Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 218
Mai 2018
Zelenchuk et Tsytsyura c. Ukraine - 846/16 et 1075/16
Arrêt 22.5.2018 [Section IV]
Article 1 du Protocole n° 1
Article 1 al. 2 du Protocole n° 1
Réglementer l'usage des biens
Interdiction générale de vente des terres agricoles, reconduite indéfiniment : violation
En fait – Dans les années 1990, dans le cadre d’une réforme foncière, les anciens kolkhozes et sovkhozes furent dissous et les personnes qui y travaillaient reçurent des droits sur les terres sous la forme de parts de la masse foncière globale de l’ancienne exploitation collective, exprimées en nombre d’hectares mais sans emplacement ni délimitation déterminés. À partir de 2000, ces parts furent converties en parcelles de terres (définies) et leurs titulaires se virent remettre des certificats de propriété attachés à des terrains précis. En 2001, les autorités interdirent toute forme de disposition des terres agricoles, à l’exception du legs, de l’échange et de l’expropriation pour cause d’utilité publique, dans l’attente de l’adoption de la législation nécessaire à la mise en place d’un marché foncier fonctionnel. Cette interdiction (le « moratoire sur les terres ») qui devait à l’origine prendre fin en 2005 fut prorogée à plusieurs reprises et était toujours en vigueur au moment de l’arrêt de la Cour. Toute modification de l’affectation des terres agricoles était de même interdite.
En 2000 et en 2004 respectivement, les requérants héritèrent de parts de terres agricoles. Ils se virent remettre les certificats de propriété en 2007 et en 2008 et louèrent leurs parcelles, soumises l’une comme l’autre à l’interdiction exposée ci-dessus, à des entreprises commerciales.
En droit – Article 1 du Protocole no 1 : La situation législative litigieuse s’analyse en une restriction apportée, dans le cadre de la réglementation de l’usage des biens, à l’exercice par les requérants de leur droit au respect de leurs biens. Le moratoire et ses prorogations ont une base légale en droit interne et ont pour buts de protéger la population rurale de la paupérisation, d’éviter la concentration de terres entre les mains de quelques uns, par exemple des individus fortunés ou des puissances hostiles, et de garantir qu’elles restent cultivées. Le raisonnement des autorités internes selon lequel le maintien du moratoire sur la vente des terres répond à ces buts n’est pas « manifestement dénué de fondement raisonnable ».
La Cour n’a pas pour tâche de dire en principe si un État qui a décidé de transférer la propriété précédemment publique de terres à des propriétaires privés doit ou ne doit pas alors permettre aux nouveaux propriétaires de vendre les terres en question et, si oui, à quelles conditions. Eu égard au principe de subsidiarité, elle peut seulement apprécier la situation des requérants à la lumière du but consistant à mettre en place un marché foncier, but constamment affiché par l’État défendeur lui-même. Aux fins de cette appréciation, les facteurs pertinents sont les suivants.
a) Insécurité juridique – Les motifs sous-tendant la mise en place et la prorogation du moratoire, sa portée et sa fin prévue ont évolué au fil du temps. Presque toutes les modifications qui y ont été apportées depuis son adoption visaient en réalité à renforcer les restrictions plutôt qu’à les alléger progressivement. Le moratoire est devenu de facto indéfini et les conditions de sa levée indéterminées. Aucune raison n’a été avancée à l’appui de ce changement, qui est contradictoire avec le but affiché de mettre en place progressivement un marché foncier.
b) Motivation de la mise en place et de la prorogation du moratoire – Il n’a été avancé aucune raison précise pour expliquer pourquoi exactement les autorités internes considéraient que l’interdiction générale temporaire de la vente de terres était la seule mesure permettant de parvenir aux objectifs socio-économiques désirés, ni aucun élément permettant de dire si elles avaient sérieusement envisagé d’autres moyens d’atteindre ces buts ou recherché si l’imposition d’une interdiction totale était proportionnée à ceux-ci. De plus, une fois le moratoire prorogé, il n’a été avancé aucune raison expliquant le fait que l’État défendeur n’avait toujours pas adopté le texte requis et n’avait pas envisagé d’autres solutions moins restrictives, alors que la possibilité de mettre en place de telles solutions avait été reconnue à plusieurs reprises aux plus hauts niveaux de l’État.
Le souci de protéger la population rurale et les agriculteurs contre la paupérisation ne correspond pas à la situation des propriétaires tels que les requérants, qui vivent en zone urbaine et ne cultivent pas leurs terres. Le législateur a reconnu que l’interdiction absolue de vendre les terres n’était pas nécessaire pour parvenir au but invoqué relativement à la population rurale en général, mais qu’elle visait plutôt à lui laisser le temps d’adopter le texte nécessaire à la mise en place d’un marché foncier bien encadré. En ce qui concerne le souci d’empêcher la concentration excessive des terres et de garantir qu’elles restent cultivées, la Cour observe que d’autres dispositions du droit interne visent déjà à parvenir au même résultat. Par ailleurs, une telle restriction généralisée de la vente des terres agricoles n’existe dans aucun autre État membre du Conseil de l’Europe, pas même dans ceux qui ont aussi connu la transition d’une économie contrôlée par l’État à une économie de marché et mis en œuvre des programmes de réforme des terres agricoles.
c) Charge imposée aux requérants – Les deux requérants ont acquis les terres en cause dans le cadre d’une réforme foncière qui n’était pas encore achevée lorsqu’ils sont entrés en possession de ces terres. Ils ne les ont pas obtenues dans le cadre d’une transaction commerciale, ils en ont hérité et, compte tenu de la ligne politique affichée de la réforme, à savoir l’ouverture au marché des terres agricoles, ils ne pouvaient pas s’attendre à ce que l’interdiction absolue demeure en vigueur indéfiniment. On ne peut donc pas dire qu’ils aient été censés savoir lorsqu’ils sont entrés en possession de ces biens grevés que ceux-ci le resteraient à moins d’une hypothétique évolution future.
En ce qui concerne l’aspect financier de la charge imposée aux requérants, la Cour observe que ceux-ci sont libres de louer leurs terres au prix du marché et que l’État défendeur s’est efforcé de protéger les propriétaires en fixant des loyers minimum. Cependant, elle note également que les terres des requérants sont louées à des entreprises commerciales, et elle estime que le Gouvernement n’a pas démontré que le moratoire permette de protéger les catégories vulnérables de la population. De plus, les requérants ont acquis les terres en cause dans le cadre d’une succession normale, ils n’ont pas bénéficié d’une aubaine exempte de toute charge.
La Cour juge également pertinentes la durée d’application des restrictions, leur large portée et leur nature générale et rigide. Ces restrictions ont touché personnellement le premier requérant pendant plus de douze ans et la seconde requérante pendant plus de dix ans. Elles leur ont interdit pratiquement tous les modes de disposition de leurs terres et elles les ont empêchés d’utiliser celles-ci dans tout autre but qu’un usage agricole. Elles ne pouvaient faire l’objet d’aucun contrôle ni d’aucune exception au cas par cas, de sorte que leur proportionnalité n’a été examinée quant au fond ni au niveau législatif ni au niveau individuel. Enfin, l’incertitude créée par les prorogations répétées du moratoire a en elle-même contribué à la charge supportée par les requérants. L’exercice de l’un des éléments essentiels de leur droit de propriété, celui de disposer de son bien, a été subordonné à l’adoption d’un texte de teneur indéfinie, adoption qui a été reportée d’une manière qui ne paraissait pas prévisible et qui n’a pas été suffisamment expliquée. Ainsi en pratique, les droits de propriété des requérants ont été rendus précaires et révocables.
En bref, les requérants ont été contraints de supporter la charge du manquement des autorités à respecter les buts et les délais qu’elles s’étaient elles-mêmes fixés. Compte tenu de la faiblesse des arguments avancés pour justifier le choix des mesures les plus restrictives plutôt que des mesures moins restrictives, la Cour conclut que la charge imposée aux requérants a été excessive : l’État n’a pas ménagé un juste équilibre entre l’intérêt général de la collectivité et l’intérêt particulier des requérants.
Conclusion : violation (unanimité).
Article 46 : L’État défendeur doit prendre des mesures – législatives ou autres – appropriées afin de ménager un juste équilibre entre les intérêts des propriétaires de terres agricoles et ceux de la collectivité, conformément aux principes de la protection des droits de propriété découlant de la Convention. Il n’appartient pas à la Cour de préciser comment cet équilibre doit être assuré, et l’arrêt ne signifie pas qu’il faille mettre en place immédiatement en Ukraine un marché des terres agricoles ne faisant l’objet d’aucune restriction.
Article 41 : aucune demande formulée pour dommage matériel ; constat de violation suffisant en lui-même pour le préjudice moral. À cet égard, la Cour tient compte de la nature de la charge imposée aux requérants, de l’obligation pour l’État défendeur de prendre des mesures générales pour respecter l’arrêt, et du fait que de très nombreuses personnes sont concernées par la situation. Elle précise que si l’État met un temps déraisonnablement long à adopter les mesures générales nécessaires, elle pourrait devoir octroyer des réparations pécuniaires en vertu de l’article 41, au moins pour certaines catégories de propriétaires de terres agricoles.
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
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