BUNDESGERICHTSHOF IM NAMEN DES VOLKES URTEIL III ZR 323/12 Verkündet am: 18. Juli 2013 B o t t Justizhauptsekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle in dem Rechtsstreit Nachschlagewerk: ja BGHZ: nein BGHR: ja BGB § 839 A, Cb; ThürKO (F.: 14. April 1998) § 111 Abs. 4, § 117; ThürStHG § 1 a) Aus der Kommunalaufsicht des Staates können sich auch gegenüber einem kommunalen (Vor - )Zweckverband Amtspflichten zur sachgemäßen Ausübung di e- ser Aufsicht ergebe n (im Anschluss an Senatsurteil vom 12. Dezember 2002 - III ZR 201/01, BGHZ 153, 198). Die sich aus einer Verletzung dieser Pflichten erg e- benden Amts - oder Staatshaftungsansprüche eines Vor - Zweckverbands gehen auf den Zweckverband über, sobald dieser wirks am entstanden ist. b) Diese Haftungsgrundsätze gelten auch für thüringische Zweckverbände, s o fern sich das Fehlverhalten der Kommunalaufsicht während der Geltung s dauer (bis 30. Dezember 2002) des § 117 ThürKO in der Fassung der B e kanntmachung vom 14. April 1998 ereignet hat. c) Ist das Landratsamt als untere staatliche Behörde für die Kommunalaufsicht z u- ständig, so hängt in Thüringen die haftungsrechtliche Verantwortlichkeit (Landkreis oder Land), sofern sich das Fehlverhalten der Kommunalaufsicht während d er Geltungsdauer (bis 30. Dezember 2002) des § 111 ThürKO in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. April 1998 ereignet hat, davon ab, wer Anstellungskö r- perschaft des handelnden Amtsträgers ist. BGH, Urteil vom 18. Juli 2013 - III ZR 323/12 - OLG Jena LG Erfurt - 2 - Der III. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs hat auf die mündliche Verhandlung vom 18. Juli 2013 durch den Vizepräsidenten Schlick sowie die Richter Dr. Herrmann , Hucke , Seiters und Dr. Remmert für Recht erkannt: Auf die Revision des Beklagten wird das Urteil des 4. Zivilsenats des Thüringer Oberlandesgerichts vom 18. September 2012 au f- gehoben. Die Sache wird zur neuen Verhandlung und Entscheidung, auch über die Kosten des Revisionsrechtszugs, an das Berufungsg e- richt zurückverwiesen. Von Recht s wegen Tatbestand Der Kläger ist ein Zweckverband zur Abwasser entsorgung im Freistaat Thüringen. Am 18. Juni 1992 vereinbarten mehrere Gemeinden eine Verband s- satzung für den Kläger, d ie nach Maßgabe einer (eingeschränkten) Genehm i- gung durch das Lan dratsamt am 29. Januar 199 3 bekannt gemacht wurde. D er Kläger nahm im Anschluss daran seine Tätigkeit auf. Die Satzung wurde meh r- fach geändert, zuletzt im Dezember 1996. Nachdem die Verbandsgründung in der Folgezeit in mehreren verwaltungs gerichtlichen Ent scheidungen als unwir k- sam an gesehen worden war , teilte das Thüringer Innenmi nisterium mit Schre i- 1 - 3 - ben vom 29. August 2002 - gerichtet an den Abwasserzweckverband - mit, das Ver fahren zur Gründung des V erbands müsse " aus Rechtssicherheitsgründen " wiederholt w erden. Im Rahmen des erneuten Gründungsverfahrens genehmigte das Landratsamt unter dem 6. Dezember 2002 die im Dezember 1996 b e- schlossene Verbandssatzung wiederum, die es im Amtsblatt des Landkreises vom 18. Dezember 2002 nebst der Genehmigung öffentlich b ekannt machte. Der Kläger erließ so dann B eitrags - und Gebührensatzung en , auf deren Grun d- lage er Beiträge und Gebühren für von ihm erbrachte Leistungen erhob . Mit Urteil vom 28. September 2009 erklärte das Thüringer Oberverwa l- tungsgericht die Verbandssa tzung des Klägers im Rahmen eines Normenko n- trollverfahre ns wegen der in der Hauptsatzung des Landkreises enthaltenen unwirk same n Bekanntmachungsrege lung ihrerseits für unwirksam . Das Gründungsverfahren wurde daraufhin nochmals wiederholt , der Kl ä- ger wu rde mit Wirkung vom 1. Oktober 2009 ordnungsgemäß gegründet . Er begehrt nunmehr die Feststellung einer Schadensersatzverpflichtung des b e- klagten Freistaats (im Folgenden: Beklagter), weil er durch die fehlerhafte Ve r- öffentlichung seiner Verbandssatzung und der Genehmigung der Aufsichtsb e- hörde im Amtsblatt des Landkreises S . vo m 18. Dezember 2002 nicht bereits zu diesem Zeitpunkt ordnungsgemäß en tstanden ist. Der Beklagte stellt eine vorwerfbare Pflichtverletzung in Abrede und hat die Einrede der Verjä h- rung erhoben. Das Landgericht hat der Klage stattgegeben . Die dagegen gerichtete Berufung des Beklagten ist erfolglos geblieben. Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt der Beklagte seinen Klageabweisungsantrag weiter. 2 3 4 - 4 - Entsche idungsgründe Die zulässige Revision ist begründet. Sie führt zur Aufhebung der ang e- fochtenen Entscheidung sowie zur Zurückverweisung der Sache an die Vor - instanz . I. Das Berufungsgericht hat die Feststellungskla ge als zulässig angesehen, insbeson dere ein Feststellungs interesse angenommen. Dabei sei zu berüc k- sichtigen, dass der zunächst fehlerhaft gegrün dete Zweckverband kein rechtl i- ches " n ullum " sei, sondern im öffentlichen Recht als körperschaftlich strukturie r- ter, nicht rechtsfähiger Verband eig ener Art behandelt werde, der zivilrechtlich teilrechtsfähig und im Verwaltungsprozess beteiligtenfähig sei. Bislang erwo r- bene zivilrechtliche Rechte und Pflichten des fehlerhaften Verbands seien ohne weiteres auf den als öffentlich - rechtliche Körpe rschaft konstituierten Kläger über gegangen . Nach sein em Vor bringen sei die Wahrscheinlichkeit ei nes b e- reits entstandenen und sich noch entwickelnden Schadens anzunehmen. In der Sache seien die Voraussetzungen eines Schadensersatza n- spruchs nach dem in Thüringe n geltenden Staatshaftungsgesetz gegeben . Die Haftung des Beklagten gründe sich darauf, dass die Voraussetzungen für eine wirksame Veröffentlichung und Genehmigung der Verbandssatzung im Jahr 2002 durch den Landkreis als Aufsichtsbehörde unzureichend erfol gt sei. Die vor der Veröffentlichung notwendige Re chtsprüfung durch die Rechtsaufsicht s- behörde hätte zur Versagung der Genehmigung aus Rechtsgründen und zur Unterlassung der Veröffentlichung führen müssen. Zwar sei die Veröffentl i- 5 6 7 - 5 - chungsregelung der Hauptsa tzun g des Landkreises im Jahre 2002 nicht konkret Prüfungsgegenstand für das Landratsamt gewe sen. Dem Beklagten sei die rechtliche Problematik der Unwirksamkeit jedoch bekannt gewesen und er habe selbst eine Überprüfung " aus Gründen d er Rechtssicherheit" i nitiiert. In den Schutzbereich d iese r Verpflichtung zu sorgfältiger Prüfung der Bekanntmachungsvoraussetzungen sei auch der Klä ger einbezogen . Denn er sei auch als Vorverband für den zu vollziehenden konstitutiven Akt seines En t- stehens als Körperschaft des öffentlichen Rechts in eigenen Rechten geschützt. B ei dem Erlass von Beitrags - , Vorauszahlungs - und Leistungsbeschei den sei er existenziell darauf ange wiesen, dass seine Gründung wirksam zustande ko m- me . Für den geltend gemachten Anspruch sei entgegen der Auffassung des Beklagten die Darlegung des handelnden Mitarbeiters oder Beauftragten des Beklagten nicht erforderlich. Denn er hafte für die objektive Rechtswidrig keit des im Jahr 2002 geschaffenen Zustands . D ie Ansprüche des Klägers seien auch nicht v erjährt. II. Diese Beurteilung hält der rechtlichen Nachprüfung nicht in allen Punkten stand. 1. Die Ausführungen des Berufungsgericht s zur Zulässigkeit der erhobenen Feststellungsklage werden von der Revision nicht beanstandet. Sie sind auch re chtsfehlerfrei. 8 9 10 - 6 - 2. Zutreffend und von der Revision unangegriffen ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass der Kläger Inhaber von möglichen Schadensersat z- ansprüchen aufgrund der fehlerhaften Bekanntmachung und Genehmigung se i- ner Verbands satzung ist (Aktivlegitimation) . a ) Der Kläger i st nach § 18 Abs. 1, § 19 Abs. 1 des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit (ThürKGG ) v om 11. Juni 1992 (GVBl. S. 232) in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Oktober 2001 ( GVBl. S. 290 ) z war erst am 1. Oktober 2009 wirksam entstanden. Die ordnungsgemäße öffentliche Bekanntmachung seiner Verbandssatzung und ihrer Genehmigung durch das Landratsamt als der nach § 118 Abs. 1 der Thüringer Kommunalor d- nung ( ThürKO) in de r Fassung der Bekanntmach ung vom 28. Januar 2003 (GVBl. S. 41) , § 44 Abs. 2 Nr. 3 ThürKGG hierfür zuständige n Aufsichtsbehörde ist erst zu diesem Zeitpunkt erfolgt . Im Jahr 2002 hat es dagegen , wie das Th ü- ringer Oberverwaltungsgericht in seiner Ent scheid ung vom 28. September 2009 ( LKV 2010, 285 ) festgestellt hat, (noch) nicht zu einer wirksamen Entstehung des Klägers kommen können. Gleichwohl hatte er bereits seit dem Jahr 1993 seine Tätigkeit als Abwasserzweckverband aufgenommen und regelmäßig in den folgenden Jahren ausgeübt . Vor sein er wirksamen Gründung bestand der Kläger danach nur als fehlerhaf ter (Vor - )Zweckverband . Insoweit handelt es sich jedoch nicht um ein rechtliches " nullum " , sondern um ei nen körperschaf t- lich strukturier te n , öffent lich - rechtliche n Verband eige ner Art , d em zumindest eine Teilrechtsfähigkeit zukommt ( vgl. ThürOVG, Urteil vom 25. Februar 2004 - 4 KO 703/01, juris Rn. 53 ff mwN ). Diese umfasst jedenfalls A nsprüche wegen möglicher, durch die unwirksame Bekanntma chung verursachte r Schäden . 11 12 - 7 - b ) Ansprüche e ines solchen ( Vor - ) Zweckverbands können , wie das Ber u- fungsgericht ebenfalls zutreffend angenommen hat, nach der erfolgten Gene h- migung der Verbandssatzung und der ordnungsgemäßen Bekanntmachung sowie der damit w irksamen Entstehung des Verband s von ihm gelte nd ge macht werden . Ebenso wie bei der zivilrechtli che n Haftung des (Vor - ) Zweckverbands (vgl. BGH, Urteil vom 28. März 1996 - VII ZR 228/94, NJW - RR 1996, 853) ist auch bei z ivil - oder öffentlich - rechtliche n Ansprüche n eine solche Annahme g e- rechtfertigt . Dab ei kann dahinstehen, ob - vergleichbar dem Verhältnis von Vor - GmbH zu GmbH (siehe dazu BGH, Urteil vom 26. Oktober 1981 - II ZR 31/81, NJW 1982, 932, 933) - eine Gesamtrechtsnachfolge anzunehmen ist oder aber von einer Funktionsnachfolge auszugehen ist (so ThürOVG, LKV 2006, 191, 183). 3. A ls Anspruchsgrund lage für den hier geltend gemach ten Schadense r- satza nspruch hat das Berufungsgericht zutreffend § 1 Abs. 1 Thür StHG in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Oktober 1998 (GVBl. S. 336) herang e- zogen . Da nach tritt für Schäden, die eine r natürlichen oder juristischen Person hinsichtlich ihres Vermögens oder ihrer Rechte durch Mitarbeiter oder Beau f- tragte staatlicher oder kommunaler Organe in Ausübung staatlicher Tätigkeit rechtswidrig zugefügt werden, eine verschuldensunabhängige Haftung des j e- weiligen Organs ein. a ) Anknüpfungspunkt für die Haftung des beklagten Landes ist , dass die Veröffentlichung und Genehmigung der Verbandssatzung de s Klägers im Jahr 2002 durch die nach § 111 Abs. 2 und 4, § 117 A bs. 1, § 118 Abs. 1 Satz 1 ThürKO ( in der noch bis zum 30 . Dezember 2002 geltenden Fassung der B e- kanntmachung vom 14. April 1998 , GVBl. S. 73 ) , § 18 Abs. 1, § 19 Abs. 1, § 44 Abs. 1 Nr. 3 ThürKGG zuständige Aufsichtsbehörde, nämlich das Landratsamt 13 14 15 - 8 - S . als untere staatliche Verwaltungsbehörde , fehlerhaft war und der Kläger deshalb nicht zum Entstehen gelangen konnte. Dies beruhte nach der für die Zivilgerichte bindenden (vgl. nur Senatsurteil vom 9. Dezember 2004 - III ZR 263/04, BGHZ 161, 305 , 309) Entscheidung des Thüringer Oberverwa l- tungsgerichts vom 28. September 2009 darauf, dass die Form der öffentlichen Bekanntmachung von Satzungen in der Haupt satzung des Landkreises (vgl. § 100 Abs. 1 Satz 2 ThürKO a.F. ; § 1 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 5 der Thüringer Bekanntmachungsverordnung vom 22. August 1994, GVBl. S. 1045 ) nicht wir k- sam geregelt war. Auf dieser Grundlage bekannt gemachte Verbandssatzungen waren danach ebenfalls unwirk sam . b) D ie Revision meint , es fehle vorliegend schon deshalb an einer Amt s- pflichtverletzung des Landratsamts, weil für die Rechtmäßigkeitskontrolle der Hauptsatzung des Landkreises nach § 118 Abs . 2, § 120 Abs. 1 ThürKO a.F. allein das Landesverwaltungsamt als Rechtsaufsichtsbehörde des Landkreises zu ständig gewesen se i, das die Hauptsatzung nicht beanstandet habe; deshalb sei das Landratsamt bei der Prüfung, ob die Verbandssatzung zu genehmigen sei, nicht verpflichtet gewe sen , auch die Wirksamkeit der in der Hauptsatzung enthalte ne n Bekanntmachungsre gelung zu überprüfe n . Dem kann nicht gefolgt werden. Für die Haftung nach § 1 Thür StHG ist im Ausgangspunkt allein maßge b- lich, ob die in Rede stehende Maßnahme sachlich richtig ist und mit der objekt i- ven Rechtslage übereinstimmt . Maßgeblich ist nicht ein etwaiges Handlu ngsu n- recht, sondern allein das Ergebnis, nämlich die den gesetzlichen Anforderungen objektiv nicht entsprechende Form der Bekanntmachung der Verbandsatzung und ihrer Genehmigung (vgl. Senatsurteil vom 19. Januar 2006 - III ZR 82/05, BGHZ 166, 22 Rn. 11, 12 ). Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze geht es 16 17 - 9 - im Streitfall deshalb in erster Linie um die Aufgabe des zuständigen Landrat s- amts, durch eine wirksame Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung den Kläger als Körperschaft des öffentlichen Rechts entstehen zu lassen. In diesem Zusammenhang kommt dem Umstand , dass das Lande s- verwaltungsamt die Hauptsatzung nicht nach § 120 Abs. 1 ThürKO a.F. bea n- standet hat , keine maßgebliche Bedeutung zu . Dessen ungeachtet war das Landratsamt nicht von der P flicht entbunden , die Grundlagen für die von ihm zu treffenden Maßnahmen in der Hauptsatzung selbständig einer Prüfung zu u n- terziehen , weil die Gesetzmäßigkeit eigenen Handelns stets zu überprüfen ist . Dies galt vorliegend umso mehr, als aufgrund von zuvor ergangenen verwa l- tungsgerichtli chen Entscheidungen und anschließend erteilter " Handlungsem p- fehlungen " des Innenministeriums k onkreter Anlass für eine eingehende Pr ü- fung auch und gerade der Frage der richtigen förmlichen Bekanntmachung b e- stand en hat . 4 . Der Vor - Zweck verband , dessen Rechtsnachfolge der Kläger angetreten hat, war auch in den Schutzbereich der vom Landratsamt im Zusammenhang mit der Verbandsgründung zu beachtenden Amts pflichten einbezogen . a ) In der Rechtsprechung des Senats ist aner kannt, dass Dritter im Sinne des § 839 Abs. 1 Satz 1 BGB auch eine juristische Person des öffentlichen Rechts se in kann. Dies gilt insbesondere im Verhältnis von Gemeinden zu den die Rechtsaufsicht in Selbstverwaltungsangelegenheiten ausübenden Behö r- den: D ie Kommunalaufsicht des Staates begründet den Gemeinden gegenüber Amtspflichten zur sachgemäßen Ausübung der Aufsicht, weil dadurch auch die Interessen der Gemeinden gefördert und geschützt werden sollen (vgl. nur S e- natsurteil vom 12. Dezember 2002 - III Z R 201/01, BGHZ 153, 198, 202 f mwN). 18 19 - 10 - Diese Maßstäbe gelten auch im Anwend ungsbereich des Staatshaftungsgese t- zes (Senat aaO S. 201). Gemessen an diesen Grundsätzen ist auch vorliegend von der Stellung des Klägers als Drittem auszugehen. Das Landratsamt hatte als untere Au f- sichtsbehörde den Erfordernissen der Bekanntmachung und Genehmigung e i- ner Verbandssatzung nach den Vorschriften des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit Rechnun g zu tragen. D ie den (Vor - )Zweck - verband begünstigende n Maßnahmen der Genehmigung sowie der Bekann t- machung von Satzung und Genehmigung nach diesem Gesetz zur voll wirks a- me n Entstehung des Verbands dienen nicht nur den Interessen d er den Kläger bildenden Kommunen . Vielmehr sind sie auch in ihrer öffentlich - rec htlichen Verbundenheit in den Schutz einbezogen, denn sie sind von einer Unwirksa m- keit der Verbandssat zung gemeinsam betroffen . Als in den Schutzbereich ei n- bezogen ist deshalb auch der ( Vor - )Zweckv erband anzusehen . Die Tätigkeit der Aufsichtsbehör de soll d abei sicherstellen, dass der Zweckverband auf einer sicheren Grundlage entsteht und seine Aufgaben wirksam erfüllen kann. Beides schafft für den Verband in besonderer Weise einen Verlässlichkeits - und Ve r- trauenstatbestand (vergleichbar einer Baugenehmi gung , siehe Senatsurteil vom 19. Ja nuar 2006 aaO) , wonach er als Körperschaft des öffentlichen Rechts im Rahmen se iner Aufgabe tätig werden kann. Allerdings wurde § 117 Thür KO durch Art. 1 Nr. 60 des Gesetzes zur Änderung der Thüringer Kommunalordnung und andere r Gesetze vom 18. De - zember 2002 ( GVB l. 2002, 467) dahin ergänzt , dass die Aufsicht " im staatlichen Interesse " er folge. Diese Gesetzesänderung, die zur " Klarstellung " vorgeno m- men wurde, dass die Rechtsaufsicht keine Schutzwirkung zugunsten der Ko m- mu nen im Sinne des Haftungsrechts entfaltet (vgl. LT - Drucks. 3/2206 S. 51), ist, 20 21 - 11 - wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat, vorliegend noch nicht zu b e- rücksichtigen , weil dieses Gesetz erst am 31. Dezember 2002 in Kraft getreten ist. 5. D ie tatrich terliche Würdigung des Berufungsgericht s, dass der Kläger erst aufgrund des Urteils des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 28. Sep - tember 2009 die nach § 4 Abs. 2 ThürStHG für den Beginn der (einjährigen) Verjährungsfrist erforderliche Kenntnis von der Unwirksamkeit der Verband s- s atzung und damit der Rechtswidrigkeit seiner Beschei de erhalten habe, ist vor dem Hintergrund, dass der Beklagte selbst sich darauf berufen hat, dass die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts sehr überraschend gekommen sei, ni cht zu beanstanden . 6. Das B erufungsurteil enthält allerdings keine hinreichenden Feststellu n- gen , aus denen sich die haftungsrechtliche Verantwortung des b eklagten Fre i- staats ergibt. Z u Unrecht hat das Berufungsgericht angenommen, es sei unerhebli ch, ob der beim Landratsamt handelnde Mitarbeiter Landesbeamter oder Bedien s- teter des Landkreises gewesen ist. Die Frage, welche Körperschaft, Landkreis oder Land, bei Pflichtverletzungen von Amtsträgern zu haften hat, beantwort et sich - soweit nicht der L andrat persönlich gehandelt hat beziehungsweise keine besonderen gesetzlichen Regelungen bestehen - grundsätzlich nicht nach der Natur der Aufgabe (hier: Kommunalaufsicht als Aufgabe des Landes), sondern danach, welche K örper schaft den handelnden Mitarbei t er angestellt hat (vgl. Senatsurteile vom 14. Dezember 2006 - III ZR 74/06 , VersR 2007, 497 Rn. 7 f und vom 15. Januar 1987 - III ZR 17/85, BGHZ 99, 326, 330 f mwN ). 22 23 24 - 12 - Das Berufungsgericht hat seine Entscheidung darauf gestützt, dass nach § 111 Abs. 4 Satz 4 ThürKO bei der Ausübung der Aufgaben der unteren staa t- lichen Verwaltungsbehörde das Land das Haftungsrisiko trägt. Dabei hat es an dieser Stelle übersehen, dass vorliegend - da die Genehmigung der Satzung am 6. Dezember 2002 und ihre Bekanntmachung am 18. Dezember 2002 e r- folgt waren - für die Beurteilung der Frage der Passivlegitimation noch die Th ü- ringer Kommunalordnu ng in der bis zum 30 . Dezember 2002 geltenden Fa s- sung zugrunde zu legen ist . A us § 111 Abs. 4 Satz 1 ThürKO a.F. ist zunächst zu entne hmen, dass das Land (unter anderem) zur Wahrnehmung der Aufgabe der staatlichen Aufsicht über die Gemeinden und die Zweckverbände jedem Lan d ratsamt einen Landesbeamten mit der Befähigung zum höheren Verwa l- tungsdienst oder zum Richteramt zuweist; das übrige Personal stellt der Lan d- kreis. Gemäß § 111 Abs. 4 Satz 4 ThürKO a.F. haftet das Land, wenn der Landrat oder die Landesbediensteten in Ausübung der staatlichen Aufgaben schuldhaft die ihnen einem anderen gegenüber obliegenden Amtspflichten ve r- letzen. Darau s ergibt sich im Umkehrschluss - in Übereinstimmung mit den al l- gemeinen Haftungsgrundsätzen - , dass dann, wenn Kreis bedienstete staatliche Aufgaben fehlerhaft wahrnehmen, stets der Landkreis zu haften hat. Dass vorliegend der Landrat persönlich oder g egebenenfalls ein dem Landkreis zugewiesener Landesbeamter des höheren Dienstes für die Gene h- migung der Verbandssatzung und die anschließende Bekanntmachung veran t- wortlich zeichnete, ist nicht festgestellt und versteht sich nicht von selbst. 25 26 - 13 - 7. D as Ber ufungsurteil kann daher keinen Bestand haben. Da zur Frage der Passivlegitimation des Beklagten noch keine ausreichenden Feststellungen g e- troffen worden sind, ist die Sache an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Schlick Herrmann Hucke Seiters Remmer t Vorinstanzen: LG Erfurt, Entscheidung vom 29.07.2011 - 10 O 1377/10 - OLG Jena, Entscheidung vom 18.09.2012 - 4 U 695/11 - 27
Full & Egal Universal Law Academy