ZAZANIS et AUTRES contre la GRECE

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 68138/01
présentée par Aristomenis ZAZANIS et autres
contre la Grèce

La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant le 6 mars 2003 en une chambre composée de

MmeF. Tulkens, présidente,
MM.C.L. Rozakis,
G. Bonello,
P. Lorenzen,
MmeS. Botoucharova,
M.A. Kovler,
MmeE. Steiner, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier adjoint de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 12 janvier 2001,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Les requérants, M. Aristomenis Zazanis, M. Leonidas Zazanis et Mme Maria Sampson, sont des ressortissants grecs, nés respectivement en 1923, 1924 et 1953 et résidant à Athènes. Devant la Cour, ils sont représentés par Me D. Ligri, avocate à Athènes. Le Gouvernement est représenté par M. S. Spyropoulos, assesseur auprès du Conseil juridique de l’Etat, et M. I. Bakopoulos, auditeur auprès du Conseil juridique de l’Etat.

A.  Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

Jusqu’à 1971, le terrain des requérants se trouvait hors du plan de la ville de Loutraki. Il fut inclus au plan de la ville, comme terrain constructible, en vertu du décret royal du 27 avril 1971.

Le 6 avril 1982, la ville de Loutraki enregistra au cadastre le terrain des requérants comme faisant partie du domaine forestier. Les requérants s’opposèrent à cet enregistrement ; ils se fondaient : a) sur le contrat par lequel ils avaient acquis la propriété en 1887 et qui ne mentionnait l’existence d’aucune forêt ; b) sur un arrêt de la cour d’appel de Nauplie qui reconnaissait ce terrain comme propriété privé et c) sur le fait que, depuis 1920, il existait un permis de construire sur ce terrain et le fait que le terrain était inclus dans le plan de la ville de 1971, tel que publié au Journal officiel du 15 mai 1971.

Le 6 août 1990, la municipalité de Loutraki introduisit devant le Conseil d’Etat un recours en annulation du décret royal du 27 avril 1971. Par un arrêt no 2533/1992 du 7 juillet 1992, le Conseil d’Etat rejeta le recours comme tardif.

Le 23 juillet 1993, la direction d’urbanisme de la préfecture de Corinthe accorda un permis à la société Loutrakat, qui avait passé un contrat avec les requérants, pour construire un immeuble de plusieurs étages sur leur terrain.

Toutefois, les travaux de construction furent interrompus le 13 août 1993 par le préfet de Corinthe et les 1er mars 1994, 1er septembre 1994 et 1er mars 1995 par le ministre de l’Environnement.

Le 5 octobre 1993, le ministère de l’Environnement, de l’Urbanisme et des Travaux publics invita la municipalité de Loutraki à modifier le plan de la ville de 1971, afin de protéger l’espace autour du parc thermal de cette ville. Il proposait de rejeter l’objection des requérants, au motif que le terrain se situait à moins de six cents mètres du parc thermal et d’une église classée monument historique. Il soutenait aussi que les autorités qui avaient établi le plan de la ville en 1971 n’avaient pas respecté la procédure requise, notamment en omettant de solliciter l’avis de l’Office de tourisme hellénique (EOT), conformément à l’article 13 de la loi no 4844/1930. Toutefois, les requérants se réfèrent au décret du 27 avril 1971 qui étendait le plan de la ville de Loutraki et où il était mentionné que l’EOT avait donné à l’époque son avis, selon lequel il était expressément admis que le terrain des requérants pouvait être inclus dans le plan de la ville.

Le 13 février 1996, la municipalité de Loutraki décida de qualifier le terrain des requérants comme espace vert. Par la suite, elle transmit le dossier à la Commission de planification de l’aménagement du territoire et de l’environnement (SHOP), qui émit un avis le 6 novembre 1997. Le SHOP transmit ensuite le dossier à la Préfecture mais celle-ci se déclara incompétente. La Préfecture mit cependant six mois pour transférer le dossier au ministère de l’Environnement, de l’Urbanisme et des Travaux publics, qui, le 25 mai 2000, informa les requérants et la municipalité de Loutraki que le dossier établi par cette dernière devait être complété.

Le 13 juin 1996, la municipalité de Loutraki qualifia le terrain des requérants de domaine public et réduisit le coefficient de construction dans le quartier. Le 12 novembre 1996, la municipalité rejeta une objection des requérants contre cette décision.

Par un arrêt no 4299/1996 du 17 septembre 1997, le Conseil d’Etat accueillit un recours en annulation introduit par la municipalité de Loutraki contre le permis de construire délivré aux requérants le 23 juillet 1993 par la préfecture de Corinthe. Le Conseil d’Etat reprocha aux requérants de ne pas avoir obtenu au préalable un permis d’abattage des arbres présents sur le terrain, ce qui empêchait la délivrance d’un permis de construire. Le Conseil d’Etat renvoya l’affaire à l’administration pour prendre les mesures nécessaires. Le 31 octobre 1995, les requérants s’adressèrent à la direction de l’urbanisme pour obtenir ce permis d’abattage, mais cette direction ne le leur accorda pas : elle soutenait que le dossier était incomplet, mais, selon le requérants, elle évita de préciser les documents qu’il fallait produire.

Par un arrêt no 3376/1998, le Conseil d’Etat annula une décision du ministre de Finances, qui n’incluait pas le terrain des requérants dans le système de détermination de la valeur fiscale objective des immeubles compris dans le plan de la ville, établi par la municipalité de Loutraki.

Le 30 octobre 1996, la société Loutrakat sollicita le permis d’abattre les arbres sur le terrain. Le 8 avril 1997, la direction de l’urbanisme de la ville de Loutraki rejeta la demande, au motif que le terrain tombait sous le coup de la loi no 998/79 relative à la protection des espaces forestiers sis dans les villes. Par un arrêt no 2562/2000, le Conseil d’Etat rejeta le recours en annulation introduit par les requérants contre cette décision de la direction de l’urbanisme.

Le 17 octobre 1997, la société Loutrakat réitéra sa demande. Le 3 novembre 1997, la direction d’urbanisme de la ville de Loutraki leur répondit que celle-ci était incomplète. Le 18 novembre 1997, les requérants déposèrent les documents nécessaires et sollicitèrent une nouvelle fois la délivrance du permis d’abattage. Toutefois, la ville de Loutraki n’y répondit pas. Les requérants saisirent alors le Conseil d’Etat d’un recours en annulation de l’omission de l’administration d’agir.

Par un arrêt no 2563/2000 du 17 août 2000, le Conseil d’Etat accueillit le recours et renvoya l’affaire à l’administration afin que celle-ci se prononce sur la demande susmentionnée. Le Conseil d’Etat jugea que l’omission de la direction de l’urbanisme d’accorder le permis ne pouvait pas être remplacé par un document de contenu général et sans aucune mention de dispositions légales violées par les requérants. Il rejeta l’argument de la ville de Loutraki, selon lequel elle avait soumis une proposition de modification du plan de la ville de 1971. Il admit que la question du permis de construire était liée d’une manière précise à celle du permis d’abattage des arbres. Enfin, il affirma que le dossier que les requérants avaient soumis à l’administration était complet et indiquait avec clarté la position où l’immeuble devait être construit ainsi que le nombre, la nature et la position des arbres à abattre.

Les requérants soutiennent qu’en dépit de cet arrêt, la municipalité de Loutraki persista à demander aux requérants de remplir des conditions qui n’étaient pas prévues par la législation. Les requérants tentèrent de se conformer aux exigences de la municipalité : ils se furent représentés par deux ingénieurs à l’inspection du terrain effectuée par la direction de l’urbanisme et déposèrent à nouveau un plan topographique indiquant les arbres, les buissons et les herbes à couper. Selon les requérants, la direction formula aussi des exigences irréalistes, comme l’indication de chaque herbe du terrain sur le plan topographique.

Le 6 septembre 2000, les requérants introduisirent devant le tribunal administratif de Corinthe une action en dommages-intérêts contre l’Etat et la municipalité de Loutraki, sur le fondement des articles 105 et 106 de la loi d’accompagnement au code civil. Ils demandaient une indemnité d’un montant de 1 799 952 000 drachmes (GRD) pour le dommage qu’ils avaient subi du fait du refus des autorités de leur permettre de construire sur leur terrain. Ils invoquaient aussi le refus de l’administration de se conformer à l’arrêt 2563/2000 du Conseil d’Etat.

Les requérants soutiennent que, par une décision du 12 janvier 2001, la municipalité de Loutraki procéda à une réduction de 50 % de la superficie constructible de leur terrain, afin de faire baisser sa valeur en cas d’expropriation. En particulier, la municipalité invita les requérants à accepter un coefficient de construction de 1,20 pour leur terrain au lieu de 3,18, comme prévu par la loi pour la ville de Loutraki.

Le 7 mars 2001, les requérants introduisirent un recours en annulation contre cette décision devant le Conseil d’Etat. Ils alléguaient que le coefficient de construction avait été fixé par le décret du 27 avril 1971 et que les textes invoqués par la municipalité pour le réduire ne pouvaient s’appliquer en l’espèce. Le Conseil d’Etat renvoya l’affaire à la cour administrative d’appel de Tripoli. La procédure est encore pendante.

B.  Le droit interne pertinent

L’article 72 du décret présidentiel no 18/1989 codifiant les dispositions légales relatives au Conseil d’Etat dispose :

« 1. La formation plénière du Conseil d’Etat institue, après proposition de son président et pour une durée de deux ans, une commission composée des vice-présidents et d’un conseiller de chaque chambre.

2. (...)

3. La Commission surveille si l’administration se conforme aux arrêts du Conseil d’Etat.

Si l’administration refuse de se conformer, la Commission peut se saisir d’office ou suite à une demande de l’intéressé

4. Les autorités administratives sont obligées de donner toute information utile à la Commission. Si celle-ci constate un retard anormal, une omission ou un refus de se conformer à un arrêt, elle rédige un procès-verbal qu’elle soumet au premier ministre et au ministre de la Justice (...).

5. Un décret présidentiel, adopté après proposition du ministre de la Justice et avis de la formation plénière du Conseil d’Etat, détermine la manière et la procédure à suivre pour obliger l’administration de se conformer. »

L’article 40 § 2 de la loi 1337/1983, relative à l’extension des plans de ville et aux questions d’urbanisme, dispose :

« Pour l’abattage des arbres dans des plans de ville approuvés (...), il faut un permis délivré par l’autorité d’urbanisme compétente. (...) »

GRIEFS

1. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent d’une atteinte à leur droit au respect des biens, en raison de la tactique de la municipalité de Loutraki qui vise à les empêcher de jouir pleinement de leur propriété.

2.  Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent du refus de la municipalité de se conformer à l’arrêt no 2563/2000 du Conseil d’Etat.

3.  Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent de la longueur de la procédure administrative pour obtenir le permis de construire sur leur terrain.

4.  Invoquant l’article 13 de la Convention, les requérants se plaignent de l’absence en droit grec d’un recours leur permettant d’obliger la municipalité à se conformer à l’arrêt no 2563/2000 du Conseil d’Etat.

EN DROIT

1.  Les requérants allèguent une violation de l’article 1 du Protocole no 1 qui dispose :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

En premier lieu, le Gouvernement excipe du non-épuisement des voies de recours internes. Il soutient que l’action en dommages-intérêts que les requérants ont introduit le 6 septembre 2000 devant le tribunal administratif de Corinthe (et dans laquelle ils invoquent les mêmes faits et les mêmes griefs que ceux présentés devant la Cour) est encore pendante.

Les requérants soutiennent que cette action ne conduira pas à la fin de l’expropriation de fait qu’ils subissent ou à l’obstruction de la jouissance de leur propriété, ni à l’émission d’un permis de construire qui leur permettra de faire fructifier leur propriété. Cette procédure ne peut pas forcer les autorités de se conformer à l’arrêt du Conseil d’Etat. De plus, l’article 105 de la loi d’accompagnement au code civil subordonne cette action à une condition : la nature illégale d’un acte ou d’une omission à l’occasion de l’exercice de la puissance publique. Or le Gouvernement affirme que le refus de l’administration d’accorder le permis d’abattage des arbres et de se conformer à l’arrêt du Conseil d’Etat n’a rien d’illégal. Dans ces conditions, le Gouvernement ne démontre pas l’efficacité de la voie de recours en question.

La Cour rappelle qu’aux termes de l’article 35 § 1 de la Convention, elle ne peut être saisie qu’après l’épuisement des voies de recours internes. A cet égard, elle souligne que la règle reprise dans cette disposition impose aux personnes désireuses d’intenter contre l’Etat une action devant un organe judiciaire ou arbitral international l’obligation d’utiliser auparavant les recours qu’offre le système juridique de leur pays. Les Etats n’ont donc pas à répondre de leurs actes devant un organisme international avant d’avoir eu la possibilité de redresser la situation dans leur ordre juridique interne. Pour que l’on puisse considérer qu’il a respecté la règle, un requérant doit se prévaloir des recours normalement disponibles et suffisants pour lui permettre d’obtenir réparation des violations qu’il allègue (voir, entre autres, l’arrêt Assenov et autres c. Bulgarie du 28 octobre 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-VIII, p. 3286, § 85).

En l’espèce, la Cour note que les requérants n’ont pas été – jusqu’à présent au moins – expropriés. Comme l’indiquent les requérants eux-mêmes, l’affaire est toujours pendante devant le ministre de l’Environnement et il est évident que la municipalité avait pendant des années brandi la menace de l’expropriation en vue de les empêcher de jouir de leur propriété. Il ressort de ces circonstances de fait que les requérants ne sont pas privés de leur propriété, mais dans l’impossibilité d’en disposer comme ils l’entendent en raison de la tactique de l’administration, qui qualifie ces terrains comme espace vert ou qui refuse d’accorder le permis d’abattage d’arbres, condition nécessaire et préalable à l’obtention du permis de construire, ou qui enjoint aux requérants d’accepter un coefficient de construction inférieur à celui prévue pour toute la ville de Loutraki.

La Cour note qu’en 6 septembre 2000, les requérants introduisirent devant le tribunal administratif de Corinthe une action en dommages‑intérêts contre l’Etat et la municipalité de Loutraki, sur le fondement des articles 105 et 106 de la loi d’accompagnement au code civil. Ils demandaient une indemnité d’un montant de 1 799 952 000 GRD pour le dommage qu’ils avaient subi du fait du refus des autorités de leur permettre de construire sur leur terrain.

Or la Cour estime que cette procédure est de nature, si son issue est favorable aux requérants, à réparer le dommage prétendument subi par eux du fait des obstacles apportés par l’administration à la jouissance de leur propriété. Toutefois, cette procédure est encore pendante devant le tribunal administratif de Corinthe.

A titre subsidiaire, la Cour note qu’un recours en annulation de la décision imposant aux requérants un nouveau coefficient de construction, introduit par les requérants devant la cour administrative d’appel de Tripoli, est encore pendant.

Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

2.  Les requérants allèguent une violation de l’article 6 § 1 qui, dans sa partie pertinente, se lit ainsi :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

a)  En premier lieu, le Gouvernement soutient que l’article 6 § 1 ne s’applique pas en l’espèce, car la procédure devant le Conseil d’Etat n’était pas déterminante pour des droits de caractère civil. L’arrêt 2563/2000 du Conseil d’Etat, qui annula l’omission de la municipalité de répondre à la requête des requérants du 17 octobre 1997, n’implique pas l’existence d’un dommage au détriment des requérants. La seule obligation qui découle de cet arrêt est celle pour l’administration de donner aux requérants une réponse, qui pourrait être aussi négative, mais on ne saurait y dégager une obligation de l’administration de dédommager les requérants. De plus, en cas de refus de l’administration d’accorder le permis d’abattage des arbres, les requérant pourraient introduire un recours pour excès de pouvoir. Enfin, le terrain des requérants n’a pas encore fait l’objet d’une réglementation urbanistique, car la procédure relative à la modification du plan de la ville est encore pendante.

Les requérants soulignent qu’ils se plaignent du refus de l’administration de leur permettre de jouir de leur propriété, à savoir de procéder à la construction d’un immeuble sur leur terrain, ce qui constitue une partie essentielle du droit de propriété garanti par l’article 1 du Protocole no 1.

La Cour rappelle que l’article 6 § 1 s’applique lorsqu’il y a « contestation » sur un « droit » « de caractère civil » que l’on peut prétendre, au moins de manière défendable, reconnu en droit interne. Il doit s’agir d’une « contestation » réelle et sérieuse ; elle peut concerner aussi bien l’existence même d’un droit que son étendue ou ses modalités d’exercice. En outre, l’issue de la procédure doit être directement déterminante pour le droit en question, l’article 6 § 1 ne se contentant pas, pour entrer en jeu, d’un lien ténu ni de répercussions lointaines (voir, parmi beaucoup d’autres, l’arrêt Balmer-Schafroth c. Suisse du 26 août 1997, recueil des arrêts et décisions 1997-IV, § 32).

La Cour convient avec le Gouvernement que l’objet de la procédure devant le Conseil d’Etat était l’annulation du refus tacite de l’administration d’accorder le permis aux requérants. Toutefois, elle note que d’après l’article 40 § 2 de la loi 1337/1983, le permis d’abattage des arbres est nécessaire pour la délivrance d’un permis de construction. Du reste, le Conseil d’Etat lui-même avait admis que la question du permis de construire était liée d’une manière précise à celle du permis d’abattage des arbres. A cet égard, la Cour rappelle que le droit à construire sur un terrain revêt un caractère civil, au sens de l’article 6 § 1 (Allan Jacobsson c. Suède, arrêt du 25 octobre 1999, série A no 163, § 73). Par conséquent, la Cour estime que l’issue de la procédure devant le Conseil d’Etat était directement déterminante pour un tel droit.

En résumé, l’article 6 § 1 entre en jeu et il échet de rejeter l’exception du Gouvernement à cet égard.

b)  Quant au bien-fondé du grief, le Gouvernement rappelle que suite à l’arrêt du Conseil d’Etat, et afin de se conformer à celui-ci, la direction de l’urbanisme a invité les requérants à prendre rendez-vous avec elle pour une inspection des lieux, ainsi qu’à corriger le plan topographique. Toutefois, le Gouvernement souligne que la direction d’urbanisme ne peut pas procéder à l’examen de la demande de permis des requérants car ceux-ci ne soumettent pas les éléments nécessaires. Cette direction serait prête à statuer sur la demande à condition que ceux-ci respectent le coefficient de construction et établissent le plan topographique selon les conditions légales.

Les requérants soutiennent que le refus de l’administration de se prononcer sur la question de la délivrance du permis d’abattage équivaut à un refus de se conformer à l’arrêt 2563/2000 du Conseil d’Etat. Cet arrêt a annulé le refus de l’administration d’octroyer le permis et a renvoyé le dossier à la municipalité de Loutraki en le qualifiant de complet. Toutefois, la municipalité, au lieu d’examiner le dossier, a persisté à prétendre que le dossier était incomplet et a posé des conditions illégales pour la délivrance du permis, telles que l’acceptation par les requérants d’un coefficient de construction inférieur à celui prévu par la loi et l’obligation d’indiquer dans le plan topographique même les herbes à couper.

La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.

3.  Les requérants dénoncent la longueur de la procédure administrative pour obtenir le permis de construire sur leur terrain. Ils invoquent l’article 6 § 1 qui, dans sa partie pertinente, se lit ainsi :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

La Cour note que les requérants ne se plaignent pas de la durée de la procédure devant une juridiction spécifique, mais du retard de l’administration de leur délivrer le permis d’abattage, cas qui échappe au champ d’application de l’article 6 § 1.

Il s’ensuit que ce grief est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 et doit être rejeté en application de l’article 35 § 4.

4.  Enfin, les requérants se plaignent de l’absence en droit grec d’un recours leur permettant d’obliger la municipalité de Loutraki à se conformer à l’arrêt 2563/2000 du Conseil d’Etat. Ils allèguent une violation de l’article 13 de la Convention, qui se lit ainsi :

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »

Le Gouvernement souligne que le refus de l’administration de se conformer à une décision du Conseil d’Etat constitue une violation de l’article 95 § 5 de la Constitution. Les fonctionnaires qui refusent de s’y conformer peuvent être poursuivis pénalement sur le fondement de l’article 50 § 4 du décret 18/1989, de l’article 259 du code pénal (violation délibérée par un fonctionnaire des devoirs de sa charge dans l’intention de s’enrichir illégalement) ou de l’article 107 du code des fonctionnaires (forfaiture). De plus, le Gouvernement rappelle que les requérants ont déjà saisi le Conseil d’Etat d’un nouveau recours en annulation contre le refus de l’administration de se conformer à l’arrêt et ont introduit une demande d’indemnisation devant le tribunal administratif de Corinthe, qui sont encore pendants.

Les requérants prétendent qu’ils ne disposent d’aucun recours leur permettant soit d’obliger l’administration d’accorder le permis d’abattage, soit d’accélérer la procédure d’expropriation. Les recours mentionnés par le Gouvernement ne sont pas effectifs. En particulier, le recours fondé sur l’article 259 du code pénal présuppose que le fonctionnaire a délibérément violé les devoirs de sa charge, ce qui est une preuve difficile, voire impossible à apporter. Les requérants soutiennent aussi que le 28 décembre 2001, ils se sont plaints auprès du ministre de l’Environnement, mais ils n’ont reçu aucune réponse de sa part. Enfin, compte tenu du refus de l’administration de se conformer à l’arrêt 2563/2000 du Conseil d’Etat, il serait douteux que l’administration se conforme à un nouvel arrêt qui constaterait la non conformité de celle-ci à l’arrêt susmentionné.

La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare recevables, tous moyens de fond réservés, les griefs des requérants tirés des articles 6 § 1 (refus de se conformer à une décision judiciaire) et 13 de la Convention ;

Déclare la requête irrecevable pour le surplus.

Søren NielsenFrançoise Tulkens
Greffier adjointPrésidente

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