Ordentliche Einbürgerung 2015/1


BVGE / ATAF / DTAF 1

LANDESRECHT — DROIT NATIONAL —
DIRITTO NAZIONALE
1 Staat – Volk – Behörden
Etat – Peuple – Autorités
Stato – Popolo – Autorità
1
Auszug aus dem Urteil der Abteilung III
i.S. A., B. und C. gegen Staatssekretariat für Migration
C‒4132/2012 vom 30. Januar 2015
Ordentliche Einbürgerung. Untersuchungsgrundsatz. Gleiche und
gerechte Behandlung im Verfahren. Rechtliches Gehör. Gefährdung
der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz.
Art. 29 Abs. 1 und Abs. 2 BV. Art. 14 Bst. d BüG. Art. 12 f. und
Art. 26 ff. VwVG.
1. Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz.
Bedeutung im Kontext der Einbürgerung (E. 3.4).
2. Untersuchungsgrundsatz, Beweislastverteilung und Beweismass
im Einbürgerungsverfahren (E. 4.2‒4.3).
3. Die angefochtene Verfügung basiert auf einer nicht hinreichend
substanziierten Stellungnahme des Nachrichtendienstes (NDB).
Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes, des Anspruchs auf
gleiche und gerechte Behandlung im Verfahren sowie des An-
spruchs auf rechtliches Gehör (E. 4.4‒4.7).
4. Verzicht auf Rückweisung in Berücksichtigung der gestellten
Anträge sowie des Beschleunigungsgebots (E. 4.8).
5. Gefahrenpotenzial der Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE)
vor dem Hintergrund der aktuellen Situation in Sri Lanka.
Notwendigkeit einer individuellen Beurteilung der persönlichen
Aktivitäten der Beschwerdeführer (E. 5).
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6. Problematik von Bargeldtransporten. Begründeter Verdacht,
dass mittelbar zur Finanzierung von LTTE-Aktivitäten beige-
tragen wurde beziehungsweise wird. Weil eine Sicherheitsge-
fährdung nicht ausgeschlossen werden kann, ist das Einbürge-
rungskriterium des Art. 14 Bst. d BüG derzeit nicht erfüllt (E. 6).
Naturalisation ordinaire. Maxime inquisitoire. Traitement égal et
équitable dans la procédure. Droit d'être entendu. Menace pour la
sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse.
Art. 29 al. 1 et al. 2 Cst. Art. 14 let. d LN. Art. 12 s. et art. 26 ss PA.
1. Menace pour la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse. Por-
tée dans le contexte de la naturalisation (consid. 3.4).
2. Maxime inquisitoire, répartition du fardeau de la preuve et
degré de preuve requis dans la procédure de naturalisation
(consid. 4.2‒4.3).
3. La décision attaquée se base sur une prise de position insuffisam-
ment étayée du Service de renseignement de la Confédération
(SRC). Violation de la maxime inquisitoire, du droit à un traite-
ment égal et équitable dans la procédure ainsi que du droit d'être
entendu (consid. 4.4‒4.7).
4. Renonciation au renvoi de la cause à l'autorité inférieure, compte
tenu des conclusions présentées et du principe de célérité
(consid. 4.8).
5. Danger potentiel émanant des Tigres de libération de l'Îlam
Tamoul (LTTE) dans le contexte de la situation actuelle au Sri
Lanka. Nécessité d'apprécier individuellement les activités per-
sonnelles des recourants (consid. 5).
6. Problématique des transports d'espèces. Soupçon fondé que des
contributions indirectement destinées au financement des acti-
vités des LTTE ont été ou sont encore actuellement versées. Vu
l'impossibilité d'écarter une menace pour la sécurité, la condition
de naturalisation énoncée à l'art. 14 let. d LN n'est pas réalisée à
l'heure actuelle (consid. 6).
Naturalizzazione ordinaria. Principio inquisitorio. Pari ed equo
trattamento nella procedura. Diritto di essere sentito. Minaccia per
la sicurezza interna o esterna della Svizzera.
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Art. 29 cpv. 1 e cpv. 2 Cost. Art. 14 lett. d LCit. Art. 12 seg. e
art. 26 segg. PA.
1. Minaccia per la sicurezza interna o esterna della Svizzera. Signi-
ficato nel contesto della naturalizzazione (consid. 3.4).
2. Principio inquisitorio, ripartizione dell'onere della prova e grado
della prova nella procedura di naturalizzazione (consid. 4.2–4.3).
3. La decisione impugnata si fonda su un parere insufficientemente
sostanziato del Servizio delle attività informative della Confe-
derazione (SIC). Violazione del principio inquisitorio, del diritto
a un pari ed equo trattamento nella procedura e del diritto di
essere sentito (consid. 4.4–4.7).
4. Rinuncia al rinvio in considerazione delle conclusioni formulate e
del principio di celerità (consid. 4.8).
5. Minaccia potenziale delle Liberation Tigers of Tamil Eelam
(LTTE) nello scenario della situazione attuale in Sri Lanka.
Necessità di una valutazione individuale delle attività svolte dai
ricorrenti stessi (consid. 5).
6. Problematica del trasporto di contanti. Fondato sospetto che dei
contributi indirettamente destinati al finanziamento delle attività
delle LTTE siano stati o vengano attualmente ancora versati. Non
essendo possibile escludere un rischio per la sicurezza, il criterio
dell'idoneità come definito all'art. 14 lett. d LCit per la naturaliz-
zazione attualmente non è adempiuto (consid. 6).

A. (nachfolgend: Ehemann bzw. Beschwerdeführer 1), B. (nachfolgend:
Ehefrau bzw. Beschwerdeführerin 2) sowie C. (nachfolgend: Tochter
bzw. Beschwerdeführerin 3) stammen aus Sri Lanka. Sie stellten am
22. September 2006 ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung. Im April
2008 wurde ihnen das Bürgerrecht des Kantons Zürich erteilt, dies unter
Vorbehalt der Erteilung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung
durch das Bundesamt für Migration (BFM; heute: Staatssekretariat für
Migration, SEM).
Die Beschwerdeführer erhoben mit Eingabe vom 4. August 2011 Rechts-
verzögerungsbeschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantrag-
ten, das BFM sei anzuweisen, das Verfahren beförderlich abzuschliessen.
Das Bundesverwaltungsgericht hiess die Beschwerde mit Urteil vom
19. April 2012 gut (Urteil des BVGer C‒4340/2011).
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Das BFM wies die Einbürgerungsgesuche der Beschwerdeführer mit Ver-
fügung vom 5. Juli 2012 ab. Der Nachrichtendienst des Bundes (NDB)
sei zum Schluss gekommen, dass es sich beim Ehepaar um langjährige
Aktivisten der Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE) handle. Der
Ehemann habe als Geschäftsführer der X. GmbH mithilfe seiner Ehefrau
die LTTE finanziell unterstützt. Sie seien an der Ausführung von Bar-
geldtransfers aus Europa nach Sri Lanka beteiligt. Der Bericht des NDB
sei für das BFM weitgehend verbindlich. Die Tätigkeit des Ehepaares
bedrohe die innere und äussere Sicherheit der Schweiz. Gestützt darauf
sei auch das Einbürgerungsgesuch der Tochter abzuweisen.
Die Beschwerdeführer beantragen mit Rechtsmitteleingabe vom 7. Au-
gust 2012, die Verfügung des BFM vom 5. Juli 2012 sei aufzuheben, der
Bericht des NDB vom 6. Dezember 2010, das Schreiben des BFM an den
NDB sowie ein vollständiges Aktenverzeichnis seien beizuziehen und es
sei ihnen das Schweizer Bürgerrecht zu erteilen, eventualiter sei das
Einbürgerungsgesuch der Tochter gutzuheissen.
Das Bundesverwaltungsgericht weist die Beschwerde ab, soweit sie die
Beschwerdeführer 1 und 2 betrifft, heisst sie jedoch gut, soweit sie die
Beschwerdeführerin 3 betrifft. In diesem Umfang wird die Sache zur
ergänzenden Sachverhaltsabklärung und zu neuem Entscheid an die
Vorinstanz zurückgewiesen.
Aus den Erwägungen:
3.4 Unter dem Begriff der Gefährdung der inneren oder äusseren
Sicherheit ist insbesondere die Gefährdung des Vorrangs der staatlichen
Gewalt im militärischen und politischen Bereich zu verstehen. Darunter
fallen zum Beispiel Terrorismus, gewalttätiger Extremismus, verbotener
Nachrichtendienst, organisierte Kriminalität sowie Handlungen und Be-
strebungen, welche die gegenwärtigen Beziehungen der Schweiz zu an-
deren Staaten ernsthaft gefährden oder auf eine gewaltsame Änderung
der staatlichen Ordnung abzielen. Von primärer Bedeutung ist im Kon-
text der Einbürgerung, dass die einbürgerungswillige Person das Ge-
waltmonopol des Staates akzeptiert und dass ihr Verhalten auf das
Vorhandensein der in einer Demokratie notwendigen minimalen Diskurs-
bereitschaft schliessen lässt. Gesuchsteller, deren Haltung Gewalt als
Mittel der politischen Auseinandersetzung nicht zweifelsfrei ausschliesst,
können von der Einbürgerung ausgeschlossen werden (vgl. zum Ganzen
BVGE 2013/23 E. 3.2 m.H.; Urteile des BVGer C‒2946/2008 vom
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21. Juni 2011 E. 6.2; C‒1124/2006 vom 21. August 2009 E. 4.3.2;
CHRISTIAN R. TAPPENBECK, Das Bürgerrecht in der Schweiz und seine
persönlichkeitsrechtliche Dimension, 2011, S. 371 m.H.; SOW/MAHON,
in: Code annoté de droit des migrations, Bd. V, 2014, Art. 14 Loi sur la
nationalité [LN], N. 33 ff.; Botschaft vom 26. August 1987 zur Änderung
des Bürgerrechtsgesetzes, BBl 1987 III 293, 305; Zusatzbotschaft vom
27. Oktober 2010 zur Änderung des Bundesgesetzes über Massnahmen
zur Wahrung der inneren Sicherheit, BBl 2010 7841, insb. 7851).
4.
4.1 Die Beschwerdeführer rügen in formeller Hinsicht, ihr Anspruch
auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) sei verletzt worden. Die Vor-
instanz habe ihnen die Einsicht in den NDB-Bericht verweigert, den we-
sentlichen Akteninhalt aber nicht bekanntgegeben (Art. 26 ff. VwVG).
Namentlich sei es ihnen nicht möglich gewesen, zu den gegen sie erho-
benen Vorwürfen vorgängig substanziiert Stellung zu nehmen. Zudem sei
die Begründungspflicht (Art. 35 VwVG) verletzt worden, weil sich der
angefochtene Entscheid ausschliesslich auf geheim gehaltene Akten stüt-
ze.
4.2 Vor der Klärung der Gehörsproblematik ist in casu von Amtes
wegen zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt hinreichend abge-
klärt und den Untersuchungsgrundsatz gewahrt hat (Art. 12 VwVG). Die
Behörde hat den rechtserheblichen Sachverhalt von Amtes wegen voll-
ständig und richtig abzuklären. Den Parteien kommt dabei eine Mitwir-
kungspflicht zu (Art. 13 VwVG). Weigern sie sich, das ihnen Zumutbare
zu unternehmen, um den Sachverhalt festzustellen, ist die Behörde nicht
gehalten, weiter zu ermitteln. Die Amtsermittlung endet, wenn der
rechtserhebliche Sachverhalt bewiesen ist oder wenn willkürfrei ausge-
schlossen werden kann, dass weitere Abklärungen zu einem zusätzlichen
Erkenntnisgewinn führen, ferner wenn die Partei die ihr zumutbare Mit-
wirkung verweigert. In den letzteren beiden Fällen entscheidet die Be-
hörde nach Massgabe der Beweislastverteilung im Verfahren (vgl. Urteile
des BVGer C‒563/2011 vom 10. September 2014 E. 4.1; C‒6690/2011
vom 23. Dezember 2013 E. 4.3 m.H.).
4.3 Entsprechend dem Regelbeweismass gilt eine Tatsache als be-
wiesen, wenn die Behörde nach einem regelkonform durchgeführten Be-
weisverfahren im Rahmen der freien Beweiswürdigung (vgl. Art. 19
VwVG i.V.m. Art. 40 BZP [SR 273]) willkürfrei zur Überzeugung ge-
langt, dass sie tatsächlich vorliegt. Absolute Sicherheit ist nicht erforder-
lich. Es genügt, wenn das Beweisverfahren die Überzeugung der Behör-
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de begründet, dass am Zutreffen der zu beweisenden Tatsache kein
erheblicher Zweifel mehr besteht. Kann das geforderte Beweismass nicht
erreicht werden, trägt die (objektive) Beweislast für das Vorliegen einer
Tatsache, wer aus ihr Rechte ableitet (Art. 8 ZGB). Im Einbürgerungs-
verfahren liegt sie beim Gesuchsteller: Hegt die Behörde nach korrekter
Durchführung des Beweisverfahrens begründete Zweifel am Vorliegen
einer der Voraussetzungen in Art. 14 des Bürgerrechtsgesetzes vom
29. September 1952 (BüG, SR 141.0), hat sie so zu entscheiden, wie
wenn deren Nichtvorliegen erwiesen wäre (vgl. Urteil des BVGer
C‒563/2011 E. 4.2 m.H.).
4.4 Das SEM hat zur Beantwortung der Frage, ob eine Sicherheits-
gefährdung vorliegt, eine amtliche Stellungnahme des NDB als Exper-
tenbehörde einzuholen (Art. 4 Abs. 2 Bst. d und Art. 22 der Verordnung
vom 4. Dezember 2009 über den Nachrichtendienst des Bundes [V-NDB,
SR 121.1] i.V.m. Ziff. 4.2.1 Anhang 1 und Ziff. 9.2.1 Anhang 3 V-NDB;
KRAUSKOPF/EMMENEGGER, in: Praxiskommentar VwVG, 2009, Art. 12
N. 179 ff.). Der NDB ist das Kompetenzzentrum des Bundes für nach-
richtendienstliche und präventive Belange der inneren und äusseren
Sicherheit (vgl. Art. 8 Abs. 3 Bst. c der Organisationsverordnung vom
7. März 2009 für das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Be-
völkerungsschutz und Sport [OV-VBS, SR 172.214.1]). Als Fachbehörde
ist der NDB verpflichtet, sachdienliche Hinweise betreffend Sicherheits-
gefährdungen zu liefern, die einer Einbürgerung entgegenstehen könnten;
er kann dem SEM einen begründeten Antrag stellen. Diese Mitwirkung
ändert nichts an der Verfügungskompetenz des SEM und führt auch nicht
dazu, dass dem NDB in Einbürgerungsverfahren Parteistellung zukom-
men würde (vgl. Art. 12 Abs. 2 Bst. e sowie Art. 14 Abs. 1 der Organisa-
tionsverordnung vom 17. November 1999 für das Eidgenössische Justiz-
und Polizeidepartement [OV-EJPD, SR 172.213.1]; BVGE 2013/34
E. 6.1 m.H.; CÉLINE GUTZWILLER, Droit de la nationalité et fédéralisme
en Suisse, 2008, N. 891). Die Stellungnahme des NDB bindet das SEM
zwar nicht. Dieses wird aber in Fachfragen von einer Stellungnahme der
Fachbehörde nur abweichen, wenn dafür triftige Gründe bestehen. Das
ist namentlich dann der Fall, wenn die Schlüsse des NDB nicht nach-
vollziehbar sind, sei es weil die Stellungnahme nicht hinreichend sub-
stanziiert oder unzureichend begründet ist oder an inneren Widersprü-
chen leidet (vgl. Urteil des BVGer C‒563/2011 E. 4.4 m.H.). Ungeachtet
der zentralen Bedeutung der Stellungnahme des NDB ist es das SEM,
welches das Gesamtbild zu würdigen hat (vgl. BVGE 2013/34 E. 6.2). Es
ist dazu verpflichtet, sich ein eigenes Urteil über die amtsfremde Ermitt-
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lung der Fachbehörde zu bilden. Eine unbesehene Übernahme fremder
Amtserkenntnisse kann eine fehlerhafte Sachverhaltsermittlung darstel-
len. Die Formulierung in Ziff. 4.7.4.2. des Handbuchs Bürgerrecht,
wonach bei einer negativen Stellungnahme des NDB die Einbür-
gerungsbewilligung verweigert werden « muss », ist daher nicht mit der
Verfügungskompetenz des SEM vereinbar (vgl. Urteil des BVGer
C‒3769/2011 vom 6. Oktober 2014 E. 4.5 f. m.H.).
4.5 Die Vorinstanz stützte ihren ablehnenden Entscheid im Wesent-
lichen auf einen Bericht des NDB, in dem die Beschwerdeführer 1 und 2
als LTTE-Aktivisten eingestuft werden. In diesen Bericht ‒ der sich nicht
in den vorinstanzlichen Akten befand ‒ wurde den Beschwerdeführern
keine Einsicht gewährt, sondern einzig in eine Stellvertreterakte (…).
Diese wurde den Beschwerdeführern erst offengelegt, nachdem das Ge-
richt die Vorinstanz hierzu aufgefordert hatte (vgl. Urteil des BVGer
C‒4340/2011 E. 4.3). Der Bericht des NDB konnte erst im Beschwerde-
verfahren zur Akteneinsicht zugestellt werden (…). Die Akten des NDB,
welche die Grundlage des Berichts bildeten, wurden vom Bundesverwal-
tungsgericht beigezogen. Weil diese Akten vom NDB als insgesamt
vertraulich klassifiziert wurden, verweigerte das Gericht die Aktenein-
sicht und hielt fest, die Akten würden nach Massgabe von Art. 28 VwVG
zur Entscheidfindung herangezogen. Mit Zwischenverfügung vom
14. März 2014 hielt das Gericht fest, dass die Beschwerdeführer nicht
hinreichend in die Lage versetzt worden waren, sich zu den Vorwürfen zu
äussern, und gab ihnen mit Bezug auf einen konkreten Vorfall aus dem
Jahr 2011 den wesentlichen Akteninhalt bekannt (…), wozu sich diese in
der Folge äussern konnten (…).
4.6 Dieser Ablauf wie auch die Begründung der angefochtenen Ver-
fügung zeigen, dass die Vorinstanz die Einbürgerungsvoraussetzung des
Art. 14 Bst. d BüG nicht selbstständig geprüft, sondern unbesehen auf
die Stellungnahme des NDB abgestellt hat. Letztere war nicht hinrei-
chend substanziiert (vgl. E. 4.4), weil sie nicht in konkreter Weise auf
spezifische Vorfälle oder auf Handlungen der Beschwerdeführer Bezug
nahm und somit auch keine sorgfältige, individuelle Beurteilung der per-
sönlichen Aktivitäten ermöglichte (vgl. dazu BVGE 2013/34 E. 7.2 in
fine). Die Vorinstanz wäre gehalten gewesen, den NDB um eine hinrei-
chend substanziierte Stellungnahme zu ersuchen. Sinnvollerweise wäre
der NDB gleichzeitig zu ersuchen gewesen, die nachrichtendienstlichen
Akten amtshilfeweise zu edieren (vgl. Art. 17 des Bundesgesetzes vom
21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit
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[BWIS, SR 120] sowie Art. 22 Abs. 1 i.V.m. Art. 29 und Ziff. 9.2.1
Anhang 3 V-NDB), wie es das Gericht im Beschwerdeverfahren rechts-
hilfeweise getan hat (…). Dies hätte es der Vorinstanz erlaubt, den Sach-
verhalt mit der nötigen Sorgfalt zu klären. Stattdessen machte sie die
nicht hinreichend substanziierte Einschätzung des NDB ohne weitere
Prüfung zu ihrer und delegierte dadurch faktisch ihre Zuständigkeit, über
die Einbürgerungsvoraussetzung des Art. 14 Bst. d BüG zu entscheiden,
an den NDB, ohne dass hierfür eine gesetzliche Grundlage bestanden
hätte. Auf diese Weise wurde der Untersuchungsgrundsatz verletzt
(Art. 12 VwVG) und der rechtserhebliche Sachverhalt unvollständig
ermittelt (Art. 49 Bst. b VwVG). Weil die Vorinstanz die ihr zustehende
Prüfungsbefugnis nicht tatsächlich wahrgenommen hat, wurde zudem der
Anspruch der Beschwerdeführer auf gleiche und gerechte Behandlung im
Verfahren verletzt (vgl. Art. 29 Abs. 1 BV; BVGE 2013/23 E. 8.1 m.H.;
Urteil des BVGer C‒3769/2011 E. 4.7).
4.7 Die Beschwerdeführer rügen sodann zu Recht eine Verletzung
ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV). Im Vorver-
fahren wurde zu ihrem Nachteil auf geheime Akten abgestellt, ohne dass
sie hinreichend in die Lage versetzt wurden, sich zu deren wesentlichen
Inhalt zu äussern (Art. 28 VwVG). Dies ergibt sich daraus, dass jeweils
nicht in konkreter Weise auf persönliche Aktivitäten der Beschwerde-
führer Bezug genommen wurde. Dass diese « die Erkenntnisse des Nach-
richtendienstes nicht zu entkräften » vermochten, wie die Vorinstanz
ausführte, war eine Folge der Mängel des vorinstanzlichen Verfahrens:
pauschale Vorwürfe können, selbst wenn sie nicht zutreffen, nur ebenso
pauschal bestritten und nicht « entkräftet » werden. Im vorinstanzlichen
Verfahren wurde somit der Gehörsanspruch der Beschwerdeführer ver-
letzt, weil sie sich nicht in konkreter Weise zur Sache äussern und ent-
sprechende Beweisanträge stellen konnten ([…] WALDMANN/OESCHGER,
in: Praxiskommentar VwVG, 2009, Art. 28 N. 6). Die dargelegte Vor-
gehensweise der Vorinstanz führte sodann gleichsam zwangsläufig dazu,
dass sie der Begründungspflicht nur in ungenügender Weise nachkom-
men konnte (vgl. BVGE 2013/23 E. 8.6).
4.8 Die Vorinstanz hat den Sachverhalt nicht vollständig abgeklärt
(Art. 12 und 49 Bst. b VwVG) und grundlegende Verfahrensrechte der
Beschwerdeführer verletzt (Art. 29 Abs. 1 und 2 BV). Diese Verfahrens-
mängel wiegen insgesamt schwer, was für einen kassatorischen Ent-
scheid spricht (vgl. BVGE 2012/24 E. 3.4 m.H.). Das Bundesver-
waltungsgericht kann jedoch den angefochtenen Entscheid mit voller
Ordentliche Einbürgerung 2015/1


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Kognition prüfen, hat die Akten des NDB beigezogen und den B