Z.A. et autres c. Russie [GC]

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 234

Novembre 2019

Z.A. et autres c. Russie [GC] - 61411/15, 61420/15, 61427/15 et al.

Arrêt 21.11.2019 [GC]

Article 5

Article 5-1

Privation de liberté

Demandeurs d’asile retenus pendant de longues périodes dans une zone de transit aéroportuaire : violation

Article 3

Traitement dégradant

Conditions de rétention de demandeurs d’asile dans une zone de transit aéroportuaire : violation

En fait – Après s’être vu refuser l’entrée en Russie, les quatre requérants, des demandeurs d’asile, furent retenus dans la zone internationale de transit de l’aéroport de Moscou-Sheremetyevo, où ils passèrent entre cinq mois et un an et dix mois. Il leur fallut dormir sur des matelas à même le sol dans la zone d’embarquement de l’aéroport, qui était constamment éclairée, bondée et bruyante. Ils vécurent des rations d’urgence fournies par le bureau russe du HCR. Ils ne disposaient pas de douches. Devant la Cour européenne, les requérants se plaignaient d’une privation de liberté selon eux irrégulière (article 5 § 1 de la Convention) et des conditions de leur rétention (article 3).

Dans un arrêt du 28 mars 2017 (voir la Note d’information 205), une chambre de la Cour a conclu, par six voix contre une, à la violation de l’article 5 § 1 de la Convention. Elle a dit que la rétention des requérants pendant de longues périodes dans la zone de transit aéroportuaire, sans possibilité d’entrer ni sur le territoire russe ni dans aucun État autre que celui qu’ils avaient quitté s’analysait en une privation de liberté de fait qui n’avait pas de base légale en droit russe. Elle a également conclu, par six voix contre une, à la violation de l’article 3 en raison des conditions que les requérants avaient dû endurer dans la zone de transit pendant de longues périodes.

Le 18 septembre 2017, l’affaire a été renvoyée devant la Grande Chambre à la demande du Gouvernement.

En droit

Considérations liminaires – Le droit de ne voir sa liberté restreinte qu’en vertu de la loi et celui pour toute personne détenue sous le contrôle de l’État de bénéficier de conditions humaines de détention sont des garanties minimales dont toute personne relevant de la juridiction d’un État membre doit pouvoir jouir, en dépit de la « crise migratoire » montante en Europe.

Article 5 § 1

a) Applicabilité

Pour ce qui est des situations dans lesquelles les demandeurs d’asile peuvent se retrouver, la Cour considère que lorsqu’elle distingue entre restriction de la liberté de circuler et privation de liberté, il lui faut adopter une approche pragmatique et réaliste tenant compte des conditions et défis actuels. Il importe, en particulier, de reconnaître le droit pour les États, sous réserve du respect de leurs obligations internationales, de contrôler leurs frontières et de prendre des mesures contre les étrangers qui contournent les restrictions posées à l’immigration.

Pour distinguer entre restriction de la liberté de circuler et privation de liberté dans le contexte du maintien d’étrangers dans des zones de transit aéroportuaires ou dans des centres d’accueil installés aux fins de l’identification et de l’enregistrement des migrants, la Cour tient compte d’un éventail de facteurs que l’on peut résumer comme suit : i) la situation personnelle des requérants et les choix opérés par eux, ii) le régime juridique applicable dans le pays concerné et l’objectif qui était le sien, iii) la durée du maintien, considérée notamment à la lumière du but qui était poursuivi et de la protection procédurale dont les requérants jouissaient au moment des événements, et iv) la nature et le degré des restrictions concrètement imposées aux requérants ou effectivement subies par eux.

Dans le cas d’espèce, compte tenu de ce que l’on sait des requérants et de leurs périples respectifs et, notamment, du fait qu’ils n’étaient pas arrivés en Russie par suite d’un danger direct et immédiat pour leur vie ou leur santé, mais plutôt en raison des circonstances particulières de leurs périples, il ne fait aucun doute que les intéressés sont entrés dans l’aéroport de façon involontaire, mais sans intervention aucune des autorités russes. Il est dès lors clair que, en tout état de cause, les autorités russes étaient en droit de procéder aux vérifications nécessaires et d’examiner les demandes des intéressés avant de décider de les admettre ou non.

Les autorités russes n’ont pas cherché à priver les requérants de leur liberté et elles leur ont d’emblée refusé l’entrée. Si les requérants sont restés dans la zone de transit, c’est essentiellement parce qu’ils attendaient l’issue des procédures d’asile qu’ils avaient engagées.

Le droit pour les États de contrôler l’entrée des étrangers sur leur territoire implique nécessairement que l’autorisation d’entrée puisse être subordonnée au respect des exigences applicables. Dès lors, en l’absence d’autres facteurs significatifs, on ne peut décrire comme une privation de liberté imputable à l’État la situation d’un candidat à l’entrée qui attend pendant une brève période que les autorités vérifient s’il doit se voir reconnaître pareil droit. Dans un tel cas, en effet, les autorités ne font que répondre, en procédant aux vérifications nécessaires, au souhait de l’intéressé d’entrer dans le pays.

Il convient également de déterminer si, conformément à l’objectif du régime juridique en vigueur, il existait des garanties procédurales pour le traitement des demandes d’asile déposées par les requérants et des dispositions internes fixant une durée maximale à leur séjour dans la zone de transit et si les unes et les autres ont été appliquées en l’espèce.

En l’occurrence, le Gouvernement n’a pas été en mesure de trouver une quelconque disposition interne fixant la durée maximale pendant laquelle les requérants pouvaient être maintenus dans la zone de transit. Par ailleurs, les requérants étaient livrés à eux-mêmes dans la zone de transit, au mépris de la réglementation russe octroyant à tout demandeur d’asile un droit à se voir établir une attestation de mise à l’instruction de sa demande et à être placé dans un centre d’accueil provisoire pendant le traitement de son dossier. Ne se reconnaissant en aucune façon responsables d’eux, les autorités russes les ont laissés dans un vide juridique, sans possibilité aucune de contester les mesures qui restreignaient leur liberté. Pendant leur séjour dans la zone de transit, les quatre requérants n’ont eu que peu d’informations sur le sort de leurs demandes respectives tendant à l’obtention du statut de réfugié et de l’asile temporaire.

Du moment que le temps passé dans la zone de transit n’excède pas de manière significative celui nécessaire à l’examen d’une demande d’asile et qu’il n’existe aucune circonstance exceptionnelle, la durée du confinement ne doit pas peser de manière décisive dans l’analyse par la Cour de l’applicabilité de l’article 5. Cela vaut particulièrement lorsque les intéressés bénéficient, dans l’attente du traitement de leur demande d’asile, de droits et garanties procéduraux les protégeant contre des délais d’attente excessifs. L’existence au plan interne d’une réglementation juridique limitant la durée des séjours en zone de transit revêt à cet égard une grande importance.

La situation des requérants a été grandement influencée par des retards et atermoiements qui étaient clairement attribuables aux autorités russes et qui n’étaient justifiés par aucun motif légitime.

Le dossier de l’affaire ne contient aucun élément qui indiquerait que les requérants en l’espèce ne se sont pas conformés aux règles légales en vigueur ou qu’ils ont agi de mauvaise foi à tel ou tel moment de leur séjour dans la zone de transit ou à tel ou tel stade de la procédure interne, en rendant plus difficile, par exemple, l’examen de leurs demandes d’asile.

Certes, les requérants étaient la plupart du temps livrés à eux-mêmes dans le périmètre de la zone de transit. Néanmoins, de par la dimension de la zone et la façon dont elle était contrôlée, leur liberté de circuler se trouvait très fortement restreinte, au point de la rendre comparable au régime de détention allégé qui caractérise certaines structures pénitentiaires.

Les requérants auraient dû, pour quitter la zone de transit de l’aéroport, accomplir des démarches telles que prendre contact avec des compagnies aériennes, acheter des billets, voire, selon les destinations, faire des demandes de visa. Le Gouvernement n’a pas étayé sa thèse selon laquelle, malgré ces obstacles, les requérants étaient « libres de quitter la Russie à tout moment et de se rendre là où ils voulaient ». Or la possibilité réelle et concrète pour les requérants de quitter la zone de transit de l’aéroport et de le faire sans que leur santé ou leur vie ne fussent exposées à un danger direct qui aurait été connu des autorités ou qui aurait été porté à leur attention à l’époque pertinente devait être démontrée de manière convaincante.

Eu égard notamment à l’absence de dispositions juridiques internes fixant une durée maximale au séjour des requérants, au caractère en grande partie irrégulier de ce séjour dans la zone de transit aéroportuaire et à sa durée excessive, aux retards considérables accusés dans l’examen des demandes d’asile des intéressés, aux caractéristiques de la zone où ils se trouvaient maintenus, au contrôle auquel ils sont restés soumis pendant toute la période pertinente et au fait qu’ils n’avaient en pratique aucune possibilité de quitter ladite zone, la Cour conclut que les requérants ont été privés de leur liberté au sens de l’article 5 de la Convention.

L’article 5 § 1 est donc applicable.

b) Fond

La Cour a pleinement conscience des difficultés auxquelles les États membres peuvent se trouver confrontés dans les périodes d’arrivées massives de demandeurs d’asile à leurs frontières. Sous réserve de l’interdiction de l’arbitraire, on peut généralement considérer qu’un régime juridique interne satisfait à la condition de légalité énoncée dans cette disposition dès lors qu’il prévoit simplement, par exemple, le nom de l’autorité ayant compétence pour ordonner une privation de liberté dans une zone de transit, la forme de la décision, les motifs qui peuvent la fonder et ses limites, la durée maximale du maintien dans la zone et, ainsi que l’exige l’article 5 § 4, les voies de recours judiciaires disponibles.

En outre, l’article 5 § 1 f) n’interdit pas aux États d’adopter des dispositions internes énonçant les motifs pour lesquels pareil maintien peut être ordonné, compte dûment tenu des réalités pratiques de l’afflux massif de demandeurs d’asile. En particulier, le paragraphe 1 f) ne proscrit pas la privation de liberté, pour une période limitée, dans une zone de transit. Pareille mesure peut être justifiée au motif qu’il est nécessaire de garantir la présence des candidats à l’asile pendant l’examen de leurs demandes, ou encore au motif qu’il convient d’examiner rapidement la recevabilité de leurs demandes d’asile, et que, à cet effet, une structure et des procédures adaptées ont été mises en place dans la zone de transit.

Il n’existait pas en droit russe de base légale strictement définie susceptible de justifier la privation de liberté des requérants.

Cela suffirait en soi à justifier un constat de violation de l’article 5 § 1 de la Convention. La Cour relève toutefois des facteurs additionnels qui n’ont fait qu’aggraver la situation des requérants.

La Cour constate que l’accès des intéressés à la procédure d’asile s’est trouvé considérablement entravé du fait de leur détention puisqu’il n’existait dans la zone de transit aucune information sur les procédures de demande d’asile en Russie. De plus, l’accès à une assistance juridique était très limité.

Les requérants ont été sérieusement retardés dans leurs démarches lorsqu’ils ont voulu déposer et faire enregistrer leurs demandes d’asile et, en dépit de requêtes écrites formulées par eux et contrairement à ce que la loi exigeait, les autorités ne leur ont pas établi ni remis d’attestations de mise à l’instruction de leurs demandes.

Certaines des décisions prises par les instances administratives et judiciaires russes ont été communiquées aux requérants avec retard.

En outre, le lieu où les requérants ont été retenus était de toute évidence inapproprié pour un séjour de longue durée.

Enfin, les durées (de cinq mois à plus de vingt et un mois) des séjours respectifs des requérants dans la zone de transit de l’aéroport sont considérables et manifestement excessives eu égard à la nature et à l’objet de la procédure concernée.

La détention des requérants aux fins du premier volet de l’article 5 § 1 f) a méconnu les exigences de la Convention.

Conclusion : violation (unanimité).

Article 3 : Sur la base des éléments disponibles, la Cour juge évident que les conditions du séjour des requérants dans la zone de transit de l’aéroport étaient inadaptées à un séjour forcé de longue durée. Elle estime qu’une situation où une personne se trouve contrainte, pendant plusieurs mois, de dormir à même le sol d’une zone de transit aéroportuaire constamment éclairée, bondée et bruyante, sans libre accès à des douches ni à des équipements de cuisine, sans aucune possibilité d’aller prendre l’air et sans pouvoir bénéficier de la moindre assistance médicale ou sociale emporte méconnaissance des normes minimales en matière de respect de la dignité humaine.

La situation était aggravée par le fait que les requérants étaient livrés à eux-mêmes dans la zone de transit, au mépris de la réglementation russe octroyant à tout demandeur d’asile un droit à se voir établir une attestation de mise à l’instruction de sa demande et à être placé dans un centre d’accueil provisoire pendant le traitement de son dossier.

Le HCR reconnut à trois des requérants la qualité de personne ayant besoin d’une protection internationale, ce qui laisse penser que la détresse des intéressés était accentuée par les expériences qu’ils avaient vécues pendant leurs parcours migratoires.

Enfin, la Cour relève la durée extrêmement longue de la détention subie par chacun des requérants. Ceux-ci furent en effet détenus pendant plusieurs mois d’affilée (de cinq mois jusqu’à près de vingt-deux mois).

Prises ensemble, les conditions matérielles déplorables que les requérants ont dû endurer sur des périodes aussi longues et l’absence totale de prise en charge des requérants par les autorités s’analysent en un traitement dégradant contraire à l’article 3 de la Convention.

Les requérants se trouvaient sous le contrôle et la surveillance de l’État défendeur pendant toute la période pertinente.

Conclusion : violation (unanimité).

Article 41 : sommes octroyées aux requérants pour préjudice moral allant de 15 000 EUR à 26 000 EUR.

(Voir la fiche thématique Conditions de détention et traitement des détenus ; voir aussi Amuur c. France, 19776/92, 25 juin 1996 ; Shamsa c. Pologne, 45355/99 et 45357/99, 27 novembre 2003, Note d’information 58 ; Mogoş c. Roumanie (déc.), 20420/02, 6 mai 2004, Note d’information 79 ; Mahdid et Haddar c. Autriche (déc.), 74762/01, 8 décembre 2005, Note d’information 81 ; Riad et Idiab c. Belgique, 29787/03 et 29810/03, 24 janvier 2008, Note d’information 104 ; Nolan et K. c. Russie, 2512/04, 12 février 2009, Note d’information 116 ; M.S.S. c. Belgique et Grèce [GC], 30696/09, 21 janvier 2011, Note d’information 137 ; Kanagaratnam c. Belgique, 15297/09, 13 décembre 2011, Note d’information 147 ; Ananyev et autres c. Russie, 42525/07 et 60800/08, 10 janvier 2012, Note d’information 148 ; Suso Musa c. Malte, 42337/12, 23 juillet 2013, Note d’information 165 ; Gahramanov c. Azerbaïdjan (déc.), 26291/06, 15 octobre 2013, Note d’information 168 ; Muršić c. Croatie [GC], 7334/13, 20 décembre 2016, Note d’information 200 ; et Khlaifia et autres c. Italie [GC], 16483/12, 15 décembre 2016, Note d’information 202)

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Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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