Z.A.N.T.E. - MARATHONISI A.E. c. GRECE

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 14216/03
présentée par Z.A.N.T.E. - MARATHONISI A.E.
contre la Grèce

La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant le 1er juin 2006 en une chambre composée de :

MM.L. Loucaides, président,
C.L. Rozakis,
MmesF. Tulkens,
N. Vajić,
MM.A. Kovler,

D. Spielmann,
S.E. Jebens, juges,

et de M. S. Nielsen, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 23 avril 2003,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

La requérante, Z.a.n.t.e. - Marathonisi A.E., est une société anonyme ayant son siège à Athènes. Elle est représentée devant la Cour par Me D. Kondylis, avocat au barreau de Pyrgos. Le gouvernement défendeur est représenté par les délégués de son agent, MM. S. Spyropoulos, assesseur auprès du Conseil Juridique de l’Etat, et D. Kalogiros, auditeur auprès du Conseil Juridique de l’Etat.

A. Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

1. La genèse de l’affaire

En mars 1972, la société requérante acheta à Maria Kapnissi, héritière unique de son père Vassilios Makris et de ses oncles Petros et Dimitrios Makris, un îlot d’une superficie de 300 000 m2 environ, connu sous le nom de « Marathonissi », sis au large de la partie sud-est de l’île de Zakynthos.

Selon le statut de la société requérante son activité exclusive était un projet d’exploitation touristique de cet îlot et, en particulier, l’implantation d’un complexe hôtelier.

Au moment de l’acquisition, les conditions de construction sur Marathonissi étaient régies par l’article 5 § 1 du décret présidentiel du 23 octobre 1928 « sur les conditions de construction de bâtiments dans les régions à l’intérieur ou hors la zone urbaine ». Selon ladite disposition, la construction de bâtiments sur des terrains situés hors de la zone urbaine était permise, à condition que la superficie du terrain excède les 4 000 m2 et que le bâtiment à construire ne dépasse pas 10 % de la surface du terrain.

Le 24 mars 1972, un acte du ministre des Finances approuva le statut de la société requérante qui faisait expressément mention comme objectif exclusif l’exploitation touristique de l’îlot litigieux. Cet acte fut publié au Journal officiel, condition exigée par la législation pertinente. L’acte de publication comportait en outre un « rapport d’évaluation » rédigé par deux hauts fonctionnaires du ministère des Finances. Ce rapport concluait que l’îlot était apte à son exploitation touristique et chiffrait par ailleurs sa valeur vénale à 45 000 000 drachmes (environ 132 062 euros) à l’époque.

Sur l’îlot se trouvent deux plages dont l’une, située dans sa partie nord, est fréquentée par des tortues caretta-caretta au moment de leur reproduction. Par l’acte ΓΧ 11/2659/29.9.1980 du Conseil National de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement, cette plage fut reclassée en « site protégé ».

Le 6 mai 1981, l’Organisme Hellénique du Tourisme (EOT), à la demande de la société requérante et en vertu du décret no 1199/1972, considéra que l’îlot, d’une superficie de 300 000 m2, était apte à son exploitation touristique, compte tenu notamment de la possibilité d’y faire construire un complexe hôtelier de 1 500 lits. Ledit certificat prévoyait, entre autres, que les conditions spécifiques de construction sur l’îlot litigieux feraient l’objet d’un décret présidentiel spécial.

2. L’adoption des mesures restrictives sur la construction de l’îlot

Le 13 avril 1984, par décret présidentiel, le droit de construire sur l’îlot fut limité à l’édification de sept habitations, d’une superficie à concurrence de 60 m2 chacune.

Le 31 décembre 1986, par acte du ministre de l’Environnement et de l’Aménagement du Territoire, le droit de construire sur l’îlot fut réduit à l’édification d’une seule habitation d’une superficie totale de 200 m2. Cette décision ministérielle fut confirmée par la suite par un décret présidentiel, publié le 5 juillet 1990.

Entre-temps, le 1er février 1988, le ministre de l’Agriculture avait reconnu l’île de Marathonissi en tant qu’ « espace forestier privé ». Il ressort du dossier qu’à ce jour l’île de Marathonissi n’a pas fait l’objet d’une classification en tant que domaine forestier ou non, selon le procédure prévue par la législation pertinente, à savoir la loi no 998/1979 sur la protection des forêts et des espaces forestiers (voir ci dessous, Le droit et la pratique internes pertinents).

Le 18 décembre 1991, un permis de construire d’une habitation d’une superficie de 200 m2 sur l’îlot en cause fut délivré à la requérante par le bureau d’urbanisme de la région de Zakynthos. Le 19 mai 1995, le Conseil d’Etat annula ledit permis suite à un recours en annulation déposé par des organisations pour la protection de l’environnement.

Le 22 décembre 1999, un décret présidentiel détermina une superficie incluant la plage « Laganas » sur l’île de Zakynthos et d’autres îlots voisins, y compris celui appartenant à la requérante, de « Parc National de Zakynthos », dans le but de protéger de manière effective l’espèce de caretta-caretta. En vertu de ce décret présidentiel, toute construction au sein du Parc National de Zakynthos était interdite. Seule la possibilité de visiter l’îlot « Marathonissi » était permise, uniquement pendant la matinée et ce, conformément à l’avis de l’Organisme gérant le Parc National de Zakynthos.

3. Les démarches judiciaires entreprises par la requérante

a. Devant le Conseil d’Etat

Le 4 juin 1984, la requérante saisit le Conseil d’Etat d’un recours en annulation contre le décret présidentiel délivré le 13 avril 1984. Par la suite, les 30 avril 1987 et 27 août 1990, la requérante saisit le Conseil d’Etat de deux autres recours en annulation contre la décision ministérielle du 31 décembre 1986 et du décret présidentiel du 5 juillet 1990.

Le 7 mars 1986, le Conseil d’Etat rejeta le premier recours exercé par la requérante (arrêt no 695/1986). Il ressort du dossier que les deux autres affaires furent rayées du rôle en 1994.

b. L’action en indemnisation devant les juridictions civiles

Le 16 mars 1993, la requérante saisit le tribunal de grande instance d’Athènes d’une action contre l’Etat grec tendant au versement de 2 596 770 000 drachmes (environ 7 620 748 euros) au titre des dommages‑intérêts. Elle invoquait un manque à gagner consécutif à l’impossibilité d’exploiter le complexe hôtelier envisagé.

Le 22 février 1996, l’action fut rejetée pour cause de prescription (décision no 2494/1996). Le 2 avril 1996, la requérante interjeta appel de cette décision.

Le 14 juillet 1996, la cour d’appel d’Athènes, confirma la décision attaquée. Le 12 janvier 1996, la requérante se pourvut en cassation.

Le 16 juin 1998, la Cour de cassation rejeta son pourvoi (arrêt no 1046/1998).

c. Les actions en indemnisation devant les juridictions administratives

La requérante saisit les juridictions administratives de deux séries d’actions en indemnisation.

i. La première procédure

Le 16 décembre 1993, elle saisit le tribunal administratif d’Athènes d’une action tendant au versement d’une somme de 2 395 470 000 drachmes (environ 7 029 992 euros) au titre des dommages-intérêts pour manque à gagner pour la période comprise entre 1987 et 1993, en raison de l’impossibilité d’exploitation touristique de son îlot, suite à l’arrêté ministériel du 31 décembre 1986 et au décret présidentiel du 5 juillet 1990.

Le 30 juin 1999, le tribunal administratif d’Athènes rejeta l’action. Elle jugea, en application de la jurisprudence du Conseil d’Etat en la matière, que l’îlot de la requérante se situait hors de la zone urbaine et, par conséquent, était destiné de par sa nature à l’exploitation exclusivement agricole (décision no 6310/1999).

Le 21 septembre 1999, la requérante interjeta appel de cette décision.

Par une décision avant dire droit, la cour administrative d’appel rejeta les prétentions de la requérante pour autant qu’elles se fondaient sur l’article 105 de loi d’accompagnement du code civil et ordonna des preuves quant au droit à être indemnisé sur la base de l’article 22 § 1 de la loi no 1650/1986. Dans ses observations déposées le 6 octobre 2000, la requérante spécifia qu’elle n’avait pas formulé une demande d’indemnisation sur le fondement de l’article 22 § 1 de la loi no 1650/1986 mais exclusivement sur la base de l’article 105 de loi d’accompagnement du code civil qui crée une responsabilité extracontractuelle de l’Etat telle qu’elle résulte d’actes ou omissions illégaux.

Le 13 novembre 2000, la cour administrative d’appel d’Athènes, confirma la décision attaquée (décision no 4627/2000).

Le 21 novembre 2000, la requérante se pourvut en cassation. Elle souleva, entre autres, que les actes administratifs incriminés auraient comme conséquence la dépréciation totale de sa propriété sans le versement d’aucune indemnité. Elle soutint, en outre, que les actes réduisant la superficie à construire sur l’îlot litigieux n’avaient pas respecté le principe de proportionnalité quant à l’atteinte au droit au respect de ses biens, tel que garanti par l’article 17 de la Constitution grecque et l’article 1 du Protocole no 1.

Le 1er novembre 2002, le Conseil d’Etat débouta la requérante. Il jugea que l’îlot litigieux se situait hors de la zone urbaine et, par conséquent, était destiné exclusivement de par sa nature à un usage agricole (arrêt no 3135/2002).

ii. La seconde procédure

Entre-temps, le 30 décembre 1998, la requérante avait saisi à nouveau le tribunal administratif d’Athènes d’une action tendant au versement d’une somme de 2 128 600 000 drachmes (environ 6 246 808 euros) au titre de dommages pour manque à gagner pour la période entre 1994 et 1998, en raison de l’interdiction d’exploitation touristique de son terrain, suite à l’arrêté ministériel du 31 décembre 1986 et au décret présidentiel du 5 juillet 1990. La société requérante déposa, à l’appui de sa demande, cent vingt‑quatre permis de construire qui auraient été accordés aux propriétaires des terrains voisins sur l’île de Zakynthos, sis également hors de la zone urbaine.

A une date non précisée, le tribunal administratif d’Athènes rejeta l’action comme irrecevable (décision no 6230/2001).

Le 23 octobre 2001, la requérante interjeta appel de cette décision.

Le 31 mai 2002, la cour administrative d’appel d’Athènes infirma la décision attaquée et rejeta l’action après l’avoir examinée sur le fond. Ladite juridiction jugea que l’îlot litigieux se situait hors de la zone urbaine et, par conséquent, était destiné exclusivement de par sa nature à un usage agricole. Par conséquent, la requérante n’avait subi aucun dommage pour manque à gagner, à partir du moment où elle pouvait toujours exploiter son terrain à des fins agricoles (décision no 2735/2002). Une copie de cet arrêt lui fut notifiée le 6 mars 2003.

La requérante ne se pourvut pas en cassation. Elle affirme qu’un tel recours n’aurait pas été effectif, le contenu de sa deuxième action étant essentiellement le même que celui de la première.

B. Le droit et la pratique internes pertinents

1. La Constitution

Article 17

« 1. La propriété est placée sous la protection de l’Etat. Les droits qui en dérivent ne peuvent toutefois s’exercer au détriment de l’intérêt général.

2. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, dûment prouvée, dans les cas et suivant la procédure déterminés par la loi et toujours moyennant une indemnité préalable complète. Celle-ci doit correspondre à la valeur que possède la propriété expropriée le jour de l’audience sur l’affaire concernant la fixation provisoire de l’indemnité par le tribunal. Dans le cas d’une demande visant à la fixation immédiate de l’indemnité définitive, est prise en considération la valeur que la propriété expropriée possède au jour de l’audience du tribunal sur cette demande.

(...) »

Article 24 § 1

« La protection de l’environnement naturel et culturel constitue une obligation de l’Etat et un droit de chacun. L’Etat est tenu de prendre des mesures spéciales, préventives ou répressives, dans le but de sa conservation.

La loi règle les modalités de la protection des forêts et des espaces boisés en général. (...) La modification de l’affectation des forêts et des espaces boisés domaniaux est interdite, sauf si leur exploitation agricole l’emporte du point de vue de l’économie nationale ou si tout autre usage devient nécessaire en vue de l’intérêt public. »

2. La loi no 1650/1986 sur la protection de l’environnement

Article 22

« 1. L’Etat peut, suite à la demande des intéressés et dans la mesure du possible, accepter soit l’échange de propriétés privées avec des propriétés de l’Etat soit la concession de l’usage de terrains publics avoisinants pour une exploitation similaire soit l’allocation d’une indemnité forfaitaire ou périodique, l’usage actuel du terrain privé étant pris en compte, si les conditions, restrictions et interdictions [pesant sur un terrain] sont exceptionnellement graves et elles ont pour conséquence l’entrave excessive des droits découlant de la propriété (...).

4. Un décret présidentiel, rendu sur proposition des ministres des Finances, de l’Agriculture ainsi que de l’Environnement et de l’Aménagement du territoire, fixe les conditions, les justificatifs nécessaires, la procédure et les autres termes pour l’allocation des allocations compensatoires (...) »

3. La loi no 998/1979 sur la protection des forêts et des espaces forestiers

Article 10 § 3

« Un comité de règlement des différends forestiers compétent pour connaître des litiges relatifs au classement de tout ou partie d’une zone en espace forestier ou à la délimitation de celle-ci est établi au siège de chaque préfecture. »

Article 14

« 1. En l’absence de cadastre forestier, le classement de tout ou partie d’une zone en espace forestier et la délimitation de celle-ci (...) sont réalisés par l’office des forêts compétent, ex officio ou à la demande de toute personne y ayant un intérêt légitime.

2. (...) Le classement est notifié à la personne physique ou morale ou au service public auteur de la demande (...)

3. Le préfet ou toute autre personne y ayant un intérêt légitime peut contester le classement susmentionné, dans un délai de deux mois à compter de la date de la notification (...) devant le comité visé à l’article 10 § 3 (...) Le comité de règlement des différends et la commission d’appel (...) se prononcent sur la contestation par une décision motivée dans un délai de trois mois à compter du jour où elle est portée devant eux (...) »

Article 41

« 1. La décision de classement d’un terrain en zone à reboiser est prise par le préfet compétent. Cette décision doit comporter une délimitation précise de la zone concernée et être accompagnée d’un plan (...)

3. (...) la décision préfectorale visée au premier paragraphe du présent article est prise sur recommandation de l’inspecteur des forêts compétent. »

4. La loi d’accompagnement (Εισαγωγικός Νόμος) du code civil

L’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil se lit comme suit :

« L’Etat est tenu de réparer le dommage causé par les actes illégaux ou omissions de ses organes lors de l’exercice de la puissance publique, sauf si l’acte ou l’omission a eu lieu en méconnaissance d’une disposition destinée à servir l’intérêt public. La personne fautive est solidairement responsable avec l’Etat, sous réserve des dispositions spéciales sur la responsabilité des ministres.»

Cette disposition établit le concept d’acte dommageable spécial de droit public, créant une responsabilité extracontractuelle de l’Etat. Cette responsabilité résulte d’actes ou omissions illégaux. Les actes concernés peuvent être, non seulement des actes juridiques, mais également des actes matériels de l’administration, y compris des actes non exécutoires en principe (Kyriakopoulos, Commentaire du code civil, article 105 de la loi d’accompagnement du code civil, no 23; Filios, Droit des contrats, partie spéciale, volume 6, responsabilité délictueuse 1977, par. 48 B 112 ; E. Spiliotopoulos, Droit administratif, troisième édition, par. 217; arrêt no 535/1971 de la Cour de cassation; Nomiko Vima, 19e année, p. 1414; arrêt no 492/1967 de la Cour de cassation ; Nomiko Vima, 16e année, p. 75). La recevabilité de l’action en réparation est soumise à une condition : la nature illégale de l’acte ou de l’omission.

5. L’article 5 § 1 du décret présidentiel du 23 octobre 1928 « sur les conditions de construction de bâtiments dans les régions à l’intérieur ou hors le plan de la ville ».

« La construction hors les zones [urbaines] est permise uniquement sur des terrains d’une superficie de 4 000 m2 au minimum et à la condition que l’immeuble à bâtir n’occupe pas plus de 10 % de la surface totale du terrain (...) »

GRIEFS

1. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint que la procédure devant les juridictions internes n’était pas équitable.

2. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, la requérante se plaint, en premier lieu, que les décisions administratives lui interdisant l’exploitation touristique de son îlot et dont la légalité a été examinée par le Conseil d’Etat, anéantissent la valeur de sa propriété et produisent de facto les effets d’une privation de propriété. En deuxième lieu, la requérante se plaint des décisions judiciaires rejetant ses demandes d’indemnisation au seul motif que l’îlot était, de par sa nature, destiné à une exploitation uniquement agricole.

3. Invoquant l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1, la requérante se plaint d’avoir subi une discrimination dans son droit à la jouissance de ses biens.

EN DROIT

1. La requérante allègue que les procédures devant les juridictions internes n’ont pas suffisamment examiné toutes ses allégations et, notamment, celles portant sur la proportionnalité des mesures frappant sa propriété. Elle invoque l’article 6 § 1 de la Convention, dont les parties pertinentes sont ainsi libellées :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...), par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

Pour autant que la requérante se plaint de l’équité de la procédure en annulation devant le Conseil d’Etat et de la procédure en indemnisation devant les juridictions civiles, la Cour observe que la première procédure en annulation initiée par la requérante devant le Conseil d’Etat a pris fin le 7 mars 1986 avec l’arrêt no 695/1986 et les deux autres en 1994, quand la haute juridiction administrative les a rayées de son rôle. En outre, les procédures en indemnisation devant les juridictions civiles se sont achevées le 16 juin 1998 avec l’arrêt no 1046/1998 de la Cour de cassation. Par conséquent, ces procédures ont pris fin plus de six mois avant le 23 avril 2003, date d’introduction de la requête. La requérante n’invoque aucune raison de nature à la dispenser de saisir les organes de la Convention dans un délai de six mois à partir de ces dates.

Il s’ensuit que cette partie de la requête est tardive et doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

Pour autant que la requérante se plaint de l’équité de la procédure en indemnisation devant les juridictions administratives, la Cour rappelle que l’application et l’interprétation du droit interne sont en principe réservées à la compétence des juridictions nationales. Aux termes de l’article 19 de la Convention, la Cour a pour seule tâche d’assurer le respect des engagements résultant de la Convention pour les Εtats contractants. En particulier, il ne lui appartient pas de connaître des erreurs de fait ou de droit prétendument commises par une juridiction, sauf si et dans la mesure où elles pourraient avoir porté atteinte aux droits et libertés sauvegardés par la Convention (García Ruiz c. Espagne [GC], no 30544/96, § 28, CEDH 1999-I).

Or, dans le cas d’espèce, la Cour ne décèle aucun indice d’arbitraire dans le déroulement de la procédure devant les juridictions administratives, qui a respecté le principe du contradictoire et au cours de laquelle la requérante a pu présenter tous les arguments pour la défense de sa cause.

En conclusion, la Cour estime que, considérée dans son ensemble, la procédure en dommages-intérêts devant les juridictions administratives a revêtu un caractère équitable, au sens de l’article 6 § 1 de la Convention.

Il s’ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal fondée et doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

2. La requérante se plaint, d’une part, de la sévérité des mesures administratives lui interdisant d’exploiter l’îlot dont elle est propriétaire, mesures qui entraîneraient de facto une privation de propriété. D’autre part, la requérante se plaint des décisions des juridictions administratives rejetant ses demandes d’indemnisation au motif unique que l’îlot était, de par sa nature, destiné à une exploitation exclusivement agricole. Elle invoque l’article 1 du Protocole no1, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

1. En ce qui concerne la légalité des mesures administratives restreignant l’usage de l’îlot

La Cour observe que cette partie du grief de la requérante a trait, de fait, à l’arrêt no 695/1986 du Conseil d’Etat, délivré le 7 mars 1986, qui rejeta le recours en annulation de la requérante contre le décret présidentiel du 13 avril 1984. Les deux autres recours en annulation contre la décision ministérielle du 31 décembre 1986 et du décret présidentiel du 5 juillet 1990 ont été rayés du rôle en 1994 et, partant, la haute juridiction administrative ne les a jamais examinés au fond. La Cour note que ces arrêts ont tous été rendus plus de six mois avant le 23 avril 2003, date d’introduction de la requête.

Il s’ensuit que cette partie de la requête est tardive et doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

2. En ce qui concerne le rejet des demandes d’indemnisation

Le Gouvernement plaide, tout d’abord, l’irrecevabilité de ce grief, au motif que la requérante n’a pas saisi les juridictions administratives d’une action en indemnisation fondée sur l’article 22 § 1 de la loi no 1650/1986. Le Gouvernement relève qu’il s’agissait d’un recours disponible et efficace, au moyen duquel l’intéressé peut revendiquer son indemnisation pour des limitations légales sur son droit au respect de ses biens. De plus, le Gouvernement note que la requérante déclara expressément devant la cour administrative d’appel d’Athènes que son action en indemnisation pour le blocage de sa propriété se fondait exclusivement sur l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil et non pas sur l’article 22 § 1 de la loi no 1650/1986.

Sur le fond, le Gouvernement argue que l’îlot en cause avait la qualité de domaine forestier et que, pour cette raison, son exploitation touristique serait en tout état de cause impossible. Pour le Gouvernement, seul le déclassement préalable de l’îlot en tant qu’espace forestier aurait permis à la requérante d’y faire construire un complexe hôtelier. En dernier lieu, le Gouvernement soutient que la requérante était ou aurait dû être informée de la jurisprudence constante du Conseil d’Etat, établie au début des années 90, selon laquelle tout terrain se situant hors de la zone urbaine ne peut être destiné qu’à des fins exclusivement agricoles.

La requérante rétorque, en ce qui concerne la recevabilité du grief, qu’une demande d’indemnisation fondée sur l’article 22 § 1 de la loi no 1650/1986 ne constituait pas une voie de recours adéquate. En particulier, elle relève que ladite disposition prévoit uniquement la responsabilité sans faute de l’administration dans les cas de blocage d’une propriété aux fins de protection de l’environnement. Par conséquent, elle ne peut pas être assimilée à l’action fondée sur l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil qui institue un régime de responsabilité pour les actes illégaux provenant de l’administration, tel que le blocage d’une propriété sans indemnisation. Au demeurant, la requérante souligne qu’aucune décision de justice n’a à ce jour alloué une quelconque indemnité sur la base de l’article 22 de la loi no 1650/1986.

Sur le fond, la requérante affirme que le caractère privé de l’îlot n’a jamais été contesté par l’administration. De plus, elle soutient que le Gouvernement soulève pour la première fois devant la Cour l’argument tiré du caractère forestier de l’îlot en cause. La requérante note qu’en vérité, l’îlot Marathonissi n’a jamais été classé en tant que domaine forestier selon la procédure prévue par la loi no 998/1979. Bien au contraire, la requérante affirme que les autorités compétentes avaient à plusieurs reprises reconnu le potentiel d’exploitation touristique de l’îlot en cause. Enfin, la requérante relève qu’au moment où elle a acquis l’îlot en cause, le Conseil d’Etat n’avait pas encore établi sa jurisprudence sur la « destination » des terrains hors de la zone urbaine. De toute façon, la requérante conteste la pertinence de ce critère, dans la mesure où celui-ci passe outre le fait que le terrain était constructible au moment de son acquisition. Sur ce point, la requérante allègue qu’elle a déposé auprès de l’administration et des juridictions internes plus de cent vingt permis de construire qui auraient été accordés aux propriétaires de terrains voisins, sis également hors de la zone urbaine. Pour la requérante, cet élément prouve l’inadéquation du principe appliqué par le Conseil d’Etat, dans la mesure où la destination de ces terrains n’était pas exclusivement l’agriculture.

S’agissant de l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Gouvernement, la Cour rappelle que le fondement de la règle de l’épuisement des voies de recours internes énoncée dans l’article 35 § 1 de la Convention consiste en ce qu’avant de saisir la Cour, le requérant doit avoir donné à l’Etat responsable la faculté de remédier aux violations alléguées par des moyens internes, en utilisant les ressources judiciaires offertes par la législation nationale, pourvu qu’elles se révèlent efficaces et suffisantes (voir, entre autres, l’arrêt Fressoz et Roire c. France [GC], no 29183/95, § 37, CEDH 1999–I). En effet, l’article 35 § 1 de la Convention ne prescrit l’épuisement que des recours relatifs à la fois aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ils doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues ; il incombe à l’Etat défendeur de démontrer que ces exigences se trouvent réunies (voir, entre autres, Dalia c. France, arrêt du 19 février 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-I, p. 87, § 38). Enfin, celui qui a exercé un recours de nature à remédier directement à la situation litigieuse – et non de façon détournée – n’est pas tenu d’en épuiser d’autres qui lui eussent été ouverts mais dont l’efficacité aurait été improbable (Manoussakis et autres c. Grèce, arrêt du 26 septembre 1996, Recueil 1996-IV, § 33).

En l’occurrence, la Cour note, tout d’abord, que l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil offrait à la requérante la possibilité de solliciter une indemnisation pour les mesures administratives qui auraient anéanti la possibilité d’exploitation de sa propriété. La Cour considère qu’en optant pour la procédure prévue par ladite disposition, la requérante a soulevé son grief relatif à l’article 1 du Protocole no 1 devant les juridictions internes. On ne saurait donc exiger d’elle qu’elle utilisât d’autres voies de recours.

En outre, la Cour observe que l’article 22 § 4 de la loi no 1650/1986 prévoit l’adoption d’un décret présidentiel qui fixera les conditions, les justificatifs nécessaires ainsi que la procédure à suivre pour demander auprès des autorités compétentes l’allocation d’une compensation pour cause de blocage de propriété. Or, il ne ressort pas du dossier qu’à ce jour, un tel décret ait été adopté. De plus, la Cour constate que le Gouvernement ne fournit aucun arrêt de justice qui a, à ce jour, alloué une compensation sur la base de l’article 22 § 1 de la loi no 1650/1986. Pourtant, il appartient à l’Etat qui excipe du non-épuisement des voies de recours internes d’établir l’existence de recours efficaces et suffisants.

Au demeurant, la Cour observe que ladite disposition soumet la demande en compensation à trois conditions qui ne régissent pas l’application de l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil : premièrement, la compensation est à la discrétion de l’administration, du moment où celle-ci peut indemniser « dans la mesure du possible ». En deuxième lieu, l’allocation d’une compensation est calculée par rapport à l’ « usage existant » du terrain en cause et, en dernier lieu, l’administration est tenue à indemniser uniquement dans des cas exceptionnels, puisque l’entrave à l’exercice du droit de propriété doit être « excessive ». Or, l’application de l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil n’est pas soumise à ces trois conditions mais présuppose seulement que l’acte dommageable résulte d’un comportement illégal de la part des organes de l’Etat. Partant, le champ d’application du recours fondé sur l’article 22 de la loi no 1650/1986 ainsi que ses effets potentiels sont manifestement plus limités que ceux résultant de l’action en indemnisation fondée sur l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil.

Au vu de ce qui précède, la Cour considère que la requérante a fait un usage normal des voies de recours qu’elle avait à sa disposition en droit grec. Il convient donc de rejeter l’exception de non-épuisement soulevée par le Gouvernement.

Par ailleurs, la Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit qu’il ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.

3. La requérante se plaint que l’administration a accordé des permis de construire à des propriétaires de terrains avoisinant les sites fréquentés par la tortue caretta-caretta pour sa reproduction, tandis que la valeur de son îlot qui se trouve dans une situation analogue est anéantie en raison du blocage total de son exploitation. Elle invoque l’article 14 combiné avec l’article 1 du Protocole no 1. L’article 14 de la Convention est ainsi libellé :

« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »

La Cour rappelle qu’une distinction est discriminatoire au sens de l’article 14, si elle « manque de justification objective et raisonnable », c’est-à-dire si elle ne poursuit pas un « but légitime » ou s’il n’y a pas de « rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé ». Par ailleurs, les Etats contractants jouissent d’une certaine marge d’appréciation pour déterminer si et dans quelle mesure des différences entre des situations à d’autres égards analogues justifient des distinctions de traitement (voir Karlheinz Schmidt c. Allemagne, arrêt du 18 juillet 1994, série A no 291–B, p. 32, § 24). Pour ce qui est de la présente affaire, la Cour note tout d’abord que la requérante n’étaye aucunement ce grief, dans la mesure où elle ne démontre pas que les terrains avoisinant le sien étaient initialement régis par les mêmes conditions de constructibilité et, dès lors, qu’ils se trouvaient dans une situation analogue ou comparable.

De toute façon, la Cour considère qu’il incombait, en l’espèce, aux autorités nationales, disposant d’une grande marge d’appréciation en matière de délivrance de permis de construire, de décider quelle catégorie de propriétaires de terrains, sis sur l’îlot de Marathonissi ou sur l’île de Zakynthos, devaient se voir accorder un permis de construire. La décision de ne pas accorder un permis de construire à la requérante ne saurait à elle seule suffire à créer une distinction quelconque entre les différents propriétaires concernés. Compte tenu notamment de l’objet du litige, il n’appartient donc pas à la Cour de substituer son appréciation à celle des autorités étatiques compétentes, lesquelles ont décidé de délivrer des permis de construire à des propriétaires avoisinant l’îlot en cause et non à la requérante. A défaut d’arbitraire, la Cour ne saurait remettre en question les motifs des autorités nationales qui les ont amenées à considérer ce choix fondé sur une justification objective et raisonnable (voir Belaousof et autres c. Grèce (déc.), no 66296/01, 28 février 2002 ; Kozyris et autres c. Grèce (déc.), no 73669/01, 29 août 2002).

Il s’ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal fondée et doit être rejetée, conformément à l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare recevable, tous moyens de fond réservés, le grief de la requérante tiré du rejet de ses demandes d’indemnisation par les juridictions administratives (article 1 du Protocole no 1).

Déclare la requête irrecevable pour le surplus.

Søren NielsenLoukis Loucaides
GreffierPrésident

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