Anotace rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva
Rozhodnutí ze dne 17. ledna 2023 ve věci č. 54805/15 – Žegarac a ostatní proti Srbsku
Výbor čtvrté sekce Soudu jednomyslně odmítl stížnost na porušení práva na pokojné užívání majetku chráněného článkem 1 Protokolu č. 1 Úmluvy jak samostatně, tak i ve spojení se zákazem diskriminace podle článku 14 a článku 1 Protokolu č. 12, v níž stěžovatelé napadali dočasné snížení svých starobních důchodů v rámci úsporných opatření státu.
I. Skutkové okolnosti
Všichni stěžovatelé byli příjemci starobního důchodu. Vzhledem k dlouhodobému deficitu v důchodovém systému se stát rozhodl v roce 2014 přistoupit k přijetí zákona o snížení důchodů. Snížení podléhaly důchody přesahující 25 000 dinárů (asi 200 eur) a v závislosti na jejich výši došlo k jejich snížení až o 19,4 %. Toto snížení bylo účinné od roku 2014 do roku 2018, kdy stát začal vyplácet opět důchody v plné výši. Stěžovatelé se proti opatření neúspěšně bránili různými právními cestami včetně ústavní stížnosti.
II. Odůvodnění rozhodnutí Soudu
K tvrzenému porušení článku 1 Protokolu č. 1 samostatně i ve spojení s článkem 14 Úmluvy a článkem 1 protokolu č. 12
Stěžovatelé namítali, že snížením jejich starobních penzí došlo k porušení jejich práva na pokojné užívání majetku chráněného článkem 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě. Někteří ze stěžovatelů namítali rovněž porušení tohoto práva ve spojení s článkem 14 a článkem 1 Protokolu č. 12, které zaručují zákaz diskriminace, když poukazovali na to, že redukce důchodů dopadala jen na důchodce od určité minimální hranice a že dopadala na důchody v různé výši různě intenzivně.
a) Obecné zásady
Soud připomněl, že článek 1 Protokolu č. 1 sám o sobě nezaručuje právo na důchod v určité výši (Kjartan Asmundssson proti Islandu, č. 60669/00, rozsudek ze dne 12. října 2004, § 39). Snížení nebo přerušení výplaty důchodu však může představovat zásah do práva na pokojné užívání majetku (Valkov a ostatní proti Bulharsku, č. 2033/04 a další, rozsudek ze dne 25. října 2011, § 84). Zásah musí mít právní základ, přičemž podmínka zákonnosti vyžaduje dostatečnou dostupnost, určitost a předvídatelnost úpravy a jejích účinků v praxi. Jakýkoli zásah do práva na pokojné užívání majetku může být odůvodněný pouze tehdy, pokud sleduje legitimní obecný nebo veřejný zájem. Soud státu přiznává široký prostor pro uvážení v otázce, co představuje veřejný zájem (Béláné Nagy proti Maďarsku, č. 53080/13, rozsudek velkého senátu ze dne 13. prosince 2016, § 113), což platí zvláště v kontextu změny politického nebo ekonomického režimu nebo sloučení důchodových systémů (Valkov a ostatní, cit. výše, § 91), ochrany veřejných rozpočtů (N.K.M. proti Maďarsku, č. 66529/11, rozsudek ze dne 14. května 2013, § 49 a 61) či úsporných opatření vyplývajících z ekonomické krize (Koufaki a ADEDY proti Řecku, rozhodnutí ze dne 7. května 2013, č. 57665/12, § 37 a 39). Opatření musí být rovněž přiměřené sledovanému cíli. Požadovaná rovnováha bude chybět, pokud dotčená osoba musí nést nadměrné individuální břemeno (Maggio a ostatní proti Itálii, č. 46286/09, rozsudek ze dne 31. května 2011, § 61). Důležité je přitom ověřit, zda bylo porušeno právo stěžovatele pobírat dávky ze systému sociálního zabezpečení způsobem, který vede k narušení podstaty jeho práva na důchod (Domalewski proti Polsku, č. 34610/97, rozhodnutí ze dne 15. června 1999). Zatímco odnětí celého důchodu pravděpodobně porušuje ustanovení článku 1 Protokolu č. 1, naopak přiměřené snížení důchodu nebo souvisejících dávek tak spíše nečiní (Béláné Nagy proti Maďarsku, cit. výše, § 117).
b) Použití obecných zásad na projednávanou věc
1. K zákonnosti zásahu
Soud odmítl námitku, že daná právní úprava nebyla dostatečně určitá a předvídatelná. Poukázal na to, že měla podobu zákona, jehož ústavnost aproboval ústavní soud. Ten sice nezahájil formální řízení o ústavnosti a zákonnosti zákona, ale poskytl komplexní výklad příslušných ustanovení, která vyvolávala spory a nejasnosti. Učinil tak sice převážně na půdorysu standardů nastavených Soudem pro článek 1 Protokolu č. 1, který nemá stejné znění a rozsah jako ustanovení, na něž poukazovali stěžovatelé v řízení před ústavním soudem, avšak Soud by pro odchýlení se od závěrů ústavního soudu potřeboval přesvědčivé důvody. Takové důvody zde neshledal.
K námitkám stěžovatelů, že neobdrželi individuální rozhodnutí o snížení svých důchodu, Soud podotkl, že stěžovatelé byli i tak schopni si z předmětného zákona vyvodit, jakým způsobem dopadne na jejich důchod. Navíc měli možnost se obrátit na důchodový fond, který komukoli na jeho žádost příslušné rozhodnutí vydal.
2. Ke sledovanému cíli
Soud uznal, že vnitrostátní orgány čelily nutnosti snížit vysoké výdaje státního rozpočtu kvůli stále rostoucímu deficitu důchodového systému, přičemž přijatá opatření byla vyvolána rozpočtovými nedostatky a rostoucím veřejným dluhem. Naznal tak, že zákonodárce při rozhodování o dočasném snížení plateb na důchody sledoval legitimní veřejný zájem na zachování finanční udržitelnosti důchodového systému a vyrovnanosti státních výdajů. Shrnul, že úsudek zákonodárce v této věci se nejevil jako zjevně neopodstatněný.
3. K otázce, zda stát nastolil spravedlivou rovnováhu
Podle Soudu stát v rozhodné době nečelil velké hospodářské krizi, jaké čelilo Řecko nebo Portugalsko (Koufaki a ADEDY proti Řecku, cit. výše, § 37 a 39). Stát také neprováděl komplexní reformy anebo transformaci či slučování různých důchodových systémů. Nicméně dočasné a progresivní snižování důchodů během rozhodného období bylo součástí širšího souboru úsporných opatření, která byla vyvolána objektivními důvody. Stěžovatelům byly od listopadu 2014 vypláceny snížené důchody, které byly vypočteny podle matematického vzorce, což je způsob výpočtu, který se nejeví jako nerozumný nebo nepřiměřený. Pokud jde o alternativní řešení rozpočtové krize, Soudu nepřísluší, za předpokladu, že zákonodárce zůstal v mezích svého prostoru pro uvážení, hodnotit, zda měl postupovat jiným způsobem. Stěžovatelé byli nuceni pouze dočasně snášet zásah, který lze hodnotit jako přiměřené a rozumné snížení jejich důchodů, a nedošlo tedy k úplnému pozastavení jejich výplaty nebo jejich trvalému snížení o značnou částku. Žádný ze stěžovatelů neprokázal, že by snížení jeho důchodu bylo takové, že by mu hrozilo, že nebude mít dostatek prostředků na živobytí, nebo že by se jeho životní podmínky zhoršily do té míry, že by mu hrozilo, že se dostane pod hranici životního minima. Stěžovatelé tedy nebyli nuceni nést nadměrné individuální břemeno a zásah, na který si stěžovali, nezasáhl do podstaty jejich práva na důchod. S ohledem na široký prostor státu pro uvážení v této oblasti a omezený rozsah snížení důchodů stejně jako na jeho dočasnost Soud uzavřel, že tato část stížnosti je zjevně neopodstatněná a v souladu s článkem 35 odst. 3 písm. a) a odst. 4 Úmluvy ji odmítl.
Ve vztahu k námitce porušení článku 1 Protokolu č. 1 ve spojení se zákazem diskriminace Soud konstatoval, že tato námitka je obsahově stejná jako námitka na porušení článku 1 Protokolu č. 1. Zhodnotil, že rozhodnutí stanovit hranici 25 000 dinárů, od níž se uplatňovalo snížení důchodů, i snížit důchody v různé míře v závislosti na jejich výši, zahrnovalo pečlivé vyvažování zájmů a odráželo zásadu solidarity a sociální spravedlnosti. Shledal tak nepřijatelnost stížnosti i ve vztahu k této námitce.