- 2 - BUNDESARBEITSGERICHT 9 AZR 264/09 15 Sa 1478/08 Landesarbeitsgericht Düsseldorf Im Namen des Volkes! Verkündet am 13. Juli 2010 URTEIL Brüne, Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle In Sachen Beklagte, Berufungsbeklagte und Revisionsklägerin, pp. Kläger, Berufungskläger und Revisionsbeklagter, hat der Neunte Senat des Bundesarbeitsgerichts aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 13. Juli 2010 durch den Vorsitzenden Richter am Bundes-arbeitsgericht Prof. Düwell, den Richter am Bundesarbeitsgericht Krasshöfer, - 2 - 9 AZR 264/09 - 3 - die Richterin am Bundesarbeitsgericht Gallner sowie den ehrenamtlichen Richter Ropertz und die ehrenamtliche Richterin Wege für Recht erkannt: Auf die Revision der Beklagten wird das Urteil des Lan-desarbeitsgerichts Düsseldorf vom 12. Februar 2009 - 15 Sa 1478/08 - aufgehoben. Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Arbeits-gerichts Düsseldorf vom 29. August 2008 - 12 Ca 3625/08 - wird zurückgewiesen. Der Kläger hat die Kosten des Berufungs- und des Revi-sionsverfahrens zu tragen. Von Rechts wegen! Tatbestand Die Parteien streiten darüber, ob die Beklagte verpflichtet ist, dem Klä-ger für die Reinigung der Dienstkleidung eine monatliche Pauschale in Höhe von 5,11 Euro zu zahlen. Der Kläger ist seit 1980 als Fluggastkontrolleur/Luftsicherheitsassistent am Flughafen Düsseldorf beschäftigt. Er wurde vom Land Nordrhein-Westfalen (NRW) mit Wirkung zum 1. März 1980 eingestellt. In dem Arbeitsvertrag vom 7. März 1980 vereinbarten der Kläger und das Land NRW, dass sich das Arbeitsverhältnis nach dem Bundes-Angestelltentarifvertrag vom 23. Februar 1961 (BAT) und den diesen ergänzenden oder ändernden Tarifverträgen bestimmt. Der Kläger ist von Beginn seines Arbeitsverhältnisses an verpflichtet, Dienstkleidung zu tragen. Der Polizeipräsident von Düsseldorf wies ihn mit Schreiben vom 11. März 1980 darauf hin, dass die Dienstkleidung nur während des Diensts getragen werden dürfe und pfleglich zu behandeln sei. Weiter heißt es in diesem Schreiben ua.: 1 2 3 - 3 - 9 AZR 264/09 - 4 - „6. Analog zur Pol.-Bekleidungsvorschrift II. Teil sind kleinere Instandsetzungsarbeiten (z. B.: Annähen von Knöpfen, Zunähen von Nähten usw.) von den Bediensteten selbst auszuführen. 7. Die Kosten für die Reinigung der Dienstkleidung werden nur dann von der Behörde übernommen, wenn eine im Dienst entstandene außergewöhnliche Verschmutzung vorliegt, wobei die sachliche Richtig-keit vom zuständigen Dienststellenleiter zu be-stätigen ist.“ Seit den 90er-Jahren zahlte das Land NRW dem Kläger eine Reini-gungskostenpauschale in Höhe von 3,25 DM monatlich, letztmalig im Juli 2000. Das Verwaltungsabkommen trat gemäß seinem § 7 mit Wirkung vom 1. April 2000 in Kraft. Das Bundesgrenzschutzamt Köln wies den Kläger in einem mit „Be-scheinigung“ überschriebenen Schreiben vom 1. August 2000 darauf hin, die 4 5 Die Beklagte und das Land NRW vereinbarten in einem Verwaltungs-abkommen vom 25. /28. März 2000, dass die Aufgaben der Luftsicherheit nach § 29c LuftVG im Land NRW für die Flughäfen Köln/Bonn und Düsseldorf in bundeseigene Verwaltung übernommen werden. In § 6 des Verwaltungs-abkommens ist festgelegt: „… (2) Die zum Zeitpunkt der Übernahme der Aufgaben im Fluggastkontrolldienst des Landes Nordrhein-Westfalen beschäftigten Angestellten werden zur weiteren Wahrnehmung dieser Aufgaben auf den Flughäfen Köln/Bonn und Düsseldorf in ein Be-schäftigungsverhältnis mit dem Bund (Bundesgrenz-schutz) übernommen. (3) Im Dienst Nordrhein-Westfalens abgeleistete oder von Nordrhein-Westfalen anerkannte Dienst-, Beschäftigungs- und Bewährungszeiten werden vom Bund (Bundesgrenzschutz) anerkannt (§ 19 Abs. 2, 4 BAT). (4) Im Übrigen bleiben die allgemeinen arbeitsrecht-lichen Regelungen für den Fall grundlegender Veränderungen der Arbeitssituation unberührt.“ 6 7 - 4 - 9 AZR 264/09 - 5 - zum 1. April 2000 im Fluggastkontrolldienst des Landes NRW an den Flughäfen Köln/Bonn und Düsseldorf beschäftigten Angestellten seien zur Wahrnehmung der Aufgaben in ein Beschäftigungsverhältnis mit dem Bund (Bundesgrenz-schutz) übergeleitet worden. Die seinerzeit mit dem Land NRW abge- schlossenen Arbeitsverträge würden uneingeschränkt fortgelten. Der Kläger setzte seine Tätigkeit auf dem Flughafen Düsseldorf ohne Widerspruch fort. Die Beklagte zahlte dem Kläger seit August 2000 monatlich einen Be-trag in Höhe von 10,00 DM und seit dem 1. Januar 2002 in Höhe von 5,11 Euro mit der Bezeichnung in den Gehaltsmitteilungen „Reinigung Diens“. Der Bundesminister des Innern hatte im Jahr 1967 die auch heute noch gültige Polizeidienstvorschrift 621 „Bekleidungsvorschrift für den Bundesgrenz-schutz - 1967 -“ (BGS) erlassen. Dort ist auszugsweise bestimmt: „Pflegen 39. Ordnung, Sauberkeit und Pflege des Anzugs sind ein Prüfstein für die Disziplin des Einzelnen und zeigen, wie die für den Zustand der Bekleidung verantwort-lichen Vorgesetzten ihre Aufsichtspflicht erfüllen. Bei jedem Antreten zum Dienst und sonst möglichst oft und regelmäßig ist zu prüfen, ob sich die Be-kleidung in einem guten, vorschriftsmäßigen Zustand befindet. Der Bekleidungszustand ist auch für die Beurteilung des Bundesgrenzschutzes in der Öffentlichkeit mitbestimmend. Das Ansehen des Beamten verlangt, dass er in sauberem und gepflegtem Anzug auf der Straße erscheint. Dieser Forderung müssen der Ausgehan-zug wie auch die Dienstanzüge entsprechen. Über die sachgemäße Behandlung der im Gebrauch befindlichen Ausrüstungs- und Bekleidungsstücke müssen alle Beamten unterrichtet sein. Gründliches Reinigen, Aufbügeln des Anzugs und zeitgerechtes Erneuern der Abzeichen und Schulterstücke sind zweckmäßige Hilfsmittel. Für das Reinigen der Leibwäsche hat der Beamte selbst zu sorgen. Bundesmittel dürfen hierzu nicht verwendet werden. Die Reinigung der dem Beamten zum Ge- 8 9 - 5 - 9 AZR 264/09 - 6 - brauch übergebenen übrigen Bekleidung liegt ihm nur insoweit ob, wie er sie selbst mit den üblichen Mitteln ausführen kann. Die durch die Eigenart des Dienstes einer besonders starken Verschmutzung ausgesetzten Bekleidungs-stücke sind zu Lasten der S-Mittel zu reinigen. Außerdem sind beim Wechsel des Trägers stets Einsatzanzug, Bergmütze, Rock, Hose, Langbinder, Pullover, Arbeitsanzug, Wollschal und Trainingsanzug ebenfalls zu Lasten der S-Mittel reinigen zu lassen. Dabei sind chemische Reinigungen wegen der Kosten auf das unbedingt Notwendige zu beschränken.“ Durch das Bundesministerium des Innern (BMI) wurde am 1. Dezember 1977 - BGS I 3 - 634 200 - 1/2 - die „Verwaltungsvorschrift über die Dienst-kleidung der Polizeivollzugsbeamten im Bundesgrenzschutz“ zu § 70 Bundes-besoldungsgesetz erlassen. Diese wurde mit Erlass vom 6. September 1993 - P II 5 - 634 200 - 1/2 - durch das BMI mit Wirkung zum 1. Januar 1994 wie folgt geändert: „Der 1. und 2. Absatz zu Nr. (7) lauten künftig: Die dem mittleren Polizeivollzugsdienst angehörenden Polizeivollzugsbeamten des grenzpolizeilichen Einzel-dienstes, der Bahnpolizei und der Luftsicherheit sowie die Angestellten der Fluggastkontrolle haben die in ihrem Besitz befindlichen bundeseigenen Dienstkleidungsstücke stets in einem für den Dienst brauchbaren Zustand zu halten und sachgemäß zu pflegen. Hierfür wird ihnen ein Pauschbetrag von monatlich 10,00 DM gewährt, sofern sie nicht die Möglichkeit haben, ihre Dienstkleidung in einer BGS-eigenen Schneider- und/oder Schuhmacherwerkstatt ändern, instandsetzen und pflegen zu lassen. Die Grenzschutzpräsidien und die Grenz-schutzschule legen für ihren jeweiligen Bereich fest, welche BGS-eigenen Werkstätten für diese Zwecke in Anspruch zu nehmen sind.“ Das Grenzschutzpräsidium West legte mit Verfügung vom 3. Januar 1994 fest, dass die damaligen Grenzschutzstellen der Flughäfen Düsseldorf und Köln/Bonn, die heutigen Inspektionen, an die Bekleidungswerkstätten und die Bekleidungskammer Sankt Augustin angebunden werden. In dieser Ver- 10 11 - 6 - 9 AZR 264/09 - 7 - fügung heißt es ferner auszugsweise: „Zur Klarstellung weise ich darauf hin, dass das Waschen bzw. Reinigen durch den Beamten/Angestellten selbst vorzunehmen ist. Lediglich durch besondere Dienstver-richtungen besonders starker Verschmutzung ausgesetzte Dienstkleidung wird, soweit die Verschmutzung mit haus-haltsüblichen Mitteln nicht entfernt werden kann, zu Lasten des Bundes gereinigt. Im Übrigen gelten die Bestimmungen der PDV 621 (BGS) über die Instand-haltung und Pflege der bundeseigenen Dienstkleidung.“ Seitdem wurde die Instandhaltungs- und Reinigungspauschale jeden-falls nicht mehr denjenigen Polizeivollzugsbeamten des mittleren Dienstes, die dem damaligen Grenzschutzpräsidium West zugeordnet und deren Dienst-stellen an die Bekleidungskammer Sankt Augustin angebunden waren, gezahlt. Die Beklagte beschäftigte zu diesem Zeitpunkt keine Fluggastkontrollkräfte im Bereich der Oberbehörde Grenzschutzpräsidium West. Nachdem die Beklagte auf der Grundlage des Verwaltungsabkommens die Aufgaben der Luftsicherheit nach § 29c LuftVG übernommen hatte, war das Bundesgrenzschutzamt Köln für die Auszahlung der Vergütung der über-nommenen Fluggastkontrollkräfte zuständig. Mit der Neuorganisation der Bundespolizei zum 1. März 2008 ist die Bundespolizeidirektion Sankt Augustin zuständig für die Beschäftigten der Bundespolizeiinspektionen Flughafen Düsseldorf und Flughafen Köln/Bonn. Diese Direktion stellte mit Verfügung vom 24. April 2008 - SG 37 - 14 06 12 - 02 - die Zahlung der monatlichen Instand- haltungs- und Unterhaltungspauschale in Höhe von 5,11 Euro für die bundes-polizeieigenen Luftsicherheitsassistenten im Zuständigkeitsbereich der Bundes- polizeidirektion Sankt Augustin ein. Sie wies darauf hin, die bereits mit Datum vom 3. Januar 1994 verfügte Einstellung dieser Zahlungen sei nicht umgesetzt worden. Die Beklagte informierte die Beschäftigten mit Schreiben vom 2. Juni 2008 über die Einstellung der Zahlung der monatlichen Instandhaltungs- und Unterhaltungspauschale in Höhe von 5,11 Euro. Sie wies darauf hin, dass in den Fällen einer außergewöhnlichen Verschmutzung und Beschädigung die Reinigung und Instandsetzung durch die Bekleidungskammer am Standort der Bundespolizeidirektion Sankt Augustin durchzuführen sei. 12 13 - 7 - 9 AZR 264/09 - 8 - Die Beklagte zahlt dem Kläger, dem gestattet ist, seine Dienstkleidung auf dem Weg von und zur Arbeitsstätte zu tragen, seit Mai 2008 keinen Pausch- betrag in Höhe von 5,11 Euro mehr. Die dem Kläger überlassenen Jacken und Jacketts können nicht in der Waschmaschine gewaschen werden. Der Kläger ist der Ansicht, aus dem Erlass vom 6. September 1993 er-gebe sich nicht, dass der Pauschbetrag nur für die außergewöhnliche Reini-gung gezahlt würde. Vielmehr werde der Betrag für die grundsätzliche Ver-pflichtung des Beamten gezahlt, die Dienstkleidungsstücke in brauchbarem Zustand zu halten und sachgemäß zu pflegen. Er habe deshalb einen arbeits-vertraglichen Anspruch auf die Reinigungspauschale. Sein Anspruch ergebe sich auch aus § 612 BGB, weil er zur Reinigung der Dienstkleidung verpflichtet sei, ferner aus § 670 BGB. Es komme auch ein Anspruch aus betrieblicher Übung in Frage. Der Kläger hat beantragt festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, ihm für die Reinigung der Dienstkleidung monatlich 5,11 Euro zu zahlen. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat vorgetragen, die gezahlte Reinigungspauschale sei eine Pauschale für außergewöhnliche Verschmutzungen und Beschädigungen gewesen. Für die übliche Reinigung und Instandsetzung der Dienstkleidung müsse jeder Arbeitnehmer selbst aufkommen. Dies ergebe sich sowohl aus dem Schreiben vom 11. März 1980 als auch aus der Polizeidienstvorschrift 621, dem Erlass des BMI vom 6. Sep-tember 1993 und der Verfügung des Grenzschutzpräsidiums West vom 3. Januar 1994 und auch aus der Höhe der Pauschale. Der Kläger könne im Fall der außergewöhnlichen Verschmutzung und Beschädigung der Dienst-kleidung diese der Bekleidungskammer Sankt Augustin zuführen. Das Bundes-grenzschutzamt Köln habe die Pauschale unter dem Gesichtspunkt der Besitz-standswahrung gewährt, ohne zu berücksichtigen, dass nach der damaligen Regelung aus dem Jahr 1994 die Beschäftigten der Flughäfen Düsseldorf und Köln/Bonn an die Bekleidungskammer bzw. die Bekleidungswerkstätten an-14 15 16 17 - 8 - 9 AZR 264/09 - 9 - gebunden gewesen seien. Das Landesarbeitsgericht habe übersehen, dass § 67 BAT auf das Arbeitsverhältnis keine Anwendung mehr finde. Neben-abreden bedürften zu ihrer Wirksamkeit gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 TVöD sowie zuvor nach § 4 Abs. 2 Satz 1 BAT der Schriftform. Neben § 67 BAT habe eine betriebliche Übung nicht entstehen können. Das Arbeitsgericht hat die Klage abgewiesen. Das Landesarbeitsgericht hat der Berufung des Klägers stattgegeben. Mit der vom Landesarbeitsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Beklagte die Wiederherstellung der klage-abweisenden Entscheidung des Arbeitsgerichts. Entscheidungsgründe A. Die Revision der Beklagten ist begründet. Sie führt zur Wieder-herstellung der klageabweisenden Entscheidung des Arbeitsgerichts. I. Die Feststellungsklage ist zulässig. 1. Eine allgemeine Feststellungsklage muss sich nicht notwendig auf das gesamte Rechtsverhältnis erstrecken. Sie kann sich auf einzelne Beziehungen oder Folgen aus einem Rechtsverhältnis, auf bestimmte Ansprüche oder Ver-pflichtungen oder auf den Umfang einer Leistungspflicht beschränken (st. Rspr., Senat 15. Dezember 2009 - 9 AZR 46/09 - Rn. 21, NZA 2010, 452; 15. Septem- ber 2009 - 9 AZR 757/08 - Rn. 22,EzA GewO § 106 Nr. 4). 2. Mit der begehrten Feststellung wird die Leistungspflicht der Beklagten auf der Grundlage des gegenwärtigen Sach- und Streitstands auch in den zeitlichen Grenzen der Rechtskraft abschließend geklärt (BAG 23. September 2009 - 5 AZR 628/08 - Rn. 18, AP BGB § 157 Nr. 36 = EzA BGB 2002 § 151 Nr. 1). Das Feststellungsbegehren ist dahin auszulegen, die Beklagte solle nur im Rahmen des bestehenden Arbeitsverhältnisses und nur für den Fall der bestehenden Verpflichtung, Dienstkleidung zu tragen, zur Zahlung der monat-lichen Pauschale verpflichtet sein. 18 19 20 21 22 - 9 - 9 AZR 264/09 - 10 - 3. Der Kläger hat ein rechtliches Interesse an der alsbaldigen Feststellung des Rechtsverhältnisses iSd. § 256 Abs. 1 ZPO. Trotz der Möglichkeit einer grundsätzlich vorrangigen Leistungsklage besteht ein Feststellungsinteresse, wenn eine sachgerechte, einfache Erledigung der aufgetretenen Streitpunkte durch ein Feststellungsurteil zu erreichen ist und prozesswirtschaftliche Über-legungen gegen einen Zwang zur Leistungsklage sprechen (Senat 19. Mai 2009 - 9 AZR 145/08 - Rn. 38 mwN, AP ATG § 6 Nr. 5). Hier ist ein Fest-stellungsurteil geeignet, den Konflikt endgültig zu lösen und weitere Prozesse zu vermeiden. Im Übrigen ist zu erwarten, dass ein öffentlich-rechtlicher Arbeit-geber sich einer gerichtlichen Feststellung entsprechend verhal