkee EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetun Euroopan yhteistä etua koskevan hankkeen käsitteen ulkopuolelle tietyt verosäännökset, joiden keskeisenä tarkoituksena on jäsenvaltioon sijoittautuneiden toimijoiden kilpailukyvyn parantaminen vahvistamalla vain niiden kilpailuasemaa kotimaan markkinoilla, se ei tee ilmeistä arviointivirhettä. Sitä vastaan ei voida tehokkaasti esittää väitettä siitä, että kyseiset säännökset olisivat osa yksityistämismenettelyn loppuunsaattamista, sillä jäsenvaltion aloittamaa yksityistämismenettelyä ei voida sellaisenaan pitää Euroopan yhteistä etua koskevana hankkeena.
Ilmeistä arviointivirhettä se ei tee silloinkaan, kun se katsoo, että toimenpiteet, jotka ovat ensisijaisesti parantaneet edunsaajien kilpailukykyä alalla, jolle on ominaista intensiivinen kansainvälinen kilpailu, ja joiden tarkoituksena on tosiasiassa vahvistaa tuensaajien asemaa suhteessa niihin kilpailijoihin, jotka eivät saa tukea, eivät täytä edellytystä, jonka mukaan kaupankäynnin edellytyksiä ei saa muuttaa yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla ja joka EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettujen tiettyjen toimintojen kehittämisen helpottamiseksi myönnetyn tuen on täytettävä.
(ks. 135, 138–140, 142, 144 ja 147–149 kohta)
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
15 päivänä joulukuuta 2005 (*)
Kumoamiskanne – Valtiontuki – Päätös 2002/581/EY – Pankeille myönnetyt veroetuudet – Päätöksen perusteleminen – Valtiontueksi määritteleminen – Edellytykset – Soveltuminen yhteismarkkinoille – Edellytykset – Euroopan yhteistä etua koskeva tärkeä hanke – Tiettyjen toimintojen kehittäminen
Asiassa C-66/02,
jossa on kyse EY 230 artiklaan perustuvasta kumoamiskanteesta, joka on nostettu 21.2.2002,
Italian tasavalta, asiamiehinään aluksi U. Leanza, sittemmin I. M. Braguglia, avustajanaan avvocato dello Stato M. Fiorilli, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
vastaan
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään V. Di Bucci ja R. Lyal, prosessiosoite Luxemburgissa,
vastaajana,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. W. A. Timmermans sekä tuomarit C. Gulmann (esittelevä tuomari), R. Schintgen, G. Arestis ja J. Klučka,
julkisasiamies: C. Stix-Hackl,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies M. Ferreira,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 3.2.2005 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 8.9.2005 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Italian tasavalta vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan valtiontukiohjelmasta, jonka Italia on toteuttanut pankkien hyväksi, 11 päivänä joulukuuta 2001 tehdyn komission päätöksen 2002/581/EY (EYVL 2002, L 184, s. 27; jäljempänä riidanalainen päätös).
Kansalliset oikeussäännöt
2 Pankkijärjestelmän uudistaminen Italiassa aloitettiin julkisoikeudellisten luottolaitosten varallisuuspohjan rakenteellisesta uudistamisesta ja lujittamisesta 30.7.1990 annetulla lailla nro 218 (GURI nro 182, 6.8.1990, s. 8; jäljempänä laki nro 218/90).
3 Tuolla lailla mahdollistettiin julkisoikeudellisten luottolaitosten muuttaminen osakeyhtiöiksi. Tässä tarkoituksessa valtion omistamalla pankilla oli lupa luovuttaa pankkilaitos osakeyhtiölle siten, että käytännössä ”pankkisäätiöksi” kutsuttu, osakkuudet omistava, luovuttava oikeushenkilö (jäljempänä pankkisäätiö) erotettiin luovutuksensaajana olevasta osakeyhtiöstä, joka yksin harjoitti pankkitoimintaa. Pankkisäätiö hallinnoi osakkuutta luovutuksensaajana olevassa pankissa ja käytti siihen liittyviä varoja yhtiön toimialan mukaisiin tarkoituksiin.
4 Pankin liiketoimintoja luovutettaessa ei-aktiivit varat, eli varat, joita ei suoraan käytetty tuotantoprosessissa, siirrettiin nekin luovutuksensaajina oleville pankeille. Näillä varoilla lisättiin luovutuksensaajien omaisuuden määrää. Tästä seurasi, että luovutuksensaajina olevien pankkien näyttämä tulos oli kannattavuuden osalta huonompi kuin kilpailevien pankkien.
5 Julkisoikeudellisten luottolaitosten osuudet Banca d’Italian pääomasta siirrettiin nekin luovutuksensaajina oleville pankeille. Niitä ei voitu luovuttaa pankkisäätiöille siitä syystä, että viimeksi mainitut eivät kuuluneet niiden laitosten ryhmään, joilla oli lupa tällaisten osuuksien hallintaan.
6 Muun muassa lain nro 218/90 7 §:n 6 momentissa säädetyn määräajan jatkamisesta 26.11.1993 annetun lain nro 489 (GURI nro 284, 3.12.1993, s. 4; jäljempänä laki nro 489/93) 2 §:n mukaan julkisoikeudelliset pankit oli muutettava osakeyhtiöiksi viimeistään 30.6.1994.
7 Hallituksen valtuuttamisesta uudistamaan 20.11.1990 annetun lakiasetuksen nro 356 11 §:n 1 momentissa tarkoitettuja yhteisöjä koskevat siviili‑ ja vero‑oikeudelliset säännökset ja pankkien rakenneuudistustoimenpiteitä koskeva verojärjestelmä 23.12.1998 annetulla lailla nro 461 (GURI nro 4, 7.1.1999, s. 4; jäljempänä laki nro 461/98) Italian hallitus valtuutettiin uudelleen uudistamaan pankkialaan sovellettava lainsäädäntö erityisesti siltä osin kuin se koski rakenteellisia uudistuksia.
8 Sen 2 §:n 1 momentilla m kohdalla annettiin niille pankkisäätiöille, jotka olivat tehneet tässä uudistuksessa vaaditut muutokset yhtiöjärjestyksiinsä, mahdollisuus omistaa osuuksia Banca d’Italiassa.
9 Lailla nro 461/98 annettu valtuutus toimeenpantiin 20.11.1990 annetun lakiasetuksen nro 356 11 §:n 1 momentissa tarkoitettuja yhteisöjä koskevista siviili‑ ja vero-oikeudellisista säännöksistä ja 23.12.1998 annetun lain nro 461 1 §:n mukaisia pankkialan rakenneuudistustoimia koskevasta verojärjestelmästä 17.5.1999 annetulla lakiasetuksella nro 153 (GURI nro 125, 31.5.1999, s. 4; jäljempänä asetus nro 153/99), jolla otettiin käyttöön seuraavat veroetuudet:
– pankeille, jotka fuusioituvat tai toteuttavat vastaavan rakenneuudistuksen, voidaan myöntää viitenä peräkkäisenä verovuotena tuloveron (IRPEG) alennus 12,5 prosenttiin edellyttäen, että tulot siirretään erityisrahastoon, josta ei saa kolmeen vuoteen jakaa varoja, ja että erityisrahastoon siirretyt varat eivät ylitä 1,2:ta prosenttia fuusioon osallistuneiden pankkien yhteenlasketun taseen loppusumman ja suurimman fuusioon osallistuneen pankin taseen loppusumman välisestä erotuksesta (22 §:n 1 momentti ja 23 §:n 1 momentti)
– verotuksen neutraalisuus niiden palautusoperaatioiden yhteydessä, joilla lain nro 218/90 nojalla pankeille siirretyt varat, jotka eivät ole välttämättömiä yhtiön tarkoituksen toteuttamiseksi, siirretään takaisin pankkisäätiöille, (16 §:n 3 momentti)
– edellä 1 ja 2 luetelmakohdassa tarkoitettuihin toimiin sovelletaan tavanomaisen verokannan sijasta kiinteää verokantaa (24 §:n 1 momentti ja 16 §:n 5 momentti)
– verotuksen neutraalisuus edellä 1 ja 2 luetelmakohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden yhteydessä kiinteistöjen arvonnoususta perittävän kunnallisveron osalta (24 §:n 1 momentti ja 16 §:n 5 momentti)
– pankkien Italian keskuspankista (Banca d’Italia) omistamien osakkuuksien siirrosta pankkisäätiöille ei kanneta veroa (27 §:n 2 momentti).
Riidanalainen päätös
10 Parlamentissa tehdyn kysymyksen johdosta Euroopan yhteisöjen komissio osoitti Italian viranomaisille valtiontukialaan liittyvien toimivaltuuksiensa nojalla 24.3.1999 päivätyn kirjeen, jolla se pyysi niitä toimittamaan sille tietoja, jotta se voisi arvioida lain nro 461/98 ulottuvuutta ja vaikutuksia.
11 Italian viranomaiset toimittivat sille 24.6. ja 2.7.1999 päivätyillä kirjeillä tätä lakia ja asetusta nro 153/99 koskevia tietoja.
12 Komissio ilmoitti 23.3.2000 päivätyllä kirjeellä Italian viranomaisille, että sen mukaan laki nro 461/98 ja asetus nro 153/99 saattoivat sisältää valtiontukea, ja kehotti niitä olemaan täytäntöönpanematta kyseisiä toimenpiteitä. Italian viranomaiset vastasivat sille 12.4.2000 päivätyllä kirjeellä keskeyttäneensä niiden soveltamisen ja toimittivat sille sitten 14.6.2000 lisätietoja.
13 Italian viranomaiset arvioivat, että vuosina 1998, 1999 ja 2000 suoritettuihin 76 toimeen perustuvien niiden veroetujen teoreettinen enimmäismäärä, jotka oli saatu, kun tuloverokantaa oli asetuksen nro 153/99 22 §:n 1 momentin ja 23 §:n 1 momentin nojalla alennettu 12,5 prosenttiin, oli 5 358 miljardia Italian liiraa eli 2 767 miljoonaa euroa.
14 Komissio antoi 25.10.2000 päivätyllä kirjeellä Italian hallitukselle tiedoksi päätöksensä aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely. Tämä päätös julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä (EYVL 2001, C 44, s. 2).
15 Komissio totesi menettelyn päätteeksi, että Italian tasavalta oli täytäntöönpannut lainvastaisesti lain nro 461/98 ja asetuksen nro 153/99 ja rikkonut näin EY 88 artiklan 3 kohtaa. Se katsoi, että asetuksen nro 153/99 27 §:n 2 momentissa säädettyä Banca d’Italian pääomaosuuksien tiettyjen siirtojen verosta vapauttamista lukuun ottamatta toteutetut verotoimet muodostivat yhteismarkkinoille soveltumattoman valtiontukijärjestelmän. Näillä toimilla annettiin pankeille etuja, koska pankeilla oli niiden avulla mahdollisuus kasvattaa kokoaan ja saada mittakaavaetuja alhaisin kustannuksin.
16 Tästä syystä komissio teki riidanalaisen päätöksen täsmentäen, että lailla nro 461/98 ja asetuksella nro 153/99 otettiin myös käyttöön veroetuja, jotka hyödyttivät pankkisäätiöitä, mutta että näitä etuja ei tutkittu tuossa päätöksessä.
17 Riidanalaisessa päätöksessä säädetään seuraavaa:
”1 artikla
Valtiontukiohjelma, jonka Italia on toteuttanut pankkien hyväksi 23 päivänä joulukuuta 1998 annetun lain nro 461 ja 17 päivänä toukokuuta 1999 annetun asetuksen nro 153 nojalla, ja erityisesti 17 päivänä toukokuuta 1999 annetun asetuksen nro 153 16 §:n 3 ja 5 momentin, 22 §:n 1 momentin, 23 §:n 1 momentin, 24 §:n 1 momentin ja 27 §:n 2 momentin nojalla, ei sovellu yhteismarkkinoille jäljempänä 2 artiklassa mainittuja toimenpiteitä lukuun ottamatta.
2 artikla
Verovapautukset, joista säädetään 17 päivänä toukokuuta 1999 annetun asetuksen nro 153 27 §:n 2 momentissa, eivät ole valtiontukea, sillä Banca d’Italian pääomaosakkuuksien siirtäminen pankkiin ja sieltä edelleen pankkisäätiölle ei vaikuta asianomaisen pankin taseeseen.
3 artikla
Italian on kumottava 1 artiklassa tarkoitettu tukiohjelma.
4 artikla
1. Italian on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman perusteella tuensaajille sääntöjenvastaisesti maksetun tuen perimiseksi takaisin.
2. Tuki on maksettava takaisin viipymättä kansallisen oikeuden menettelyjen mukaisesti, jos niissä mahdollistetaan päätöksen välitön ja tehokas täytäntöönpano. Takaisinperittävään tukeen sisällytetään korko alkaen siitä, kun tuki asetettiin tuensaajien käyttöön, tuen todelliseen takaisinperintään asti. Korko perustuu aluetukien avustusekvivalenttien laskennassa käytettyyn viitekorkoon.
– – ”
Asianosaisten vaatimukset
18 Italian tasavalta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen, koska asiassa eivät täyty ne edellytykset, joiden nojalla Italian pankkijärjestelmän uudistamiseen liittyviä verotoimenpiteitä voitaisiin pitää ”valtiontukena”
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
19 Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Yhteisöjen tuomioistuimissa vireillä olevat muut oikeudenkäynnit
20 Associazione bancaria italiana (ABI) (T‑36/02), Banca Sanpaolo IMI SpA (T‑37/02), Banca Intesa Banca Commerciale italiana SpA (T‑39/02), Banca di Roma SpA (T‑40/02), Mediocredito Centrale SpA (T‑41/02), Banca Monte dei Paschi di Siena SpA (T‑42/02) ja Compagnia di San Paolo Srl (T‑121/02) ovat samoin Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen 21.2.2002 ja 11.4.2002 jättämillään kannekirjelmillä nostaneet komissiota vastaan nyt kyseessä olevaa riidanalaista päätöstä koskevia kumoamiskanteita. Komissio on ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa esittänyt näiden kanteiden tutkimatta jättämistä koskevan oikeudenkäyntiväitteen väittäen, ettei asia koske kantajia erikseen, koska kyseinen tuki ei sen mukaan ole yksittäinen tuki vaan kuuluu tukijärjestelmään. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on 9.7.2003 antamallaan määräyksellä lykännyt näiden seitsemän asian käsittelyä ja odottaa, että yhteisöjen tuomioistuin antaisi tuomion tässä asiassa. Kantajat ovat hakeneet muutosta asioissa T‑36/02, T‑37/02, T‑39/02, T‑40/02, T‑41/02 ja T‑42/02 annettuihin lykkäämismääräyksiin. Yhteisöjen tuomioistuin on jättänyt nämä valitukset tutkimatta selvästi perusteettomina yhdistetyissä asioissa C‑366/03 P–C‑368/03 P, C‑390/03 P, C‑391/03 P ja C‑394/03 P, ABI ym. vastaan komissio, 26.11.2003 annetulla määräyksellä (ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
21 Commissione tributaria provinciale di Genova (Italia) on 11.2.2004 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 23.3.2004 (asia C‑148/04) esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön, joka koskee riidanalaisen päätöksen pätevyyttä ja EY 87 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen, Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL L 83, s. 1) 14 artiklan ja yhteisön oikeuden yleisten periaatteiden tulkintaa. Yhteisöjen tuomioistuin lausuu tästä ennakkoratkaisupyynnöstä tänään annettavalla erillisellä tuomiolla.
Kanne
22 Italian tasavalta esittää viisi kanneperustetta, joiden mukaan EY 253 artiklaa, puolustautumisoikeuksien periaatetta, EY 87 artiklan 1 kohtaa, EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohtaa ja EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa on rikottu.
EY 253 artiklan rikkomiseen perustuva kanneperuste
Asianosaisten lausumat
23 Italian tasavalta väittää, että komissio on loukannut EY 253 artiklassa määrättyä perusteluvelvollisuutta.
24 Tämä peruste jakautuu seuraaviin kolmeen osaan:
– riidanalaista päätöstä ei ole riittävästi perusteltu siltä osin kuin siinä arvioidaan kilpailun kannustamista pankkialalla
– siinä tutkitaan Italian hallituksen esittämiä lausumia kysymyksestä, voidaanko riidanalaisia verotoimenpiteitä pitää EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, ja sen esittämiä lausumia siitä erillisestä kysymyksestä, voidaanko niiden mahdollisesti katsoa olevan yhteensoveltuvia EY 87 artiklan 3 kohdan kanssa, erottelematta näitä kysymyksiä toisistaan
– perustelut, jotka siinä esitetään sille, ettei riidanalaisia verotoimenpiteitä voida pitää yhteensoveltuvina EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan kanssa, ovat riittämättömiä, virheellisiä ja ristiriitaisia.
25 Komissio kiistää kantajan väitteet. Se katsoo, että riidanalainen päätös on oikeuskäytännössä perusteluille asetettujen edellytysten mukainen.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
26 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusteluvelvollisuus on olennainen muotomääräys, joka on erotettava perustelujen aineellisesta paikkansapitävyydestä, koska viimeksi mainittu koskee riidanalaisen päätöksen aineellista lainmukaisuutta. EY 253 artiklassa edellytettyjen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimenpiteen luonteen mukaisia, ja niissä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmaistava toimielimen toimenpiteen perustelut siten, että henkilöille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, ja siten, että toimivaltainen tuomioistuin voi valvoa toimenpiteen laillisuutta. Tätä vaatimusta on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimenpiteen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja se tarve, joka niillä, joille päätös on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, koska sitä, ovatko päätöksen perustelut EY 253 artiklan mukaisia, tutkitaan, paitsi päätöksen sanamuodon, myös asiayhteyden ja kaikkien asiaa koskevien oikeussääntöjen suhteen (ks. mm. asia C‑310/99, Italia v. komissio, tuomio 7.3.2002, Kok. 2002, s. I‑2289, 48 kohta).
– Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa
27 Ensimmäisen kanneperusteensa ensimmäisessä osassa Italian tasavalta väittää, että riidanalaista päätöstä ei ole riittävästi perusteltu siltä osin kuin siinä arvioidaan kilpailun kannustamista pankkialalla.
28 Tätä yleisluonteista väitettä seuraavassa selostuksessa rajoitutaan pääasiallisesti kuvaamaan Italian pankkisektoria koskevan lainsäädännön kehitystä ilman, että siinä selostettaisiin esitetyn väitteen sisältöä koskevia täsmällisiä seikkoja.
29 Sovellettavan oikeuden kehitystä koskevassa yksityiskohtaisessa kuvauksessa keskitytään erityisesti lakiin nro 218/90.
30 Siinä todetaan, että tällä lailla alettiin alun perin muuttaa syvällisesti Italian pankkijärjestelmää, jolle oli ominaista laaja julkinen sektori, ja että siinä säädettiin sellaisista oikeudellisista välineistä, joiden avulla julkiset pankit voitiin muuttaa osakeyhtiöiksi.
31 Laki nro 461/98 puolestaan esitetään Italian luottojärjestelmän uudistamisprosessin viimeisenä vaiheena.
32 Se oli tullut tarpeelliseksi ennen kaikkea julkisen sektorin poistamiseksi pankkialalta tai ainakin sen läsnäolon lopulliseksi vähentämiseksi pankkialalla ja sen vuoksi, että Italian pankkijärjestelmän lailla nro 218/90 aloitettu yksityistämis‑ ja rakenneuudistusmenettely olisi voitu lopullisesti toteuttaa.
33 Tuolla lailla oli tarkoitus muun muassa
– edistää toimia, joilla pyrittiin kehittämään pankkien tai pankkiryhmittymien harjoittamaa laajamittaisempaa toimintaa
– sallia lain nro 218/90 nojalla luovutuksensaajapankeille kuuluvien ei‑aktiivisten omaisuuserien siirtäminen takaisin pankkisäätiöille verotuksen neutraalisuutta koskevassa järjestelmässä.
34 Tarve saattaa yksityistämismenettely päätökseen oli ollut samanaikainen sen hankkeen kanssa, jolla pyrittiin verotuksen uudistamiseen tuotantotoimintaan kohdistuvan verorasituksen yleiseksi vähentämiseksi.
35 Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa on, sellaisena kuin se on esitetty ja sitä on tarkasteltu asianosaisten kaikkien kirjelmien yhteydessä, ymmärrettävä siten, että komissio on jättänyt riidanalaisessa päätöksessä ilmoittamatta ne syyt, joiden nojalla se on pitänyt lakia nro 461/98 ja asetusta nro 153/99 valtiontukena, vaikka ne kantajan mukaan ovat vain seurausta laista nro 218/90, jota komissio ei ollut asettanut kyseenalaiseksi valtiontukia koskevien sääntöjen nojalla.
36 Tämän osalta on syytä huomauttaa, että komissio on riidanalaisen päätöksen perustelujen 16, 30 ja 32 kohdassa
– esittänyt lyhennelmän Italian hallituksen menettelyn aikana tekemästä, Italian pankkisektoria koskevan lainsäädännön kehitystä koskevasta kuvauksesta
– muistuttanut tuon hallituksen väitteestä, jonka mukaan lakia nro 218/90 ja asetusta nro 153/99 oli pidettävä tuon saman, Italian pankkisektorin nykyaikaistamista koskevan menettelyn osana
– muistuttanut kyseisen jäsenvaltion tavoitteesta vahvistaa tuota sektoria ja uudistaa se rakenteellisesti.
37 On todettava, että komissio ilmoittaa tämän jälkeen riidanalaisen päätöksen perustelujen 51–54 kohdassa ne syyt, joiden vuoksi se katsoo, että se seikka, ettei lakia nro 218/90 ollut asetettu kyseenalaiseksi valtiontukia koskevien sääntöjen nojalla, ei ollut vaikuttanut siihen, miten se oli luonnehtinut lakia nro 461/98 ja asetusta nro 153/99 samojen sääntöjen nojalla.
38 Komissio korostaa ensiksi, että se ei asettanut kyseenalaiseksi lakia nro 218/90, koska Italian viranomaiset eivät ilmoittaneet sitä komissiolle. Se lisää, että se tutki tuolloin vain kyseisen lain niitä säännöksiä, jotka liittyivät tiettyihin yksittäistapauksiin, ja että niiden osalta hyväksytty perustelu ei sovellu nyt esillä olevassa asiassa kyseessä oleviin toimenpiteisiin.
39 Lisäksi komissio toteaa, että julkiset pankit oli harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta muutettu osakeyhtiöiksi jo vuoden 1992 loppuun mennessä ja että muutoksesta tehtiin pakollinen lailla nro 489/93.
40 Komission mukaan se, että se ei tuolloin vastustanut muita toimenpiteitä, jotka muistuttivat kenties enemmän asetuksen nro 153/99 perusteella toteutettavia toimenpiteitä, ei tarkoita sitä, että sen olisi hyväksyttävä viimeksi mainitut toimenpiteet. Verovapautusta, jota sovellettiin omaisuuserien siirtämiseen pankkisäätiöltä pankille, ei välttämättä tarvinnut arvioida samalla tavoin kuin vastaavaa omaisuuserien palauttamista pankilta pankkisäätiölle. Omaisuuserien kertaluonteinen siirtäminen pankille oli näet saattanut helpottaa julkisten pankkien muuttamista osakeyhtiöiksi, kun taas palauttamalla kyseiset varat säätiöihin, jolloin niiden arvo mahdollisesti nousi verovapautuksen vuoksi, pyrittiin parantamaan pankin kannattavuuslukuja, ja toimenpiteellä olikin juuri tällaiset vaikutukset.
41 Lopuksi komission mukaan laki nro 218/90 on kuitenkin tilapäinen toimenpide, joka voi periaatteessa olla oikeutettu sen käyttöönottoon liittyvien erityisten olosuhteiden vuoksi. Nyt esillä olevassa asiassa tarkoitettuja toimenpiteitä ei kuitenkaan voida milloinkaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvina.
42 Näin ollen on selvää, että toisin kuin Italian tasavalta väittää, komissio on riidanalaisessa päätöksessä esittänyt perustelut vastatessaan sille esitettyihin väitteisiin.
43 Siitä riippumatta, ovatko nämä perustelut perusteltuja, ne olivat riittäviä, jotta henkilöille, joita riidanalainen päätös koskee, selviävät sen syyt ja jotta yhteisöjen tuomioistuin voi valvoa päätöksen laillisuutta.
44 Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa on siis hylättävä.
– Ensimmäisen kanneperusteen toinen osa
45 Ensimmäisen kanneperusteen toisessa osassa Italian hallitus väittää, ettei komissio ole erikseen perustellut kysymystä siitä, onko riidanalaisia verotoimenpiteitä pidettävä EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, eikä tästä erillistä kysymystä siitä, onko niiden mahdollisesti katsottava olevan yhteensoveltuvia EY 87 artiklan 3 kohdan kanssa.
46 Tältä osin on syytä todeta, että perusteluvelvollisuuden noudattamista on arvioitava pikemminkin perustelujen sisällön kuin niiden esittämistavan mukaan.
47 Joka tapauksessa riittää, kun todetaan, että komissio on esillä olevassa asiassa riidanalaisen päätöksen perustelujen 32–43 kohdassa tutkinut kysymyksen siitä, onko riidanalaisia verotoimenpiteitä pidettävä EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, ja saman päätöksen perustelujen 45–48 kohdassa erikseen tutkinut EY 87 artiklan 3 kohdan mahdollista soveltamista koskevan kysymyksen.
48 Näin ollen nyt tutkittavana olevan kanneperusteen toinen osa on hylättävä.
– Ensimmäisen kanneperusteen kolmas osa
49 Ensimmäisen kanneperusteen kolmannessa osassa Italian tasavalta väittää, että komission riidanalaisessa päätöksessä EY 87 artiklan 3 kohdan b tai c alakohdan soveltamisen osalta esittämät perustelut ovat riittämättömiä, virheellisiä ja ristiriitaisia.
50 Tältä osin on syytä muistuttaa, että komissio esittää riidanalaisen päätöksen perustelujen 45–48 kohdassa ne päättelyt, joiden nojalla se päätyy toteamaan, ettei riidanalaisten verotoimenpiteiden voida katsoa olevan yhteensoveltuvia perustamissopimuksen näiden määräysten kanssa.
51 Se toteaa muun muassa, että Italian pankkijärjestelmän vahvistamista ei voida pitää ”Euroopan yhteistä etua koskevana tärkeänä hankkeena” EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla, koska siitä on etua lähinnä vain yhden jäsenvaltion talouden toimijoille eikä koko yhteisölle ja koska sillä ei edistetä todellista, täsmällistä ja tarkoin määriteltyä hanketta.
52 Komissio katsoo, että tarkasteltaessa toimenpiteiden yhteensopivuutta EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan määräysten kanssa (tietyn taloudellisen toiminnan kehityksen edistäminen), sen mukaan ei ole perusteita soveltaa yhteisön suuntaviivoja valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi koskevaa tiedonantoa 1999/C 288/02 (EYVL 1999, C 288, s. 2). Tukiohjelman soveltamista ei ole rajoitettu pieniin ja keskisuuriin yrityksiin. Tukia ei ole ilmoitettu komissiolle kunkin tuen osalta erikseen, eikä sille myöskään ole toimitettu minkäänlaista rakenneuudistussuunnitelmaa. Useimmat pankit, joille tukea on myönnetty, eivät ole vaikeuksissa, eikä tukea ole tarkoitettu niiden pitkän aikavälin kannattavuuden palauttamiseen. Suuntaviivoissa edellytetään toteutettavaksi toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on tasapainottaa kilpailijoille mahdollisesti aiheutuvia kielteisiä vaikutuksia. Tässä tapauksessa sen sijaan tuen tarkoituksena on vahvistaa tuensaajien asemaa niihin kilpailijoihin nähden, jotka eivät saa tukea. Veroetuuksia ei voida komission mukaan pitää investointitukena eikä tukena muuntyyppisille kustannuksille, joita muutoin voitaisiin pitää yhteismarkkinoille soveltuvina. Tukiohjelmaan ei liity muitakaan piirteitä, joiden perusteella sen voitaisiin katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettujen syiden nojalla. Kyseisessä määräyksessä asetettu edellytys, jossa vaaditaan, että ”tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla”, ei sekään täyty. Verrattuna aiempiin, erityisesti lailla nro 218/90 käyttöön otettuihin toimenpiteisiin, jotka kenties olivat helpottaneet julkisten pankkien muuttamista osakeyhtiöiksi vähentämällä kilpailuun liittyvää epätasapainoa muihin pankkiyrityksiin nähden, kyseiset toimenpiteet olivat ensisijaisesti parantaneet edunsaajien kilpailukykyä alalla, jolle on ominaista intensiivinen kansainvälinen kilpailu.
53 On myönnettävä, että komission näin esittämät perustelut ovat niiden aineellisesta paikkansapitävyydestä riippumatta riittäviä, jotta riidanalaisen päätöksen syyt ovat selvinneet henkilöille, joita toimenpide koskee, ja jotta yhteisöjen tuomioistuin voi valvoa toimenpiteen laillisuutta.
54 Italian tasavallan esittämällä väitteellä, joka koskee perustelujen virheellisyyttä ja ristiriitaisuutta, riitautetaan todellisuudessa niiden aineellinen paikkansapitävyys, ja ne sisältävät jopa viittauksen siihen, että komission aiemmin omaksuman kannan muuttamista on riittämättömästi perusteltu. Italian hallitus nimittäin väittää muun muassa, että riidanalaiseen päätökseen sisältyvä komission huomautus, jonka mukaan kyseisestä järjestelmästä on etua lähinnä vain yhden jäsenvaltion talouden toimijoille eikä koko yhteisölle, ”vaikuttaa liian rajoittuneelta ja täysin aiheettomalta”. Se toteaa lisäksi, että komission huomautus, jonka mukaan kyseinen järjestelmä ei edistä todellista, täsmällistä ja tarkoin määriteltyä hanketta, on ”täysin perusteeton ja lisäksi ristiriitainen”. Se väittää, että komission lausumat, jotka koskevat tiettyjen toimintojen kehittämisen edistämiseen tarkoitetun tuen yhteensoveltuvuutta, ovat ”ristiriitaisia” eivätkä ne ole ”mitenkään yhdenmukaisia” niiden päätelmien kanssa, joita se on tehnyt muissa asioissa ja jotka se oli syrjäyttänyt nyt esillä olevassa asiassa.
55 Kuten tämän tuomion 26 kohdassa on muistutettu, kysymys toimenpiteen perustelujen aineellisesta paikkansapitävyydestä liittyy sen aineelliseen lainmukaisuuteen. Näiden perustelujen aineellista paikkansapitävyyttä koskevaa väitettä ei näin ollen voida tutkia siinä vaiheessa, jossa valvotaan EY 253 artiklassa asetetun velvollisuuden noudattamista.
56 Komission aiemmissa asioissa omaksumasta kannasta poikkeavan kannan perustelujen osalta on todettava, että riidanalaisen päätöksen perustelujen 51–54 kohdassa esitetään seikat, jotka tuon toimielimen mukaan erottavat toisiinsa verratut tilanteet toisistaan ja jotka näin ollen oikeuttavat tämän kannan.
57 Ensimmäisen kanneperusteen kolmas osa on näin ollen sekin hylättävä.
58 Edellä esitetystä seuraa, että EY 253 artiklan rikkomista koskeva kanneperuste on hylättävä kokonaisuudessaan.
Puolustautumisoikeuksien noudattamista koskevan periaatteen loukkaamista koskeva kanneperuste
Asianosaisten lausumat
59 Italian tasavalta väittää, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä ensimmäistä kertaa esittänyt väitteitä välillisessä verotuksessa käyttöön otetuista riidanalaisista verotoimenpiteistä antamatta tätä ennen Italian hallitukselle ja tuensaajille tilaisuutta selvitysten esittämiseen. Komissio on näin sen mukaan loukannut puolustautumisoikeuksien noudattamisen periaatetta.
60 Komissio katsoo, että tämä väite on sellainen uusi kanneperuste, jota työjärjestyksen 42 artiklan 2 kohdan nojalla ei voida ottaa tutkittavaksi, koska se on esitetty ensimmäistä kertaa vastineessa.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
61 Työjärjestyksen 42 artiklan 2 kohdan mukaan asian käsittelyn kuluessa ei saa vedota uuteen perusteeseen, ellei se perustu kirjallisen käsittelyn aikana esille tulleisiin tosiseikkoihin tai oikeudellisiin seikkoihin.
62 Italian tasavalta ei ole kanteessaan esittänyt kanneperustetta, joka koskisi riidanalaisen päätöksen tekemiseen päättyneen menettelyn aikana tapahtunutta puolustautumisoikeuksien loukkaamista.
63 Se on vedonnut tähän perusteeseen vasta vastineessaan perustamatta sitä kirjallisen käsittelyn aikana esille tulleisiin tosiseikkoihin tai oikeudellisiin seikkoihin.
64 Kyseinen peruste on siis sellainen uusi peruste, joka on jätettävä tutkimatta.
EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomista koskeva kanneperuste
Asianosaisten lausumat
65 Italian tasavalta väittää, että komissio on rikkonut EY 87 artiklan 1 kohtaa, koska se on määritellyt riidanalaiset verotoimenpiteet valtiontueksi.
66 Tämä kanneperuste jakaantuu kuuteen osaan.
67 Ensimmäisessä osassa kantaja väittää, että riidanalainen päätös perustuu virheelliseen oletukseen siltä osin kuin se koskee tuloverokannan alentamista 12,5 prosenttiin niiden pankkien osalta, jotka fuusioituvat tai toteuttavat vastaavan rakenneuudistuksen. Tätä alennusta ei myönnetä fuusioituvan tai rakenneuudistuksen toteuttavan pankin kokonaistuloista, vaan yksinomaan tulojen siitä osasta, joka on siirretty erityisrahastoon. Veron alennus ei saa ylittää asetuksen nro 153/99 22 §:n 1 momentissa ja 23 §:n 1 momentissa tarkoitetulle kertymälle säädettyä 1,2 prosentin kokonaisrajaa. Komissio ei ollut ottanut myöskään huomioon edellytystä, jonka mukaan erityisrahastoa ei saada jakaa osakkeenomistajille kolmen vuoden pituisen ajanjakson aikana.
68 Tämän kanneperusteen viidessä muussa osassa Italian tasavalta väittää, että riidanalaiset toimenpiteet
– eivät anna aihetta minkäänlaiseen valtion varojen siirtoon eivätkä siihen, että valtio luopuisi määrätyistä verotuloista
– eivät ole valtiontukea, koska ne hyödyttävät myös holding-yhtiöiden kaltaisia tuensaajia, jotka eivät ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä
– eivät ole luonteeltaan valikoivia, kuten komissio väittää, vaan päinvastoin yleisiä, koska niissä asetetut edellytykset eivät niitä sovellettaessa ole syrjiviä eivätkä harkinnanvaraisia
– eivät vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan tai vaikuttavat siihen ainoastaan osittain, missä tapauksessa olisi pitänyt määrätä vain tuen osittaisesta takaisinperimisestä
– eivät vääristä kilpailua.
69 Kantaja toteaa niistä toimenpiteistä, jotka on mainittu asetuksen nro 153/99 16 §:n 3 momentissa, jossa säädetään verotuksen neutraalisuudesta sellaisten palautusoperaatioiden yhteydessä, joilla varat, jotka eivät ole välttämättömiä yhtiön tarkoituksen toteuttamiseksi, siirretään takaisin pankkisäätiöille, ettei niillä ollut annettu taloudellista etua siten, että palautusoperaation suorittava yhtiö olisi vapautettu verosta, vaan että niillä yksinkertaisesti vain siirrettiin viimeksi mainitun verorasitus palautetun omaisuuden luovuttajalle ja muutettiin palauttamistoimesta maksettavan veron erääntymisajankohtaa kyseisen omaisuuden myöhempään rahaksimuuttamiseen asti.
70 Komissio väittää, että Italian tasavalta on vasta vastineenantovaiheessa esittänyt väitteen, jonka mukaan asetuksen nro 153/99 16 §:n 3 momentti, jossa säädetään verotuksen neutraalisuudesta sellaisten palautusoperaatioiden yhteydessä, joilla pankeille siirretyt varat, jotka eivät ole välttämättömiä, siirretään takaisin pankkisäätiöille, hyödyttää myös sellaisia tuensaajia, jotka eivät ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä. Tuo väite on sen mukaan uusi peruste, jota työjärjestyksen 42 artiklan 2 kohdan mukaan ei voida ottaa tutkittavaksi.
71 Samalla tavoin kantaja on komission mukaan vasta vastineenantovaiheessa esittänyt väitteen, jonka mukaan tuki voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vain osittain ja se voidaan siis palauttaakin vain osittain. Komissio katsoo, että vaatimus takaisinperittävän määrän alentamisesta on uusi vaatimus, jolla muutetaan EY:n tuomioistuimen perussäännön 19 artiklan (josta on tullut yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 21 artikla) ja työjärjestyksen 38 artiklan vastaisesti oikeudenkäynnin kohdetta.
72 Lisäksi komissio katsoo, ettei EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomista koskeva kanneperuste ole perusteltu.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
– Ensimmäinen osa, jonka mukaan tuloverokannan alentamiseen liittyvä olettama on virheellinen
73 Toisin kuin Italian tasavalta väittää, komissio ei ole viitannut pankin kokonaistulosta myönnettyyn verokannan alentamiseen. Se selvittää riidanalaisen päätöksen perustelujen 5 kohdassa kyseistä alennusta niiden etujen osalta, jotka on siirretty erityisrahastoon, mikä siirtäminen on alennuksen edellytys. Joka tapauksessa on todettava, että vaikka komissio olisi ottanut huomioon pankin kokonaistuloihin sovellettavan alentamisen, se olisi vaikuttanut riidanalaiseen päätökseen tuen laajuuden osalta mutta ei tuen olemassaolon osalta.
74 Komissio on lisäksi riidanalaisen päätöksen perustelujen samassa kohdassa nimenomaisesti maininnut 1,2 prosentin suuruisen kokonaisrajan ja Italian tasavallan esille tuoman sekä asetuksessa nro 153/99 säädetyn edellytyksen, jonka mukaan varoja ei saa jakaa kolmeen vuoteen.
75 Tutkittavana olevan kanneperusteen ensimmäinen osa on siis hylättävä.
– Kanneperusteen toinen osa, joka liittyy edellytykseen, jonka mukaan riidanalaiset toimenpiteet on rahoitettava valtion toimesta tai valtion varoista
76 EY 87 artiklan 1 kohta koskee ”jäsenvaltion myöntämää tai taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnettyä tukea”.
77 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tuen käsite on yleisluonteisempi kuin avustuksen käsite sen vuoksi, että tuella ei tarkoiteta ainoastaan konkreettisia suorituksia, kuten avustuksia, vaan myös toimenpiteitä, jotka eivät ole avustuksia sanan suppeassa merkityksessä mutta jotka eri tavoin alentavat yritysten vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja ovat siten sekä luonteeltaan että vaikutuksiltaan avustusten kaltaisia (ks. erityisesti asia C‑143/99, Adria-Wien Pipeline ja Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, tuomio 8.11.2001, Kok. 2001, s. I‑8365 38 kohta, ja asia C‑501/00, Espanja v. komissio, tuomio 15.7.2004, Kok. 2004, s. I‑6717, 90 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
78 Tästä seuraa, että toimenpidettä, jolla valtion viranomaiset myöntävät tietyille yrityksille vapautuksen maksuista ja jolla ei tosin siirretä valtion varoja mutta asetetaan edunsaaja taloudellisesti edullisempaan asemaan kuin muut maksuvelvolliset, on pidettävä EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena (ks. asia C‑387/92, Banco Exterior de España, tuomio 15.3.1994, Kok. 1994, s. I‑877, 14 kohta). Samoin valtiontukea voi olla toimenpide, jolla tietyille yrityksille annetaan veronalennus tai jolla normaalisti erääntyvän veron maksamista lykätään.
79 Nyt esillä olevassa asiassa riidanalaisilla toimenpiteillä
– alennetaan tuloverokantaa
– annetaan verovapautuksia, jotka perustuvat säännöksiin, joissa säädetään verotuksen neutraalisuudesta kyseisten liiketoimien yhteydessä, eli toisin sanoen niitä ei oteta huomioon verotustarkoituksessa arvioitaessa veron olemassaolon edellytysten täyttymistä, ja lykätään näiden verojen maksamista mahdollisesti myöhemmin suoritettavan samanlaisen liiketoimen suorittamisajankohtaan
– sovelletaan kiinteää maksua normaalisti erääntyvien verojen sijasta joko fuusioitumisen tai vastaavan rakenneuudistuksen taikka sellaisen palautusoperaation yhteydessä, jolla siirretään varoja, jotka eivät ole välttämättömiä yhtiön tarkoituksen toteuttamiseksi
– saadaan aikaan se, että pankkien Banca d’Italiasta omistamien osakkuuksien pankkisäätiöille tapahtuvat siirrot on vapautettu verosta.
80 Niillä annetaan näin joko veronalennus, joka johtuu kevennetyn kannan soveltamisesta tai siitä, että normaalisti maksettavat verot korvataan kiinteällä maksulla, taikka verosta vapauttaminen tilanteessa, jossa varat, jotka eivät ole välttämättömiä yhtiön tarkoituksen toteuttamiseksi, palautetaan tai, kuten riidanalaisen päätöksen perustelujen 39 kohdan lopussa todetaan, jossa pankki saa voittoa siirtäessään Banca d’Italiasta omistamansa osakkuudet pankkisäätiölle, erityisesti, jos kyseiset osakkuudet on alun perin saatu vastikkeetta ilmaiseksi ja jos ne on siirretty säätiölle vastiketta vastaan tai jos niiden arvo on noussut.
81 Näin ollen kyseiset veronkevennykset on myönnetty valtion varoista EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuin tavoin.
82 Siltä osin kuin kyse on palautusoperaatioiden verotuksellisesta neutraalisuudesta, tätä päätelmää ei voida asettaa kyseenalaiseksi perusteluilla, joiden mukaan normaalisti erääntyvän veron maksamista vain lykätään myöhempään ajankohtaan, jona tuo omaisuus mahdollisesti muutetaan rahaksi. Valtiontukea voi nimittäin olla verovelan maksamisen lykkäämisen lisäksi myös erityisesti nyt esillä olevassa asiassa tarkoitettu palauttaminen, jolla omaisuuden omistusoikeus siirretään oikeussubjektilta toiselle sellaisin seurauksin, että pankin suorittaessa palauttamisoperaation pankkisäätiölle, joka on erillinen oikeussubjekti, vapautuksesta tulee lopullinen.
83 Tutkittavana olevan kanneperusteen toinen osa on siis hylättävä.
– Kolmas osa, joka liittyy siihen, ovatko ne henkilöt tuensaajia, jotka hyötyvät säännöksestä, jossa säädetään verotuksen neutraalisuudesta sellaisten palautusoperaatioiden yhteydessä, joilla siirretään varoja, jotka eivät ole välttämättömiä yhtiön tarkoituksen toteuttamiseksi
84 Italian tasavalta on vastineenantovaiheessa esittänyt väitteen, jonka mukaan säännös, jossa säädetään verotuksen neutraalisuudesta sellaisten palautusoperaatioiden yhteydessä, joilla siirretään varoja, jotka eivät ole välttämättömiä yhtiön tarkoituksen toteuttamiseksi, hyödyttää myös sellaisia tuensaajia, jotka eivät ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä.
85 On syytä muistuttaa, että työjärjestyksen 42 artiklan 2 kohdan mukaan asian käsittelyn kuluessa ei saa vedota uuteen perusteeseen, ellei se perustu kirjallisen käsittelyn aikana esille tulleisiin tosiseikkoihin tai oikeudellisiin seikkoihin.
86 On kuitenkin myös syytä muistuttaa, että kanneperuste, jolla laajennetaan asian vireille saattaneessa kannekirjelmässä aikaisemmin nimenomaisesti tai implisiittisesti esitettyä kanneperustetta, on otettava tutkittavaksi (asia 306/81, Verros v. parlamentti, tuomio 19.5.1983, Kok. 1983, s. 1755, 9 kohta ja asia C‑301/97, Alankomaat v. neuvosto, tuomio 22.11.2001, Kok. 2001, s. I‑8853, 169 kohta).
87 Italian tasavalta on kannekirjelmässään esittänyt nyt tutkittavana olevan, EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomiseen perustuvan kanneperusteen väittämällä, että komissio oli jättänyt huomioimatta useita tässä määräyksessä asetettuja edellytyksiä.
88 Vastineessa esitetyllä väitteellä, jonka mukaan säännökset hyödyttävät myös sellaisia tuensaajia, jotka eivät ole yrityksiä, laajennetaan alun perin esitettyä kanneperustetta. Se kohdistuu yhteen niistä kumulatiivisista edellytyksistä, jotka ovat EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisen edellytyksenä. Sitä vastaava väite sisältyy implisiittisesti esitettyyn kanneperusteeseen.
89 Komission esittämä oikeudenkäyntiväite on siis hylättävä.
90 Pääasiassa on syytä todeta, että riidanalaiset toimenpiteet kuuluvat tukijärjestelmään.
91 Kun kyse on tukijärjestelmästä, komissio voi tyytyä tutkimaan asianomaisen järjestelmän yleispiirteitä, eikä sillä ole velvollisuutta tutkia jokaista yksittäistä soveltamistapausta (ks. mm. yhdistetyt asiat C‑15/98 ja C-105/99, Italia ja Sardegna Lines v. komissio, tuomio 19.10.2000, Kok. 2000, s. I‑8855, 51 kohta ja asia C‑278/00, Kreikka v. komissio, tuomio 29.4.2004, Kok. 2004, s. I‑3997, 24 kohta).
92 Nyt esillä olevassa asiassa on selvää, että tutkittavana oleva verosäännöstö hyödyttää pankkiyrityksiä. Sillä seikalla, että se hyödyttää myös sellaisia tuensaajia, jotka eivät ole yrityksiä, ei voida asettaa kyseenalaiseksi tätä toteamusta, joka on riittävä peruste EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi tukijärjestelmään.
93 Tutkittavana olevan kanneperusteen kolmas osa on siis hylättävä.
– Neljäs osa, joka liittyy riidanalaisten toimenpiteiden valikoivuusedellytykseen
94 EY 87 artiklan 1 kohdassa kielletään tuet, jotka suosivat ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa”, eli toisin sanoen valikoivat tuet.
95 Tuki voi olla tässä määräyksessä tarkoitetulla tavalla valikoiva silloinkin, kun se koskee kokonaista talouden alaa (ks. erityisesti asia C‑75/97, Belgia v. komissio, tuomio 17.6.1999, Kok. 1999, s. I‑3671, 33 kohta).
96 Nyt esillä olevassa asiassa riidanalaisia toimenpiteitä sovelletaan pankkialaan. Ne eivät hyödytä muita talouden aloja. Tältä osin on syytä huomauttaa, että Italian tasavalta on kanteessaan itsekin todennut, että toimenpiteiden kohteena voivat olla myös muut yhtiöt, kuten rahoitusyhtiöt, palveluyhtiöt ja vakuutusyhtiöt, mutta että ”edut myönnetään yksinomaan asianomaisille pankeille”.
97 Pankkisektorin sisällä riidanalaiset toimenpiteet hyödyttävät lisäksi vain niissä mainittuja liiketoimia suorittavia yrityksiä.
98 Ilman että olisi tarpeen arvioida, koituuko veronalennuksesta, jota sovelletaan fuusioihin tai vastaaviin rakenneuudistuksiin, komission riidanalaisen päätöksen perustelujen 33 kohdassa väittämin tavoin lisäksi enemmän hyötyä siihen osallistuville suuryrityksille, on siis todettava, että riidanalaiset toimenpiteet ovat valikoivia suhteessa muihin talouden aloihin ja saman pankkialan sisällä.
99 Niitä ei voida pitää yleisinä vero‑ tai talouspoliittisina toimenpiteinä, koska niitä ei sovelleta kaikkiin taloudellisiin toimijoihin.
100 Todellisuudessa niillä poiketaan yleisesti sovellettavan oikeuden mukaisesta verojärjestelmästä. Tuensaajayrityksille myönnetään verohelpotuksia, joihin niillä ei olisi oikeutta tätä järjestelmää normaalisti sovellettaessa ja joita eivät voi vaatia sellaiset muilla aloilla toimivat yritykset, jotka harjoittavat samankaltaista liiketoimintaa, tai sellaiset pankkialalla toimivat yritykset, jotka eivät harjoita tarkoitetun kaltaista liiketoimintaa.
101 Riidanalaisia toimenpiteitä ei voida perustella kyseisen verojärjestelmän luonteella ja sisäisellä rakenteella (ks. vastaavasti asia 173/73, Italia v. komissio, tuomio 2.7.1974, Kok. 1974, s. 709, Kok. Ep. II, s. 323, 33 kohta). Niillä ei sopeuteta yleistä järjestelmää pankkiyritysten erityispiirteiden mukaiseksi. Asiakirjoista ilmenee, että kansalliset viranomaiset ovat esittäneet ne nimenomaisesti keinona parantaa tiettyjen yritysten kilpailukykyä tuon alan kehitykseen liittyvänä tiettynä ajankohtana.
102 Tutkittavana olevan kanneperusteen neljäs osa on siis hylättävä.
– Viides ja kuudes osa, jotka liittyvät edellytyksiin, joiden mukaan toimenpiteiden on vaikutettava jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja aiheutettava kilpailun vääristyminen
103 Italian tasavalta kiistää kanteessaan sen, että edellytys, jonka mukaan toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, täyttyisi. Se väittää kanteessaan, ettei komissio ole tarkistanut sitä, etteivät – vaikka riidanalaiset toimenpiteet eivät vaikuttaisikaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kokonaisuudessaan – ne vaikuta siihen vain osittain, minkä arvioinnin, jos se olisi tällä tavoin suoritettu, olisi pitänyt heijastua tuen takaisinperinnän laajuuteen suhteellisuusperiaatetta sovellettaessa.
104 Komissio katsoo, että tämä viimeksi mainittu väite on uusi vaatimus, jolla muutetaan oikeudenkäynnin kohdetta. Sitä ei sen mukaan yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan ja työjärjestyksen 38 artiklan nojalla siis voida ottaa tutkittavaksi.
105 Tältä osin on todettava, että viimeksi mainituissa määräyksissä kielletään sellaisten uusien vaatimusten esittäminen, jotka eivät sisälly kanteeseen.
106 Väite, jonka tutkittavaksi ottamisen edellytysten olemassaolo on kiistetty, on esitetty kanteesta ilmenevän, riidanalaisen toimenpiteen kumoamista koskevan vaatimuksen tueksi. Sillä ei muuteta tätä vaatimusta eikä lisätä siihen mitään.
107 Näin ollen tätä väitettä ei voida pitää uutena vaatimuksena.
108 Tällä väitteellä laajennetaan todellisuudessa kanteessa esitettyä perustetta, joten sitä ei voida pitää työjärjestyksen 42 artiklassa tarkoitettuna uutena perusteena (ks. em. asiat Verros v. parlamentti, tuomion 9 kohta ja Alankomaat v. neuvosto, tuomion 169 kohta).
109 Tästä syystä sitä vastaan ei voida esittää tutkimatta jättämistä koskevaa oikeudenkäyntiväitettä.
110 Pääasian osalta on syytä muistuttaa, että EY 87 artiklan 1 kohdassa kielletään tuet, jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristävät taikka uhkaavat vääristää kilpailua.
111 Näitä kahta edellytystä arvioidessaan komissiolla ei ole velvollisuutta osoittaa, että tuki todellisuudessa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että se tosiasiallisesti vääristää kilpailua, vaan sillä on ainoastaan velvollisuus tutkia, saattaako tämä tuki vaikuttaa tuohon kauppaan ja vääristää kilpailua (asia C‑372/97, Italia v. komissio, tuomio 29.4.2004, Kok. 2004, s. I‑3679, 44 kohta).
112 Tässä yhteydessä jäsenvaltioiden kauppaan ”vaikuttamisen” käsite, jolla on katsottava tarkoitettavan vaikutusta tähän kauppaan, tai jopa pelkästään tällaisen vaikutuksen mahdollisuutta, sulkee pois sellaisen tulkintamahdollisuuden, jonka mukaan se, onko jokin tuki perittävä kokonaisuudessaan takaisin, olisi riippuvainen perusteesta, jonka mukaan sen on vaikutettava ”kaikkeen” kauppaan, vastakohtana ”osittaiseen” vaikuttamiseen, joka suhteellisuusperiaatteen nojalla sallisi vain tuon tuen osan takaisinperinnän.
113 Viimeksi mainitusta seikasta on muutoin muistutettava, että sääntöjenvastaisen tuen poistaminen siten, että tuki peritään takaisin, on johdonmukainen seuraus siitä, että tuki on todettu sääntöjenvastaiseksi, eikä tuen perimistä takaisin aikaisemman tilanteen ennalleen palauttamiseksi näin ollen voida periaatteessa pitää suhteettomana toimenpiteenä valtiontukia koskevien perustamissopimuksen määräysten tavoitteiden valossa (ks. em. asia Italia v. komissio, tuomio 29.4.2004, 103 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
114 Tuen soveltumattomuus yhteismarkkinoille on todettava lopullisesti silloin, kun se vaikuttaa tai saattaa vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan ja kun sillä on vääristävä vaikutus yhteisön sisäiseen kilpailuun.
115 Erityisesti on todettava, että kun valtion myöntämä tuki vahvistaa yrityksen asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (erityisesti asia 730/79, Philip Morris v. komissio, tuomio 17.9.1980, Kok. 1980, s. 2671, Kok. Ep. V, s. 313, 11 kohta; asia C‑53/00, Ferring, tuomio 22.11.2001, Kok. 2001, s. I‑9067, 21 kohta ja em. asia Italia v. komissio, tuomio 29.4.2004, 52 kohta).
116 Tässä suhteessa se seikka, että jokin talouden ala on yhteisön vapauttamistoimien kohteena, voi riittää sen toteamiseen, että tuet vaikuttavat tosiasiallisesti tai potentiaalisesti kilpailuun ja että niillä on vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (asia C‑409/00, Espanja v. komissio, tuomio 13.2.2003, Kok. 2003, s. I‑1487, 75 kohta).
117 Ei myöskään ole tarpeen, että tuensaajayritys itse osallistuu jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kun jäsenvaltio myöntää tuen yritykselle, jäsenvaltion sisäinen liiketoiminta voi tämän johdosta pysyä ennallaan tai lisääntyä sillä seurauksella, että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten mahdollisuudet päästä tuon jäsenvaltion markkinoille vähentyvät (ks. vastaavasti em. asia Italia v. komissio, tuomio 7.3.2002, 84 kohta). Lisäksi sellaisen yrityksen vahvistuminen, joka tuohon saakka ei osallistunut jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, voi asettaa sen tilanteeseen, jossa sillä on mahdollisuus päästä toisen jäsenvaltion markkinoille.
118 Nyt esillä olevassa asiassa on todettava, että ne verohelpotukset, joita riidanalaisissa toimenpiteissä säädetään fuusion, tietyn omaisuuden ja aineettomien omaisuuserien palauttamisen ja, tietyissä tapauksissa, Banca d’Italiasta omistettujen osuuksien siirron (ks. tämän tuomion 80 kohta) osalta, vahvistavat tuensaajayritysten asemaa suhteessa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa toimiviin yrityksiin.
119 On myös syytä todeta, että rahoituspalveluala on ollut yhteisön tasolla sellaisen merkittävän vapauttamisprosessin kohteena, joka on antanut pontta sille kilpailulle, joka on voinut seurata jo perustamissopimuksessa määrätystä pääomien vapaasta liikkuvuudesta.
120 Asiakirjoista ilmenee, että pankkien fuusio‑ ja rakenneuudistustoimenpiteisiin liittyvät riidanalaiset toimenpiteet esitettiin niiden käyttöönottamisajankohtana lain no 461/98 taustalla olleen hallituksen esityksen perusteluissa keinona välttää se, että rahaunionin toteuttaminen ei tosiasiallisesti aiheuttaisi sitä, että Italian järjestelmä murentuisi vankempien eurooppalaisten pankkien eduksi siitä syystä, että Italian pankkijärjestelmä oli merkittävästi jäljessä sen eurooppalaisiin kilpailijoihin nähden.
121 Italiaan sijoittautuneille toimijoille riidanalaisilla toimenpiteillä annettu kilpailuetu on sellainen, että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden toimijoiden on vaikeampaa päästä Italian markkinoille, ja jopa sellainen, että se helpottaa Italiaan sijoittautuneiden toimijoiden pääsyä muille markkinoille.
122 Se Italian tasavallan esille tuoma seikka, että tukijärjestelmä on myös muiden jäsenvaltioiden pankkien sivukonttoreiden saatavilla, ei estä tällaisia vaikutuksia.
123 Näin ollen on katsottava, että kyseinen tuki saattaa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristää kilpailua.
124 Tutkittavana olevan kanneperusteen viides ja kuudes osa on siis hylättävä.
125 Edellä esitetystä seuraa, että EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomiseen perustuva kanneperuste on hylättävä kokonaisuudessaan.
EY 87 artiklan 3 kohdan b ja c alakohdan rikkomista koskevat kanneperusteet
Asianosaisten lausumat
126 Italian tasavalta väittää kahdessa EY 87 artiklan 3 kohdan rikkomista koskevassa kanneperusteessaan, että se, ettei tukijärjestelmää ollut ennalta ilmoitettu komissiolle, ei oikeuttanut sitä päättämään, ettei tuota järjestelmää voitu katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi perustamissopimuksen tuon määräyksen nojalla.
127 Kantaja väittää ensiksi, että komissio on rikkonut EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohtaa kieltäytyessään pitämästä tukea yhteismarkkinoille soveltuvana, tuossa määräyksessä ”Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen” tarkoitettuna tukena. Sen mukaan lain nro 461/98 ja asetuksen nro 153/99 tarkoituksena oli saattaa valmiiksi Italian pankkilaitosten yksityistäminen rohkaisemalla julkisen pääoman tai yksityisille sijoittajille kuulumattoman pääoman vapauttamista taikka vähentämistä Italian pankkilaitoksissa. Tällaisesta toimesta ei ollut ollut seurauksena kilpailun vääristyminen, vaan sillä oli sitä vastoin vähennetty sitä epätasapainoa, joka vallitsi ennen kyseisen järjestelmän käyttöön ottamista tosiasiallisesti yksityisten pankkien ja sellaisten pankkien välillä, jotka olivat yksityisiä vain muodollisesti eivätkä valvovan pääoman kannalta katsoen.
128 Italian tasavalta väittää, että Italian pankkilaitosten täydellinen ja lopullinen yksityistäminen voi olla ”Euroopan yhteistä etua koskeva hanke”, joka puolestaan kuuluu euroalueen ja sisämarkkinoiden toteuttamista koskevaan yhteisön hankkeeseen. EY 295 artiklan valossa vain jäsenvaltiot voivat toteuttaa yksityistämishankkeen, kukin omalta osaltaan. Yksityistämisellä vahvistetaan kilpailua Italian markkinoiden kaltaisilla taloudellisesti tärkeillä markkinoilla, mikä hyödyttää koko yhteisöä.
129 Toiseksi Italian tasavalta katsoo, että komissio on rikkonut EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa, kun se ei ole pitänyt riidanalaisia toimenpiteitä yhteismarkkinoille soveltuvina ”tietyn taloudellisen toiminnan edistämiseen”, tässä tapauksessa pankkitoiminnan edistämiseen, tarkoitettuina tukina.
130 Se väittää, että komissio on tutkinut EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan soveltamista koskevan kysymyksen ottaen huomioon vain edellä mainitun yhteisön suuntaviivoja valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi koskevan tiedonantonsa 1999/C 288/02 ja pienten ja keskisuurten yritysten valtion tukia koskevista yhteisön suuntaviivoista annetun tiedonantonsa 96/C 213/04 (EYVL 1996, C 213, s. 4), jota riidanalaisessa päätöksessä implisiittisesti tarkoitetaan. Se toteaa, ettei se ole koskaan väittänyt, että tukijärjestelmän voitaisiin katsoa sisältävän tukea vaikeuksissa oleville yrityksille tai pienille taikka keskisuurille yrityksille. Kantajan mukaan yhteensoveltuvuutta on arvioitava suoraan EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, koska tutkittavana oleva järjestelmä ei vastaa yhtäkään komission kahdessa tiedonannossa ”kodifioitua” olettamaa.
131 Italian tasavalta väittää, että komissio on täysin selvästi syrjäyttänyt kannan, jonka se oli omaksunut Italian Banco di Napolille myöntämän tuen ehdollisesta hyväksymisestä 29 päivänä heinäkuuta 1998 tekemässään päätöksessä 1999/288/EY (EYVL 1999, L 116, s. 36) ja Italian valtion sisilialaisille julkisille pankeille Banco di Sicilialle ja Sicilcassalle myöntämän tuen ehdollisesta hyväksymisestä 10 päivänä marraskuuta 1999 tekemässään päätöksessä 2000/600/EY (EYVL 2000, L 256, s. 21).
132 Nämä päätökset koskivat Italian tasavallan mukaan tukia, jotka olivat useissa suhteissa samanlaisia kuin kaksi riidanalaista toimenpidettä, muun muassa koska ne perustuivat osittain lakiin nro 218/90. Näitä tukia ei koskaan ilmoitettu. Komissio oli lopulta tietyin edellytyksin katsonut ne yhteismarkkinoille soveltuviksi EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
133 Asetuksen nro 153/99 22 ja 23 §:ssä säädetty tuloverokannan alentaminen oli johdonmukainen seuraus samanlaisesta ja jopa edullisemmasta verosäännöksestä, joka sisältyy lain nro 218/90 7 §:n 3 momenttiin. Tässä viimeksi mainitussa säännöksessä annettiin fuusiotoimenpiteillä muodostetuille ja luovutusten kohteina oleville luottolaitoksille ja ‑yrityksille, jos niissä ilmeni keskittymiin viittaavia seikkoja, oikeus viiden vuoden kuluessa vähentää erityisrahastoon tehdyt siirrot tietyn enimmäisrajan puitteissa. Komissio ei ollut omaksunut samaa kantaa tästä viimeksi mainitusta toimenpiteestä.
134 Komissio väittää, etteivät kaksi esitettyä kanneperustetta ole perusteltuja.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
135 Aluksi on todettava, että komissiolla on EY 87 artiklan 3 kohtaa soveltaessaan laaja harkintavalta, jonka käyttäminen edellyttää taloudellisten ja yhteiskunnallisten kysymysten arviointeja, jotka on tehtävä yhteisön kannalta katsoen. Yhteisöjen tuomioistuin ei voi tämän vapauden käyttämisen laillisuutta valvoessaan harkita kyseistä asiaa toimivaltaisen viranomaisen puolesta, vaan sen on ainoastaan tutkittava, rasittaako tätä arviointia ilmeinen virhe tai onko harkintavaltaa käytetty väärin (ks. asia C‑456/00, Ranska v. komissio, tuomio 12.12.2002, Kok. 2002, s. I‑11949, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
136 Lisäksi on suoralta kädeltä todettava, että toisin kuin kantaja väittää, komissio ei ole päätellyt sen perusteella, ettei tukijärjestelmää ollut ennalta ilmoitettu, ettei sitä voitu pitää yhteismarkkinoille soveltuvana EY 87 artiklan 3 kohdan nojalla.
– Käsite ”tuki Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen”
137 Komissio voi EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvana tukea Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen.
138 Komissio toteaa riidanalaisen päätöksen perustelujen 45 kohdassa, että riidanalaisilla toimenpiteillä pyritään Italian pankkijärjestelmän vahvistamiseen antamalla etuja lähinnä vain yhden jäsenvaltion talouden toimijoille eikä koko yhteisölle.
139 Tältä osin riittää kun todetaan, että – kuten EY 87 artiklan 1 kohtaan perustuvaa kanneperustetta ja lain nro 461/98 taustalla olleen hallituksen esityksen perusteluja tutkittaessa on ilmennyt – riidanalaisten toimenpiteiden keskeisenä tarkoituksena on Italiaan sijoittautuneiden toimijoiden kilpailukyvyn parantaminen vahvistamalla vain niiden kilpailuasemaa kotimaan markkinoilla.
140 Näin ollen komissio ei ole tehnyt ilmeistä arviointivirhettä, kun se on katsonut, ettei riidanalaisia toimenpiteitä voida pitää ”tukena Euroopan yhteistä etua koskevalle hankkeelle”.
141 Italian tasavalta ei voi tehokkaasti väittää, että riidanalaiset toimenpiteet olisivat osa sellaista täydellistä ja lopullista yksityistämismenettelyä, joka voisi olla Euroopan yhteistä etua koskeva hanke.
142 Joillakin näistä verohelpotuksista ei näet yhtäältä ole tarvittavaa yhteyttä yksityistämismenettelyyn. Toisaalta etenkään jäsenvaltion aloittamaa yksityistämismenettelyä ei voida sellaisenaan pitää Euroopan yhteistä etua koskevana hankkeena.
143 EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan rikkomista koskeva kanneperuste on näin ollen hylättävä.
– Käsite ”tuki tietyn taloudellisen toiminnan edistämiseen”
144 Komissio voi EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla pitää yhteismarkkinoille soveltuvana tukea tietyn taloudellisen toiminnan edistämiseen.
145 Toisin kuin kantaja väittää, komissio ei ole tutkinut tämän määräyksen soveltamista koskevaa kysymystä yksinomaan tiedonantonsa 1999/C 288/02 ja 96/C 213/04 huomioiden.
146 Se toteaa riidanalaisen päätöksen perustelujen 47 kohdassa, tutkittuaan tosiasiallisesti ensin riidanalaiset toimenpiteet näissä kahdessa tiedonannossa esitettyjen perusteiden nojalla, että tukiohjelmaan ei liity muitakaan piirteitä, joiden perusteella komissio voisi katsoa sen soveltuvan yhteismarkkinoille EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettujen muiden syiden nojalla.
147 Lisäksi se korostaa, että sen mukaan asiassa ei täyty se tässä määräyksessä asetettu edellytys, jonka nojalla kyseinen tuki ei saa muuttaa kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
148 Todettuaan tästä viimeksi mainitusta seikasta, että riidanalaiset toimenpiteet ovat ensisijaisesti parantaneet edunsaajien kilpailukykyä alalla, jolle on ominaista intensiivinen kansainvälinen kilpailu, ja korostettuaan jo aiemmin, että niiden tarkoituksena on tosiasiassa vahvistaa tuensaajien asemaa suhteessa niihin kilpailijoihin, jotka eivät saa tukea, komissio sulkee implisiittisesti pois sen mahdollisuuden, että sen tutkittavana olevalla tukijärjestelmällä pyrittäisiin pankkitoiminnan yleiseen ”kehittämiseen”.
149 Kun edeltäviä kanneperusteita tutkittaessa esitetyt syyt otetaan huomioon siltä osin kuin ne koskevat riidanalaisten toimenpiteiden ominaispiirteitä, on syytä todeta, ettei tässä komission analyysissä ole tehty ilmeistä arviointivirhettä.
150 Italian tasavalta ei voi tehokkaasti väittää, että komissio on syrjäyttänyt sen kannan, jonka se oli omaksunut lailla nro 218/90 säädettyjen toimenpiteiden osalta, ja etenkin sen kannan, jonka se on omaksunut päätöksissään 1999/288 ja 2000/600.
151 On nimittäin kiistatonta, että lailla nro 218/90 säädettyjä toimenpiteitä ei koskaan ilmoitettu komissiolle. Näin ollen Italian tasavallan sen väitteen osalta, jonka mukaan lain nro 218/90 7 §:n 3 momentissa säädetty eräs toimenpide olisi ollut laajasti sidoksissa asetuksen nro 153/99 22 ja 23 §:ssä säädettyyn tuloverokannan alentamiseen, riittää kun todetaan, ettei komissio ole tutkinut mainittua toimenpidettä. Vaikka lisäksi oletettaisiinkin, että nuo kaksi toisiaan seurannutta toimenpidettä olisivat toinen toisensa jatketta, se, että komissio ei ole puuttunut ensimmäiseen, on samantekevää, koska nyt esillä olevassa asiassa kyseessä oleva järjestelmä, kun sitä tutkitaan irrallaan vanhasta järjestelmästä, suosii tiettyjä yrityksiä (ks. vastaavasti asia 57/86, Kreikka v. komissio, tuomio 7.6.1988, Kok. 1988, s. 2855, 10 kohta).
152 Päätöksistä 1999/288 ja 2000/600 on huomautettava, että ne koskevat yksilöidyille tuensaajapankeille myönnettyjä tukia ja että ne liittyvät nyt esillä olevassa asiassa kyseessä olevista toimenpiteistä eroaviin toimenpiteisiin eli pääomankorotuksiin, Banca d’Italian myöntämiin lainoihin, valtion osittain omistamalle pankille myönnettyyn lainaan ja verohelpotuksiin, jotka myönnettiin pääasiallisesti yrityksen, yrityksen toimialojen ja irtaimen omaisuuden luovutustoimille.
153 Näin ollen EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan rikkomista koskeva kanneperuste on hylättävä.
154 Yksikään Italian tasavallan esittämistä kanneperusteista ei loppujen lopuksi ole perusteltu.
155 Kanne on tästä syystä hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
156 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Italian tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission tätä koskevien vaatimusten mukaisesti.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Italian tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset
* Oikeudenkäyntikieli: italia.
Top