SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 21861/93
présentée par Peter ZIHLMANN
contre la Suisse
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 28 juin 1995 en présence
de
M. H. DANELIUS, Président
Mme G.H. THUNE
MM. G. JÖRUNDSSON
S. TRECHSEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
Mme M.-T. SCHOEPFER, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 6 mai 1993 par Peter ZIHLMANN contre
la Suisse et enregistrée le 17 mai 1993 sous le N° de dossier
21861/93 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, né en 1938, de nationalité suisse, exerce les
professions d'avocat et de notaire. Il est représenté devant la
Commission par Maître Stefan Suter, avocat au barreau de Bâle.
Les faits de la cause, tels que présentés par le requérant,
peuvent se résumer comme suit.
1. Circonstances particulières de l'affaire
Le requérant fut nommé d'office pour la défense des intérêts de
P., né en 1928, arrêté et placé en détention provisoire durant l'été
1989 à Bâle dans le cadre d'une instruction portant sur une affaire
pénale économique d'envergure, laquelle fut largement médiatisée. Le
8 décembre 1990, il publia le communiqué de presse suivant :
(Allemand)
"(P.) wird seit dem 15. Juni 1989 im mittelalterlichen Gefängnis
Lohnhof durch die Basler Staatsanwaltschaft wegen angeblicher
Fluchtgefahr und Betrugsverdacht in Untersuchungshaft behalten,
obwohl eindeutig sowohl Fluchtgefahr wie dringender Tatverdacht
weggefallen sind. Trotz einer nahezu fünfjährigen angeblich
intensiven Ermittlungstätigkeit der Abteilung Wirtschaftsdelikte
der Staatsanwaltschaft ist diese nicht in der Lage, gegenüber dem
Verhafteten einen konkreten Vorwurf zu formulieren und Anklage
zu erheben. Heute (10. Dezember), dem Tag der Menschenrechte,
ist der Verhaftete ohne Anklage 543 Tage in Einzelhaft,
gesundheitlich ruiniert und als Haftfolge schwer herzkrank.
Dieses Vorgehen ist einem Rechtsstaat und der Schweiz als
Signatarstaat der EMRK unwürdig. Das Vorgehen stellt eine
eklatante Verletzung der EMRK dar. Trotzdem lehnt es die Basler
Ueberweisungsbehörde auch in diesem Fall ab, Konsequenzen aus der
Verletzung der EMRK zu ziehen, wie sie im Entscheid des
Europäischen Gerichtshofes vom 23. Oktober 1990 i.S. Jutta Huber
für den Kanton Zürich festgestellt worden ist. Zudem bedeutet
die Fortführung der Haft über einen Menschen, der ärztlich nicht
mehr adäquat versorgt werden kann und der einem konkreten
Herzinfarktrisiko gegenüber steht, Folter. Nachdem die
kantonalen Behörden in Basel es ohne Angabe rechtlicher
Erwägungen abgelehnt haben, (P.) aus der Haft zu entlassen,
gelangt der Verteidiger aufgrund des lebensbedrohlichen Zustands
des Häftlings und wegen der ungeheuerlichen Verschleppung in
dieser Sache zum vierten Mal mit einem Haftrekurs an das
Schweizerische Bundesgericht wegen Verstosses gegen das Verbot
der Folter (EMRK Art. 3), wegen Verletzung von EMRK Art. 5
Ziff. 3 betreffend neutrale Haftrichterinstanz (Verbot der
Identität zwischen Haftanordnungs- und Anklagebehörde, Fall Jutta
Huber) sowie wegen Verletzung des Beschleunigungsgebotes
(EMRK Art. 5 Ziff. 3 Satz 2), wonach jeder Verhaftete Anspruch
auf Aburteilung innerhalb einer angemessenen Frist oder auf
Haftentlassung hat. Der Fall ist umso grotesker als wegen
offensichtlich fehlender Fluchtgefahr eine Bezugsperson bereit
ist, nicht nur eine Barkaution zu stellen, sondern sich auch
persönlich zu verbürgen und alles im Umfang der bereits
richterlich festgesetzten Kaution in Höhe von Fr. 300.000.-.
Die Staatsanwaltschaft stuft fiskalische Interessen höher als
Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte ein und lehnt
Haftentlassung auch gegen die angebotenen Sicherheiten ab."
(Traduction)
"(P.) est maintenu en détention provisoire depuis le 15 juin 1989
dans la prison moyenâgeuse de Lohnhof par le ministère public
bâlois pour prétendu risque de fuite et soupçon d'escroquerie,
bien qu'il soit évident qu'aussi bien le danger de fuite que la
forte suspicion n'existent plus. Malgré une instruction
prétendument intensive de près de cinq ans de la section des
délits économiques du ministère public, celui-ci n'est pas en
mesure de formuler un reproche concret à l'encontre du détenu ni
de l'accuser. Aujourd'hui (10 décembre), journée des droits de
l'homme, le détenu se trouve en détention cellulaire sans
accusation depuis 543 jours, sa santé détruite et, conséquence
de son incarcération, gravement cardiaque. Une telle manière
d'agir est indigne d'un Etat de droit et de la Suisse, Etat
signataire de la Convention de sauvegarde des droits de l'Homme
et des Libertés fondamentales. Cette manière d'agir constitue
une violation éclatante de la Convention. Nonobstant, l'autorité
de transfert bâloise refuse dans ce cas également de tirer les
conséquences de la violation de la Convention, telle qu'elle a
été constatée pour le canton de Zurich par la Cour européenne
dans son arrêt Jutta Huber du 23 octobre 1990. De plus, la
poursuite de la détention équivaut, vis-à-vis d'un être humain
pour lequel les soins médicaux ne peuvent plus être assurés de
manière adéquate et qui fait face à un risque concret d'infarctus
du myocarde, à la torture. Les autorités du canton de Bâle ayant
refusé, sans indiquer de motifs juridiques, de libérer P., et vu
la situation menaçante pour la vie du détenu ainsi que les
retards monstrueux dans cette affaire, son défenseur formule pour
la quatrième fois devant le Tribunal fédéral un recours pour
manquement à l'interdiction de torture (art. 3 de la Convention),
violation de l'article 5 par. 3 concernant la neutralité du juge
de la détention (interdiction de l'identité entre l'autorité qui
ordonne l'arrestation et l'autorité accusatrice, affaire Jutta
Huber), ainsi que violation de l'obligation de célérité (art. 5
par. 3 phrase 2), selon laquelle tout détenu a droit à être jugé
dans un délai raisonnable ou libéré. Le cas est d'autant plus
grotesque que, vu l'absence évidente du risque de fuite, une
personne a accepté non seulement de payer comptant une caution,
mais encore de se porter personnellement caution et ce, pour le
montant de la caution déjà fixée par le juge, en l'occurrence
300.000 francs. Le ministère public place les intérêts fiscaux
à un degré plus élevé que l'Etat de droit et les droits de
l'homme et il refuse une libération également contre les sûretés
offertes."
Le 10 décembre 1990, la division des délits économiques du
ministère public cantonal bâlois répondit par un communiqué de presse.
A la demande du ministère public cantonal, une procédure
disciplinaire fut ouverte à l'encontre du requérant et la commission
de surveillance des avocats de Bâle (ci-après la commission de
surveillance) le condamna par jugement du 3 janvier 1992 à une amende
de 350 FS. pour manquement grave aux devoirs définis à l'article 10
par. a) et c) de la Loi cantonale sur la profession d'avocat, aux
motifs que ses déclarations relatives aux conditions de détention de
P. et ses critiques à l'encontre des autorités judiciaires n'étaient
pas seulement exagérées mais démesurées et inqualifiables ("... Kritik
ist somit nicht nur übertrieben, sondern masslos und unqualifiziert
..."), inexactes et manifestement insoutenables.
Cette décision fut rendue sur la base d'une appréciation de
l'ensemble des éléments du dossier, et notamment deux arrêts du
Tribunal fédéral datés des 24 août 1990 et 21 décembre 1990 ayant
écarté les griefs de P. relatifs à une prétendue violation de
l'article 5 par. 3 de la Convention ainsi que deux rapports médicaux
des 18 août 1990 et 28 novembre 1990. Aux termes de ces documents,
P. souffrait de maux pour partie de nature psychosomatique causés par
la détention et de troubles cardiaques pour lesquels il était
régulièrement suivi par le service médical de la prison et différentes
divisions spécialisées de l'hôpital cantonal de Bâle ; il était par
ailleurs précisé qu'une hospitalisation n'était pas nécessaire ("eine
Hospitalisation ist aufgrund des derzeitigen Gesundheitszustandes nicht
notwendig"). La commission de surveillance retint en outre comme
circonstance aggravante le ton cinglant dont elle conclut qu'il avait
été utilisé dans le but probable de faire pression sur les autorités
et, comme circonstances atténuantes, le fait d'une part que le
requérant n'avait pas agi en vue d'obtenir des avantages personnels
mais s'était engagé en faveur de son mandant et d'autre part que sa
longue carrière était vierge de tout antécédent.
Le 21 décembre 1992, le Tribunal fédéral rejeta le recours du
requérant, aux motifs que la sanction prise à son encontre reposait sur
une base légale, poursuivait un but légitime en ce qu'elle visait à
garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire et
satisfaisait à la condition de proportionnalité.
2. Droit et pratique internes pertinents
Selon la Loi du canton de Bâle-ville sur la profession d'avocat :
Article 10 :
(Allemand)
a) Die Advokaten haben ihre Berufstätigkeit so auszuüben, wie
es dem Ansehen und der Würde des Anwaltsstandes entspricht. (...)
c) Die Advokaten sind verpflichtet, (...) sich keine ihnen
erkennbare Entstellung von Tatsachen (...) zu erlauben (...)."
(Traduction)
a) Les avocats doivent exercer leurs activités
professionnelles de manière conforme à la réputation et à la
dignité de leur position. (...)
c) Les avocats ont le devoir de (...) ne pas procéder à des
altérations de fait qui leur sont discernables (...)."
Article 15 :
(Allemand)
"1. Wegen Pflichtverletzung kann ein Advokat bestraft werden
mit
a) Verweis ;
b) Geldbusse bis zu Fr. 1.000.-, in ausserordentlichen Fällen
bis zu Fr. 10.000.- ;
c) Einstellung in der Berufstätigkeit bis auf eine Dauer von
zwei Jahren ;
d) gänzlicher Entzug des Rechts zur Ausübung des
Anwaltsberufes (...)."
(Traduction)
"1. En cas de manquement à ses devoirs, un avocat peut être
puni
a) d'un blâme ;
b) d'une amende jusqu'à 1.000 francs, dans les cas
extraordinaires jusqu'à 10.000 francs ;
c) d'une suspension dans son activité professionnelle pour une
durée maximale de deux ans ;
d) d'un retrait total du droit d'exercer la profession
d'avocat (...)."
Dans plusieurs arrêts publiés au recueil officiel, le Tribunal
fédéral a précisé sa jurisprudence en matière de liberté d'expression
des avocats. A cet égard il a estimé que, tout en concédant à l'avocat
- en tant que représentant d'une partie - partialité et âpreté dans la
conduite de ses dossiers, des exigences strictes s'imposent pour des
déclarations relatives à une procédure en cours tenues en public ou qui
sont destinées à être divulguées, et que dans un tel cas le défenseur
doit s'imposer une certaine retenue et s'efforcer d'être objectif dans
son exposé des faits et neutre quant au ton utilisé. En particulier,
des reproches démesurés et inqualifiables à l'encontre des autorités
judiciaires ne sont pas acceptables.
GRIEFS
Invoquant l'article 10 de la Convention, le requérant se plaint
de ce que son droit à la liberté d'expression a été méconnu de par la
sanction disciplinaire qui lui a été infligée suite au communiqué de
presse qu'il a publié en date du 8 décembre 1990. Il allègue à cet
égard que la sanction prise à son encontre repose, d'une part sur
l'article 10 par. a) de la Loi cantonale bâloise sur la profession
d'avocat, lequel n'est pas formulé de manière suffisamment précise du
fait que les notions qu'il énonce ne sont pas clairement définies et,
d'autre part sur l'article 10 par. c) de cette même loi, dont les
conditions d'application ne sont pas réalisées.
Le requérant soutient également que la restriction imposée à sa
liberté d'expression ne peut être qualifiée de mesure nécessaire dans
une société démocratique, le bon fonctionnement de la justice imposant
aux avocats d'exercer leur profession de manière indépendante des
autorités d'instruction et dans l'intérêt de leurs mandants, et ne
répond à aucun intérêt public dans la mesure où l'affaire avait été
largement diffusée par les médias.
Le requérant allègue enfin que la sanction est disproportionnée,
sa seule motivation ayant été de s'engager pour assurer à son mandant
une procédure conforme à la Convention.
EN DROIT
Le requérant se plaint de ce que son droit à la liberté
d'expression a été méconnu du fait qu'il a été sanctionné
disciplinairement pour avoir publié, en tant qu'avocat, un communiqué
de presse contenant des indications au sujet des conditions de
détention de son mandant ainsi que des critiques relatives au
déroulement de la procédure. Il invoque à cet égard l'article 10
(art. 10) de la Convention.
Les passages pertinents de cette disposition se lisent ainsi :
"1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit
comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de
communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y
avoir ingérence d'autorités publiques (...).
2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des
responsabilités peut être soumis à certaines formalités,
conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui
constituent des mesures nécessaires, dans une société
démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale
ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la
prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale,
à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour
empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour
garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire."
La Commission considère que la sanction prise à l'encontre du
requérant s'analyse en une ingérence d'une autorité publique dans
l'exercice de sa liberté de communiquer des informations et des idées.
Elle rappelle que de telles ingérences violent l'article 10 (art. 10)
de la Convention sauf si, conformément au paragraphe 2 de cette
disposition (art. 10-2), elles sont prévues par la loi, inspirées par
un but légitime et nécessaires dans une société démocratique pour
atteindre ce dernier (N° 18714/91, déc. 9.5.1994, D.R. 77-B p. 42).
1. La Commission doit donc examiner dans un premier temps si la
sanction incriminée était prévue par la loi.
La Commission rappelle que ne peut être qualifiée de loi qu'une
norme énoncée avec suffisamment de précision pour permettre à chacun,
en s'entourant au besoin de conseils éclairés, de prévoir, à un degré
raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences à
dériver d'un acte déterminé, étant donné toutefois l'impossibilité
d'arriver à une exactitude absolue dans la rédaction des textes légaux.
Elle souligne également que la Cour a admis qu'un décret organisant la
profession d'avocat aux termes duquel "(...) tout manquement à la
probité, à l'honneur ou à la délicatesse (...) expose l'avocat qui en
est l'auteur aux sanctions (...)" satisfaisait au critère de précision
tel que défini par la jurisprudence des organes de la Convention (Cour
eur. D.H., arrêt Ezelin du 26 avril 1991, série A n° 202, p. 21,
par. 45).
La Commission rappelle en outre qu'elle a pour seule tâche,
conformément à l'article 19 (art. 19) de la Convention, d'assurer le
respect des engagements résultant de la Convention pour les Parties
Contractantes et n'est en particulier pas compétente pour examiner une
requête relative à des erreurs de fait ou de droit prétendument
commises par une juridiction interne, sauf si et dans la mesure où ces
erreurs lui semblent susceptibles d'avoir entraîné une atteinte aux
droits et libertés garantis par la Convention (N° 21283/93, déc.
5.4.94, D.R. 77-A p. 81).
En l'espèce, la Commission observe que la sanction incriminée a
pour base légale l'article 10 de la Loi cantonale bâloise sur la
profession d'avocat qui dispose sans équivoque que tout avocat a des
obligations spécifiques, lesquelles ont par ailleurs été précisées par
la jurisprudence du Tribunal fédéral, ce que le requérant, avocat et
notaire, ne pouvait ignorer. La Commission considère en outre que les
juridictions internes n'ont pas fait preuve d'arbitraire dans
l'application de cette disposition.
Partant, l'ingérence était prévue par la loi.
2. La Commission doit ensuite examiner si l'ingérence répondait à
un but légitime.
La Commission note qu'aux termes de l'arrêt rendu par le Tribunal
fédéral le 21 décembre 1992, la sanction disciplinaire prise à
l'encontre du requérant visait à garantir l'autorité et l'impartialité
du pouvoir judiciaire. La Commission estime qu'il n'existe aucune
raison de penser que la mesure ait suivi d'autres objectifs, étrangers
à la Convention.
La sanction tendait ainsi à un but légitime.
3. Enfin, la Commission doit examiner la question de la nécessité,
dans une société démocratique, de l'ingérence des autorités publiques
dans l'exercice par le requérant de son droit à la liberté
d'expression.
La Commission rappelle à cet égard que la liberté d'expression
constitue l'un des fondements essentiels d'une société démocratique,
qu'elle vaut également pour des idées ou informations qui heurtent,
choquent ou inquiètent, qu'en conséquence les exceptions de
l'article 10 par. 2 (art. 10-2) de la Convention appellent une
interprétation étroite et que le besoin de restreindre cette garantie
doit se trouver établi de manière convaincante. Toutefois, les Etats
contractants disposent d'une certaine marge d'appréciation pour juger
de l'existence d'un tel besoin et les organes de la Convention n'ont
pas pour tâche de se substituer aux juridictions internes compétentes,
mais de vérifier si l'ingérence litigieuse, à la lumière de l'ensemble
des éléments, était proportionnée au but légitime poursuivi et si les
motifs invoqués par les autorités internes pour la justifier
apparaissent pertinents et suffisants (Cour eur. D.H., arrêt Sunday
Times (n° 2) du 26 novembre 1991, série A n° 217, p. 28, par. 50).
A cet égard, la liberté d'expression des avocats présente des
aspects particuliers. Leur statut spécifique les place en effet dans
une situation centrale dans l'administration de la justice, comme
intermédiaire entre les justiciables et les tribunaux, ce qui explique
à la fois les normes de conduite imposées en général aux membres du
barreau et les pouvoirs de surveillance et de contrôle dévolus aux
conseils des différents Ordres. Or, de par leurs contacts directs et
constants avec les avocats et avec l'administration de la justice, les
autorités ordinales ou les tribunaux du pays se trouvent mieux placés
que le juge international pour préciser où se situe, dans un cas
déterminé, le juste équilibre à ménager entre les divers intérêts en
jeu, ainsi les impératifs d'une bonne administration de la justice et
la dignité de la profession (Cour eur. D. H., arrêt Casado Coca du
24 février 1994, série A n° 285-A, p. 21, par. 54 et 55).
En l'espèce, la Commission observe que les règles de déontologie
régissant la profession d'avocat telles que définies par la Loi
cantonale bâloise et la jurisprudence du Tribunal fédéral n'imposaient
pas au requérant de conserver un silence total sur l'affaire P., mais
l'obligeaient à exercer une certaine retenue dans ses déclarations
publiques et plus précisément à se montrer objectif et à utiliser une
formulation neutre. La Commission relève à cet égard que le requérant
n'a pas été sanctionné pour avoir publié un communiqué de presse sur
une affaire en cours d'instruction, mais pour avoir fait, à l'égard de
la justice, des propos qui n'étaient pas seulement exagérés mais
également démesurés et inqualifiables. La Commission note enfin que
la sanction disciplinaire se situe vers le bas de l'échelle des peines
énumérées par l'article 15 de la Loi cantonale bâloise sur la
profession d'avocat.
Au vu des circonstances de l'espèce et compte tenu de la marge
d'appréciation laissée aux Etats contractants, la Commission estime que
l'on ne saurait affirmer que l'ingérence est disproportionnée par
rapport au but poursuivi.
Il s'ensuit que la requête est manifestement mal fondée et doit
être rejetée, en application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la
Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Deuxième Chambre Deuxième Chambre
(M.-T. SCHOEPFER) (H. DANELIUS)
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