B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-4163/2012
U r t e i l v o m 1 6 . J a n u a r 2 0 1 3
Besetzung
Richter Christoph Bandli (Vorsitz),
Richter Jérôme Candrian, Richter André Moser,
Gerichtsschreiberin Tanja Haltiner.
Parteien
A._______,
(…)
Beschwerdeführer,
gegen
Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen im Bereich
Informations- und Objektsicherheit (IOS),
Papiermühlestrasse 20, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Personensicherheitsprüfung.
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Sachverhalt:
A.
Die Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen im Bereich Informati-
ons- und Objektsicherheit (Fachstelle IOS; nachfolgend: Fachstelle) wur-
de vom Führungsstab der Armee mit der Durchführung einer Personensi-
cherheitsprüfung betreffend den Stellungspflichtigen A._______ beauf-
tragt.
B.
Auf das Auskunftsersuchen der Fachstelle vom 25. Juni 2012 hin legte
die Jugendanwaltschaft (…) folgende strafrechtlich relevanten Vorfälle
dar:
– Mit Erziehungsverfügung vom (…) wurde A._______ des Diebstahls i.S.v.
Art. 139 Ziff. 1 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember
1937 (StGB, SR 311.0) für schuldig befunden und zu einer persönlichen
Leistung von vier Tagen verpflichtet.
– Mit Erziehungsverfügung vom (…) wurde A._______ der mehrfachen, teil-
weise geringfügigen Sachbeschädigung i.S.v. Art. 144 Abs. 1 StGB, teilweise
i.V.m. Art. 172
ter
Abs. 1 StGB schuldig gesprochen und mit einer Busse von
Fr. 200.– bestraft, wobei mit gleichtagiger Teil-Einstellungsverfügung die Un-
tersuchung betreffend gewisser Sachbeschädigungen mangels Nachweis-
barkeit eingestellt wurde.
C.
A._______ wurde das Formular "Personensicherheitsprüfung für Stel-
lungspflichtige" vorgelegt. Auf diesem Formular wird darauf hingewiesen,
dass bei jedem Stellungspflichtigen zumindest eine Personensicherheits-
prüfung nach Art. 113 des Militärgesetzes vom 3. Februar 1995 (MG,
SR 510.10) durchgeführt werde. Zudem stimmte A._______ sowohl einer
Grundsicherheitsprüfung als auch einer erweiterten Sicherheitsprüfung
zu. Am 12. Juli 2012 führte die Fachstelle eine persönliche Befragung mit
A._______ durch. Er nahm zu den Vorbringen der Fachstelle schriftlich
Stellung und verzichtete auf eine nachträgliche Stellungnahme.
D.
Am darauffolgenden Tag fällte das Eidgenössische Departement für Ver-
teidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) den Entscheid,
A._______ mit sofortiger Wirkung vorzeitig aus der Rekrutierung zu ent-
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lassen. Im Weiteren belegte es ihn mit einem militärischen Aufgebots-
stopp mit der Begründung, die Beurteilung als Sicherheitsrisiko lasse eine
Rekrutierung zur Zeit nicht zu. Seine persönlichen Verhältnisse gälten
derzeit als ungeordnet und daher bestünden Vorbehalte, welche seine
Eignung für die Zuteilung zur Armee in Frage stellten.
Gleichzeitig wurde A._______ mitgeteilt, falls innerhalb der Beschwerde-
frist von 30 Tagen keine Einsprache gegen die Risikoerklärung der Fach-
stelle für Personensicherheitsprüfungen im Bereich Informations- und Ob-
jektsicherheit (IOS) erfolge, so werde erwogen, ihn nicht zu rekrutieren
und in der Folge auch nicht der Armee zuzuteilen. Das entsprechende
Verfahren werde nach unbenutztem Ablauf der Rechtsmittelfrist des Ent-
scheids der IOS ausgelöst.
E.
Mit Schreiben vom 8. August 2012 gelangt A._______ (nachfolgend: Be-
schwerdeführer) ans Bundesverwaltungsgericht und macht sinngemäss
die Aufhebung der Risikoerklärung geltend.
F.
Die Fachstelle (nachfolgend: Vorinstanz) reicht die Risikoerklärung vom
7. September 2012 ein und verweist mit Eingabe vom 26. November
2012 darauf. Sie beurteilt das Gewaltpotential des Beschwerdeführers als
erhöht und sieht Hinderungsgründe für die Überlassung der persönlichen
Waffe gemäss Art. 113 MG (Ziff. 1). Im Übrigen hält sie fest, das Überlas-
sen der persönlichen Waffe sei nicht zu empfehlen (Ziff. 2), ebenso wenig
die Verwendung innerhalb der Schweizer Armee (Ziff. 3).
G.
Mit Schreiben vom 17. Dezember 2012 verweist der Beschwerdeführer
auf seine Eingabe vom 8. August 2012 und verzichtet auf Schlussbemer-
kungen.
H.
Auf die Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen
Schriftstücke wird – sofern entscheidrelevant – in den nachfolgenden Er-
wägungen eingegangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern sie von Behörden
erlassen wurden, die gemäss Art. 33 VGG als Vorinstanzen gelten, und
überdies keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Die Fachstelle ist
eine Organisationseinheit des VBS. Sie gehört somit zu den Behörden
nach Art. 33 Bst. d VGG und ist daher Vorinstanz des Bundesverwal-
tungsgerichts. Die Personensicherheitsprüfung fällt nicht unter die Aus-
nahme von Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG betreffend das Gebiet der inneren
und äusseren Sicherheit.
Vorliegend scheint problematisch, dass die Risikoverfügung der Fachstel-
le am 7. September 2012 erlassen wurde, während die Beschwerde-
schrift bereits vom 8. August 2012 datiert. Dazu ist festzuhalten, dass die
am 13. Juli 2012 verfügte vorzeitige Entlassung aus der Rekrutierung und
der Aufgebotsstopp sachlogisch nicht wie in vorgenanntem Entscheid
aufgeführt aufgrund der Risikoerklärung der Vorinstanz (vom 7. Septem-
ber 2012) erlassen worden sein können, sondern bereits aufgrund der
persönlichen Befragung vom 12. Juli 2012 und der u.a. darauf basieren-
den vorläufigen Einschätzung der Fachstelle ergingen. Da im erwähnten
Entscheid vom 13. Juli 2012 jedoch auf die Risikoerklärung Bezug ge-
nommen wird und dem Beschwerdeführer mitgeteilt wurde, eine Rekrutie-
rung sei aufgrund der Beurteilung als Sicherheitsrisiko nicht zulässig und
v.a. auf die Folgen bei Nichtanfechtung der Risikoverfügung der Fachstel-
le innert einer Frist von 30 Tagen hingewiesen wird, ist die vorzeitige Be-
schwerdeeinreichung vom 8. August 2012 nachvollziehbar. Aus der Ein-
gabe des Beschwerdeführers geht zudem klar hervor, dass er (auch) die
Risikoverfügung der Fachstelle anficht, weshalb die entsprechende Ein-
gabe als Beschwerde gegen den Entscheid der Fachstelle vom 7. Sep-
tember 2012 entgegengenommen wird (vgl. auch ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.117 mit Hinweisen, wonach eine vor Be-
ginn des Fristenlaufs eingereichte Beschwerde gleichwohl gültig ist). Das
Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Beurteilung der vorliegenden Be-
schwerde zuständig (vgl. auch Art. 21 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom
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21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit
[BWIS, SR 120]; zum Ganzen statt vieler Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts A-2847/2012 vom 20. Dezember 2012 E. 1.1).
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem
VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders be-
rührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Än-
derung hat. Der Beschwerdeführer ist als Adressat der angefochtenen Ri-
sikoerklärung zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(vgl. Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist somit einzutreten.
2.
Aus der sich bei den Akten befindlichen Risikoerklärung vom 7. Septem-
ber 2012 ist nicht ersichtlich, dass der Entscheid dem Beschwerdeführer
eröffnet wurde (vgl. Mitteilungsziffer). Eine allfällige mündliche Eröffnung
per 13. Juli 2012 mit Entscheid betreffend vorzeitige Entlassung aus der
Rekrutierung wäre in Missachtung von Art. 34 Abs. 1 VwVG und durch ei-
ne dafür nicht zuständige Behörde erfolgt. Die Frage, ob die entspre-
chende Verfügung demnach überhaupt Rechtswirkung entfaltet hat, kann
ausser Acht gelassen werden, da die Beschwerde anhand genommen
wird und eine allfällige Gehörsverletzung zwischenzeitlich geheilt worden
wäre.
3.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der
Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit (Art. 49 VwVG).
Gerügt werden kann also auch die Unangemessenheit einer angefochte-
nen Verfügung (Art. 49 Bst. c VwVG).
Bei der Beurteilung der Frage, ob eine bestimmte Person ein Sicherheits-
risiko darstellt, steht der Vorinstanz zum einen ein gewisser Beurteilungs-
spielraum zu. Zum anderen geht es hierbei um die Beurteilung besonde-
rer Umstände, für welche die Vorinstanz über besondere Fachkenntnisse
verfügt. Das Bundesverwaltungsgericht hat auch nicht den Massstab für
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sicherheitsrelevante Bedenken selber zu definieren (vgl. Urteil des Bun-
desgerichts 8C_788/2011 vom 2. Mai 2012 E. 5.1.2 mit Hinweisen) und
auferlegt sich deshalb bei der diesbezüglichen Beurteilung eine gewisse
Zurückhaltung. Soweit die Überlegungen der Vorinstanz als sachgerecht
erscheinen, ist nicht in deren Ermessen einzugreifen (vgl. zum Ganzen
Urteil des Bundesgerichts 8C_788/2011 vom 2. Mai 2012 E. 5.1.2 und
statt vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2847/2012 vom
20. Dezember 2012 E. 2).
4.
4.1 Ziel der Personensicherheitsprüfung nach Art. 19 ff. BWIS ist es, bei
Bediensteten des Bundes, Angehörigen der Armee und Dritten, die eine
nach Art. 19 Abs. 1 Bst. a bis e BWIS sensible Arbeit verrichten oder ver-
richten würden, Sicherheitsrisiken aufzudecken. Nach Art. 20 Abs. 1
BWIS werden im Rahmen der Personensicherheitsprüfung sicherheitsre-
levante Daten über die Lebensführung der betroffenen Person erhoben,
insbesondere über ihre engen persönlichen Beziehungen und familiären
Verhältnisse, ihre finanzielle Lage, ihre Beziehungen zum Ausland und
Aktivitäten, welche die innere oder die äussere Sicherheit in rechtswidri-
ger Weise gefährden können. Über die Ausübung verfassungsmässiger
Rechte werden keine Daten erhoben (eingehend dazu Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts A-5050/2011 vom 12. Januar 2012 E. 3 mit weiteren
Hinweisen). Gemäss dem Zweckartikel von Art. 1 BWIS dient das Gesetz
der Sicherung der demokratischen und rechtsstaatlichen Grundlagen der
Schweiz sowie dem Schutz der Freiheitsrechte ihrer Bevölkerung. Der
Bundesrat hat in seiner Botschaft vom 7. März 1994 ausgeführt, eine der
heikelsten und intensivsten Bedrohungen der inneren Sicherheit entstehe
dann, wenn an besonders wichtigen Schlüsselpositionen eingesetzte
Personen Verrat übten, gegen den Staat selber arbeiteten oder seine In-
stitutionen auf rechtswidrige Art verändern wollten. Es sollten nur Perso-
nen eingesetzt werden, die nicht erpressbar seien und Gewähr böten,
das ihnen entgegengebrachte Vertrauen nicht zu missbrauchen (BBl
1994 II 1147). Als Sicherheitsrisiken im Sinne des BWIS gelten neben
Terrorismus, verbotenem Nachrichtendienst, gewalttätigem Extremismus,
Korruption, finanziellen Probleme, Abhängigkeiten, Erpressbarkeit und
exzessivem Lebenswandel insbesondere auch kriminelle Handlungen
(vgl. statt vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1273/2012 vom
11. September 2012 E. 3.1 mit Hinweisen).
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4.2 Seit der am 1. Januar 2011 in Kraft getretenen Änderung des MG
enthält auch dieses Gesetz Grundlagen für die Durchführung von Perso-
nensicherheitsprüfungen bei Angehörigen der Armee. So regelt Art. 113
MG die Prüfung von Hinderungsgründen für die Überlassung der persön-
lichen Waffe und sieht die Möglichkeit vor, das Gewaltpotential einer Per-
son durch eine Personensicherheitsprüfung zu beurteilen (Art. 113 Abs. 1
Bst. d MG). In Abweichung vom Grundsatz von Art. 19 Abs. 3 BWIS muss
die zu prüfende Person der Durchführung der Personensicherheitsprü-
fung nach Art. 113 Abs. 1 Bst. d MG nicht zustimmen. Die Bestimmungen
des BWIS sind aber auch auf diese Sicherheitsprüfung formell anwend-
bar, soweit das Militärgesetz keine abweichenden Regelungen enthält
(eingehend Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5391/2011 vom
5. April 2012 E. 3.2 f. mit Hinweisen).
Nach Art. 21 ff. MG kann ein Angehöriger der Armee oder ein Stellungs-
pflichtiger, welcher infolge eines Strafurteils für die Armee untragbar ge-
worden ist, aus der Armee ausgeschlossen bzw. nicht rekrutiert werden.
Gemäss dem neuen Art. 23 Abs. 2 Bst. d MG kann auch in diesem Zu-
sammenhang eine Personensicherheitsprüfung durchgeführt werden.
4.3 Art. 5 der Verordnung über die Personensicherheitsprüfungen vom
4. März 2011 (PSPV; SR 120.4) konkretisiert die Prüfung gemäss Art. 113
Abs. 1 Bst. d MG für Stellungspflichtige. Diese Norm wurde verschiedent-
lich revidiert, wobei aus sämtlichen Fassungen hervorgeht, dass alle Stel-
lungspflichtigen anlässlich ihrer Rekrutierung geprüft werden; einzig die
Gliederung und einzelne – hier nicht relevante – Formulierungen des Arti-
kels änderten (vgl. AS 2012 1153; AS 2011 5903, 5910; für die ursprüngli-
che Fassung AS 2011 1032; vgl. dazu statt vieler Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts A-5391/2011 vom 5. April 2012 E. 4.1). Im hier zu prü-
fenden Fall kann deshalb offen gelassen werden, auf welche Version von
Art. 5 PSPV sich die Vorinstanz stützt. Aufgrund des fehlenden Doku-
ments über den Auftrag zur Durchführung einer Personensicherheitsprü-
fung ist das Datum der Verfahrenseinleitung unbekannt, wobei diese In-
formation erforderlich wäre, um das anwendbare Recht bestimmen zu
können (vgl. zum Übergangsrecht Art. 32 Abs. 3 PSPV). Künftig ist dies-
bezüglich seitens der Vorinstanz eine präzise und nachvollziehbare Do-
kumentation anzulegen.
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5.
5.1 Vorliegend wurde dem Beschwerdeführer anlässlich der Rekrutierung
das Formular "Personensicherheitsprüfung für Stellungspflichtige" vorge-
legt und die Zustimmung für eine Grundsicherheitsprüfung nach Art. 10
PSPV und eine erweiterte Personensicherheitsprüfung nach Art. 11 PSPV
eingeholt. Das Formular enthält den Hinweis, wenn die betroffene Person
der Grundsicherheitsprüfung nicht zustimme, erfolge eine separate Per-
sonensicherheitsprüfung nach Art. 113 MG. Bei Bestehen einer ohne Zu-
stimmung erfolgten Prüfung sei die Auswahl möglicher Funktionen erheb-
lich eingeschränkt. Weiter wird darauf hingewiesen, bei Bestehen der
Grundsicherheitsprüfung sei die Auswahl an Funktionen gross, bei Be-
stehen der erweiterten Sicherheitsprüfung sei die Auswahl sämtlicher
Funktionen möglich
