-D.19/82 YİM 168/81
Yüksek İdare Mahkemesi Olarak Oturum Yapan.
Yüksek Mahkeme Huzurunda.
Mahkeme Heyeti: Salih S. Dayıoğlu, N. Ergin Salâhi, Aziz Altay.
Anayasanın 118. Maddesi hakkında.
Müstedi: M. Kâni Kansu n/d Mehmet Kâni Ali, Lefkoş-a.
İle -
Müstedaaleyh: KTFD Ekonomi ve Maliye Bakanı, Lefkoşa vasıtasıyle KTFD.
Arasında.
Müstedi namına: Ümit Özdil.
Müstedaaleyh namına: Doğan Erozan.
Yasa Maddesi: 7/1979 sayılı Kamu Görevlileri Yasası.
İstemin Özeti: Müstedaaleyhin, Müstedinin -emeklilik menfaatlerini barem 10-12 üzerinden hesaplaması hususunaki işlemin tamamen hükümsüz ve etkisiz olduğuna ve herhangi bir sonuç doğurmayacağına karar verilmesi istemi.
OLAY: 7/79 sayılı yasa ile birlikte intibak işlemleri sırasında Barem 10-11-12'-ye intibak ettirilen Müstedi buna itiraz etti. Zamanın Ekonomi ve Maliye Bakanı, itirazı yerinde görerek Bakanlar Kuruluna önerge verdi. Bakanlar Kurulu kararı ile Müstedi 12- 13-14'e intibak ettirildi.
Emekliye ayrılırken emeklilik menfaatleri 10-11-12 üz-erinden hesaplanan Müstedi işbu başvuruyu dosyaladı.
SONUÇ: Bakanlar Kurulu Kararı Müstediyi ilgilendirdiği nisbette yetkisizlikten ötürü her türlü yasal dayanaktan yoksundur. 7/79 sayılı Yasa ile İntibak Komisyonuna verilen yetkileri Bakanlar Kurulu kull-anamaz. Bu durumda Bakanlar Kurulunun kararı Müstediyi ilgilendirdiği oranda yoklukla sakattır, yok hükmündedir ve doğmamıştır.
Başvuru reddolunur.
Atıfta Bulunulan Yargısal İçtihatlar:
1-Birleştirilimiş YİM 131/78 ve 195/79 sayılı Yüksek İdare Mahkemesi- kararı.
Salih S. Dayıoğlu: İşbu başvuruda olgular hususunda herhangi bir ihtilâf yoktur. Olgular ise aşağıda gösterildiği gibidir.
Müstedi bir kamu görevlisidir. 7/1979 sayılı Kamu Görevlileri Yasasının yürürlüğe girdiği zaman müstedi 1. sınıf Levazım v-e Ambar Memuru idi. 7/79 sayılı Yasanın Geçici Kuralları uyarınca oluşturulan İntibak Komisyonu, müstediyi, Mali Hizmetler Sınıfında III derece barem 10-11-12'ye intibak ettirdi.
İntibak Komisyonunun yapmış olduğu İntibaklar Bakanlar Kurulunca onaylanıp ke-sinleşti ve 10.8.1979 tarihinde Resmi Gazetenin Ek.III'ünde yayınlandı. Müstedi, nakzedilmeyen şahadete göre ada haricinde olduğu için hakkında yapılan intibak ilemine Yasanın öngördüğü süre içinde veya herhangi bir zaman Intibak Komisyonuna itiraz edemed-i. Adaya avdetini müteakip hakkında yapılan Intibak işlemlerini öğrenen müstedi bu işlemlerden ötürü mağdur olduğu inancı ile Ekonomi ve Maliye Bakanlığına şikâyette bulundu. Zamanın Ekonomi ve Maliye Bakanı da müstedinin şikâyetini yerinde bulmuş olacak k-i Bakanlar Kuruluna 16.1.1981 tarihli önerge sundu ve bununla, sair şeyler meyanında, müstedinin mali Hizmetler Sınıfı II. derece yani barem 12-13-14'e intibak ettirilmesini önerdi. Bu öneri 22.1.1981 tarih ve Ç-29-81 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile müst-edinin 1.2.1981 tarihinde geçerli olmak üzere kabul edildi. Bundan sonra müstedi Mali Hizmetler Sınıfı II. derece barem 12-13-14 üzerinden fiilen maaş çekmeğe başladı ve emekliye ayrıldığı 1.6.1981 tarihine kadar barem 12-13-14 üzerinden maaşını aldı.
Müs-tedi emekliye ayrıldıktan sonra emeklilik menfaatının hesaplanması ve bunun sonucu olarak da ikramiyesini almak için müstedaaleyhe müracaat ettiği zaman emeklilik menfaatlarının barem 12- 13-14 üzerinden değil de 10-11-12 üzerinden hesaplandığını ve bunun -dışında başka türlü bir iŞlemin yapılamayacağını öğrendi. Bunun üzerine müstedi tasvip etmediği barem üzerinden yapılan işlemler sonucu menfaatlarını protesto altına aldı ve müstedaaleyhe 22.9.1981 tarihinde yazdığı bir yazı ile emeklilik menfaatlarının ba-rem 12-13-14 üzerinden hesaplanması gerektiğini ileri sürdü ve bu doğrultuda gerekenin yapılmasını talep etti. Bundan olumlu bir sonuç alamayan müstedi işbu başvuruyu dosyaladı ve aşağıdaki istemlerde bulundu.
A."Müstedinin emekli menfaatlarının Barem 12--14 değil de Barem 10-12 üzerinden hesaplanması hususunda müstedaaleyhce alınmış olup müstedi'ye takriben ve/veya 22.9.1981 tarihinde sözlü olarak bildirilmiş olan kararın tamamen hükümsüz ve etkisiz olduğuna ve herhangi bir sonuç doğuramayacağına karar ve-rilmesi;
B.Alternatif olarak müstedinin takriben ve/veya 22.9.1981 tarihinde öğrenmiş olduğu ve emekli menfaatlarının müstedaaleyhlerce Barem 12-I4 değil de Barem 10-12 üzerinden he
saplanması hususundaki işlemin tamamen hükümsüz ve etkisizolduğuna ve h-erhangi bir sonuç doğuramayacağına karar verilmesi;
C.Alternatif olarak müstedinin emekli menfaatlarının müstedaaleyhce Barem 12-14 üzerinden hesaplanması ile ilgili ihmalin tamamen yapılmaması gerektiğine ve yapılması ihmal olunan eylem veya işlemin (ya-ni müstedinin emekli menfaatlarının Barem 12-14 üzerinden hesaplanması eylem veya işlemin) yapılması gerektiğine karar verilmesi;
D. İşbu İstida masraflarının müstedaaleyhe tahmil edilmesi."
Müstedinin emekliliğine ilişkin işlemler yapıldıktan sonra yuka-rıda alıntısı yapılan 'C' paragrafı altındaki istemine itibar etme olanağı yoktur.
Gerek başvuruda yazılı olarak ve gerekse başvurunun duruşması esnasında müstedi üç neden ileri sürerek bunlara istinaden başvurusunda haklı olduğunu ileri sürdü. Bu nedenle-r özetle şunlardır:
1. Müstedi emekliye ayrıldığı 1.6.1981 tarihine kadar fiilen barem 12-13-14 üzerinden maaş çekmiştir. Bu durumda 26/77 sayılı Emeklilik Yasasının 4. ve l7. maddeleri ışığında müstedinin 12-13-14 baremin en üst basamağı olan 14 üzerinde-n emekliye ayrılmağa hak kazanmıştır.
İlk bakışta müstedi bu iddiasında haklı görünmektedir. Gerçekten 20 fiili hizmet yılını doldurmuş olan müstedi yaş haddi dolayısıyle emekliye ayrıldığinda Yasanın anılan maddeleri ona, fiilen maaş çektiği baremin en ü-st basamağı olan 14'den emekliye ayrılma hakkını vermektedir. Buna mukabil müstedaaleyhin iddiası ise müstedinin füli olarak barem 12-13-14 üzerinden maaş çekmesine rağmen, aslında onu bu bareme oturtan Ç-29-81 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının her türlü ya-sal dayanaktan yoksun ve bu kararın yoklukla malûl olduğunu ve bu nedenle 26/77 sayılı Yasanın 4. maddesinde yer alan
"fiilen çekilen en yüksek yıllık ödenekler" yasal olarak fiilen çekilen en yüksek yıllık ödenekler" olarak okunması gerektiğini ileri sürd-ü.
Kanımızca müstedaaleyh tarafından temsil edilen savcı bu iddiasında haklıdır. "Fiilen" sözcüğünü "yasal olarak fiilen" şeklinde okumanın dışında bir anlam vermek olası değildir. Yasa koyucunun, yasalara aykırı ve hiç bir hakkı olmadığı halde "fiilen" ç-ekilen ödenekleri de emeklilik amaçları için kabul edilecek ödenekler olarak telâkki ettiğini düşünmek yasa dışı hareketlere prim verip onları ödüllendirmek demek olur. Kamu düzeni (public policy) aleyhinde olduğu kuşkusuz olan bu gibi işlemlere cevaz veri-lebileceğinin istendiğini düşünmek dahi istemiyoruz. O halde Bakanlar Kurulunun zamanın Ekonomi ve Maliye Bakanının önergesi doğrultusunda müstediye Mali Hizmetler Sınıf II, barem 12-13-14'e intibak ettirme yetkisini haiz olup olmadığının araştırılması ger-ekir ki müstedinin de ikinci nedeni buna dayanmaktadır.
2. Müstediye göre her ne kadar da 7/79 sayılı Kamu Görevlileri Yasasının Geçici Kurallarının 3(1) ve (2) maddesi intibakların İntibak Komisyonu tarafından yapılacağını öngörüyorsa da geçici 4. madd-e Bakanlar Kuruluna bu Komisyonca yapılacak intibakları onaylama yetkisi vermiştir. Müstediye göre onaylama yetkisi Bakanlar Kuruluna gerekli değişikliği yapma zımni yetkisini de vermektedir. İlâveten müstediye göre 10.8.1979'da 69 sayılı Resmi Gazetenin E-k.III'de yayınlanan ve yapılan intibakları içeren Ç-609-79 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının başlangıç kısmı ile 6. maddesi böyle bir değişikliğin yapılmasına cevaz vermektedir.
Bu iddiayı tezekkür etmezden önce ilgili yasa maddeleri ile sözü edilen Ek.III-'de söylenenleri aktarmada fayda mülâhaza ederiz:
7/79 sayılı Yasanın Geçici 3(1)(2) ve 4. maddeleri aynen şöyledir:
"3. (1)İntibaklar, Bakanlar Kurulunca seçilip görevlendirme yolu ile oluşturulacak bir İntibak Komisyonunca bu Yasa ve Geçici 2. madde k-uralları çerçevesinde yapılır ve Bakanlar Kurulunun onayı ile kesinlik kazanır.
(2)İntibak Komisyonu, bu Yasaya bağlı tüm kurumlarda çalışan kamu görevlilerinin intibak işlemlerini en geç bir ay içinde tamamlamakla yükümlü olup, çalışmalarını tam gün e-sasına göre ve aralıksız sürdürür.
(3). . . . . . .
(4)Komisyonda görev alan kamu görevlilerinin kadroları ile ilişkileri devam eder ve aylıklarını bağlı bulundukları kurumlardan alırlar. Ancak Komisyonda çalıştıkları sürece kendi kadro görevleri i-le uğraşamazlar.
(5). . . .. . . .
(6). . . . . . . .
(7). . . . . . . .
(8). . . . . . . . "
10.8.1979 tarihli ve 69 sayılı Resmi Gazetenin Ek.III'ünde müstedinin dayandığı mevzuat da aynen şöyledir:
"Bakanlar Kurulu, 7/1979 sayılı Kamu Görevli-leri Yasasının dokuzuncu kısım Geçici Kurallar 3(1) maddesi uyarınca Bakanlar Kurulunun Ç=472-79 sayılı ve 13.6.1979 tarihli kararı ile oluşturulan İntibak Komisyonunun İntibaklarla ilgili raporu ışığında 473-79 numaralı önergeye ilişkin olarak sunulan İnt-ibak Cetvelini aşağıdakilere tabi olarak onaylandı:
(1).. . . . . . .
(2).. . . . . . .
(3).. . . . . . .
(4). . . . . .. .
(5). . . . . . .
(6)Yasanın ilgili hükümleri uyarınca yapılacak itirazların İntibak Komisyonunca neticeye ulaştırılmasından sonr-a örtaya çıkacak durumun Bakanlar Kurulunca dikkate alınarak gerekli önlemlerin alınması."
Yukarıda iktibası yapılan geçici 3(1) maddesinden açıkça görülebileceği gibi Yasa, intibakların yapılmasını münhasıran İntibak Komisyona vermiştir. İntibak Komisyonu-nun dışında, bu komisyonun gerek intibakları yapmazdan önce ve gerekse intibakları yaptıktan son-ra başka herhangi bir mercün intibaklara füli bir şekilde müdahale edip onları kısmen veya tamamen değiştirebileceğini yasa öngörmemiştir. Yasanın Bakanlar Kur-uluna verdiği yetki İntibak Komisyonunca yapılan intibakları onaylama veya onaylamama yetkisidir. Yasanın Bakanlar Kuruluna verdiği yetki bir nevi idari vesayettir. İdari vesayet ise ancak Yasanın öngördüğü oranda kullanılabilir. İdare Hukukunun Umumi Esas-ları, Sıddık Sami Onar 3. baskı 2. cilt'in 625. sayfasında idari vesayetle ilgili olarak şunlar yer almaktadır:
"İdari vesayet kanununa istinat eder ve kanunla mahduttur. Yani merkez bu salâhiyetini kanunda sarahat olan yerlerde ve kanunun tayin ettiği de-rece ve genişlikle kullanılır."
Aynı eserin 627. sayfasında da konu daha açık şekilde ifade edilmiştir.
"İdari vesayeti haiz olan merkez, kararı tasdik veya fesih veyahut icrasını tehir eyler fakat bu kararı tâdil edemez. Çünkü kararın tâdili demek mevzuun- yani tasarruftan doğması beklenen ve istenen neticenin, durumun değiştirilmesi demektir. Halbuki kararın mevzuunu tayin etmek doğrudan doğruya ademi merkeziyet idaresinin salâhiyeti dahilindedir. Tasarrufun hak sahibi ademimerkeziyet idaresidir, o bu tasa-rrufu yapıp yapmamakta, mevzuunu tayinde; konunun verdiği imkân ve salâhiyetler dahilinde serbesttir. Merkezin idari vesayetinin hududu bu kararı yukarıda söylediğimiz sebeplerden dolayı umuma veya mahalli menfaata aykırı veyahut kanununa muhalif görürse f-esih veya icrasını tehir etmekten ibarettir; yoksa ademimerkeziyet idaresinin salâhiyet sahasına giren bir hususta onun yerine kaim olarak irade izhar etmeye ve hukuki tasarrufun kendisini yapmıya salâhiyeti yoktur. Merkez idaresiyle asıl tasarrufu yapan a-demimerkeziyet idaresinin iradesinin mevzuu ve binaenaleyh doğurabileceği hüküm tamamen ayrı ayrı şeylerdir."
7/79 sayılı Yasada Bakanlar Kuruluna İntibak Komisyonu tarafından yapılan intibaklarda değişiklik yapma yetkisinin açıkça verildiğini söylemeğe i-mkân yoktur. Sadece onay yetkisi ile donatılmış
Bakanlar Kurulunun zımni olarak değiştirme yetkisini haiz olabileceğini, yukarıda alıntısı yapılan ve benimsediğimiz öğreti uyarınca, söylemeğe de imkân yoktur.
Şimdi de böyle bir yetki anılan Ek.III ile ve-rilip verilmediğine göz atalım:
7/79 sayılı Yasanın Bakanlar Kuruluna, İntibak Komisyonunun kararlarını koşullu olarak onaylama yetkisi verdiği varsayılsa bile -ki böyle bir yetkinin verildiği gözükmemektedir- müstedinin dayandığı Ek.III'ün 6. maddesi ona -herhangi bir şekilde yardımcı olamaz. Çünkü 6. madde altında Bakanlar Kurulunun gerekli önlemleri almaya yetkili olabilmesi için müstedinin İntibak Komisyonuna itirazını yapması ve bu konuda komisyonun da bir karar vermesi ön koşuluna bağlıdır. Kaldı ki 6.- maddede yer alan "gerekli önlem" tabirinin intibaklarda değişiklik yapılabileceği anlamına gideceği hayli kuşkuludur. Önümüzdeki başvuruda şu veya bu nedenle müstedinin intibakı hususunda İntibak Komisyonuna başvurmaması anılan 6. maddenin harekete geçiri-lmesini engeller.
Yukarıda söylenenlerden de anlaşılacağı üzere müstediyi Barem 10-11-12'den barem 12-13-14'e çıkaran veya intibak ettiren Ç-29-81 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı müstediyi ilgilendirdiği nisbette yetkisizlikten ötürü her türlü yasal dayanakt-an yoksundur. 7/79 sayılı Yasa ile İntibak Komisyonuna verilen intibakları yapma yetkisini Bakanlar Kurulu kullanamaz, böyle bir yetkiyi kullandığı an İntibak Komisyonunun görev ve yetkisini gasbetmiş olur. Bu durumda Bakanlar Kurulunun Ç-29-81 sayılı kara-rı müstediyi ilgilendirdiği oranda yoklukla sakattır, yok hükmündedir ve doğmamıştır ve hiçbir zaman sıhhat kesbetmemiştir.
Yoklukla malül olan bir tasarruf her zaman geri alınabileceği gibi geri alınmasa dahi o tasarruf altında herhangi bir işlem yapılmam-ası gerekir. Bu hususta Birleştirilmiş YİM 131/78 ve 195/78'de sayfa 11'de şunlar yer almaktadır.
"Yukarıda belirtilen görüşlerden açıkça görülüyor ki yoklukla sakat olan herhangi bir işlem her an, her yerde geri alınabilir. Esasen İdare hukuku ilkelerine -göre yoklukla sakat olan herhangi bir işlem hiç doğmamış, yok sayılır. Yani başka bir deyişle yoklukla sakat olan bu işlem geri alınmasa dahi, o işlem altında herhangi bir uygulama yapılmaması gerekir."
Yoklukla malûl işlemlerin hiç doğmamış işlemler olara-k sayılacağı ve bunların yasal bir hak yaratamıyacağı bir çok içtihat kararlarında defalarca söylenmiştir. -Gör: Birleştirilmiş YİM 131/78 ve 195/78; The Administrative Act by Prof. Ernst Forsthoff s.28; İdari Yargı, Prof. D r. A. , Şeref Gözübüyük s.28.
3-. Müstedinin üçüncü iddiası ise onun 1.2.1981 tarihinden itibaren fiilen 12-13-14 baremi üzerinden maaş çektiği için bu husus
onun lehinde kazanılmış hak olarak telâkki edilmesi gerekir doğrultusundadır. Bu iddiaya verilecek en kısa yanıt yok hükmünde olan-, hiç doğmamış, hiç bir zaman sıhhat kesbetmemiş bir tasarruftan kazanılmış hakların doğabileceği iddiasına itibar etmek olası değildir.
Yukarıda söylenenlerden de anlaşılacağı gibi müstedi başvurusunda muvaffak olamamıştır.
Sonuç olarak başvuru reddolun-ur.
(Salih S. Dayıoğlu)(N. Ergin Salâhi)(Aziz Altay)
Yargıç Yargıç Yargıç
19 Temmuz 1982.
- 79 -
Full & Egal Universal Law Academy