© Savet Evrope/Evropski sud za ljudska prava 2012. Ovaj prevod je nastao uz podršku Fiducijarnog fonda za ljudska prava Saveta Evrope (/humanrightstrustfund). Tekst prevoda ne obavezuje Sud. Za sve dodatne informacije pročitajte ceo tekst obaveštenja o autorskom pravu na kraju ovog dokumenta.

© Council of Europe/European Court of Human Rights, 2012. This translation was commissioned with the support of the Human Rights Trust Fund of the Council of Europe (/humanrightstrustfund). It does not bind the Court. For further information see the full copyright indication at the end of this document.

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme, 2012. La présente traduction a été effectuée avec le soutien du Fonds fiduciaire pour les droits de l’homme du Conseil de l’Europe (/humanrightstrustfund). Elle ne lie pas la Cour. Pour plus de renseignements veuillez lire l’indication de copyright/droits d’auteur à la fin du présent document.

VELIKO VEĆE

PREDMET TANASE PROTIV MOLDAVIJE

(Predstavka br. 7/08)

PRESUDA

STRAZBUR

27. april 2010.

Ova presuda je pravosnažna, ali su moguće uredničke intervencije.

U predmetu Tănase protiv Moldavije,

Evropski sud za ljudska prava, zasedajući u Velikom veću, u čijem su sastavu bili:

Per Lorencen (Peer Lorenzen), Predsednik

Fransoaz Tilkens (Françoise Tulkens)

Žozep Kasadeval (Josep Casadevall)

Ireneu Kabral Bareto (Ireneu Cabral Barreto)

Korneliu Biršan (Corneliu Bîrsan)

Rait Marušte (Rait Maruste)

Vladimiro Zagrebelski (Vladimiro Zagrebelsky)

Elizabet Štajner (Elisabeth Steiner)

Din Špilman (Dean Spielmann)

Svere Erik Jebens (Sverre Erik Jebens)

Jan Šikuta (Ján Šikuta)

Dragoljub Popović

Izabel Bero-Lefevr (Isabelle Berro-Lefèvre)

Paivi Hirvela (Päivi Hirvelä)

George Nikolau (George Nicolaou)

Zdravka Kalajdžijeva (Zdravka Kalaydjieva)

Mihai Poalelunđi (Mihai Poalelungi), sudije

i Majkl O’Bojl (Michael O’Boyle), zamenik sekretara,

Posle većanja na zatvorenim sednicama 16. septembra 2009. i 10. marta 2010,

Izriče sledeću presudu, usvojenu poslednjeg pomenutog datuma:

POSTUPAK

1. Predmet je formiran na osnovu predstavke (br. 7/08) protiv Republike Moldavije koju su Sudu, na osnovu člana 34 Konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Konvencija) podnela dvojica moldavskih i rumunskih državljana, g. Aleksandru Tanase (Alexandru Tănase) i g. Dorin Kirtoaka (Dorin Chirtoacă) (u daljem tekstu: podnosioci predstavke) 27. decembra 2007.

2. Podnosioce predstavke zastupala je gđa Ž. Hanganu (J. Hanganu), advokat iz Kišinjeva. Državu Moldaviju (u daljem tekstu: Država) zastupao je njen agent, g. V. Grosu (V. Grosu).

3. Podnosioci predstavke su se pre svega pozvali na kršenje svoga prava da se kandiduju na slobodnim izborima i da, ako budu izabrani, zauzmu mesta u parlamentu, čime bi se osiguralo slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnih tela, kako je to zajamčeno članom 3 Protokola br. 1 uz Konvenciju. Takođe su se požalili po osnovu člana 14 sagledanog zajedno sa članom 3 Protokola br. 1.

4. Predstavka je dodeljena Četvrtom odeljenju Suda (Pravilo 52 stav 1 Poslovnika Suda). U zajedničkoj odluci i presudi od 18. novembra 2008, veće tog odeljenja sastavljeno od sledećih sudija: Nikolas Braca (Nicolas Bratza), Leh Garlicki (Lech Garlicki), Đovani Bonelo (Giovanni Bonello), Ljiljana Mijović, David Tor Bjergvinson (David Thór Björgvinsson), Ledi Bjanku (Ledi Bianku) i Mihaj Poalelunđi (Mihai Poalelungi), kao i Fatoš Arači (Fatoş Aracı), zamenik sekretara odeljenja ustanovila je, većinom glasova, da je predstavka u odnosu na g. Kirtoaku neprihvatljiva; jednoglasno je proglasilo predstavku g. Tenasea prihvatljivom; zaključilo je, jednoglasno, da je došlo do kršenja člana 3 Protokola br. 1 uz Konvenciju; i zaključilo je, jednoglasno, da nema potrebe da zasebno razmatra predstavku po osnovu člana 14 sagledanog u vezi sa članom 3 Protokola br. 1.

5. Na zahtev Države, 6. aprila 2009. Kolegijum Velikog veća odlučio je da predmet iznese pred Veliko veće u skladu sa članom 43 Konvencije.

6. Sastav Velikog veća određen je u skladu sa odredbama člana 27 stavovi 2 i 3 Konvencije i Pravilom 24 Poslovnika Suda. Žan-Pol Kosta (Jean-Paul Costa) nije mogao da prisustvuje drugoj raspravi. Per Lorencen je preuzeo predsedavanje u Velikom veću prilikom razmatranja predstavke, a prvi zamenik Korneliu Biršan postao je punopravni član (Pravilo 11).

7. Preostali podnosilac predstavke g. Tenase i Država podneli su pismene komentare o suštini spora. Pored toga, od rumunske vlade su dobijeni i komentari trećeg lica, pošto je ona iskoristila svoje pravo da interveniše (član 36 stav 1 Konvencije i pravilo 44 stav 1 (b)).

8. Rasprava je održana u Sudu u Strazburu 16. septembra 2009. (Pravilo 59 stav 3).

Pred Sudom su se pojavili:

(a) u ime Države
G.V. Grosu, Agent;

(b) u ime podnosioca predstavke
Gđa Ž. Hanganu,Pravni zastupnik;

(c) za Vladu Rumunije
GR.-H. Radu,Agent,
Gđa D. Tase,
GđaI. Popescu,
GđaI. Čoponea (I. Cioponea), Savetnici.

Sud je saslušao izlaganja g. Grosua, gđe Hanganu i g. Radua.

9. Posle događaja koji su usledili po završetku rasprave (vidi stavove 68 do 70, dole), podnosilac predstavke je saopštio da ne želi da predmet bude izbrisan sa liste predmeta Suda.

ČINJENICE

I OKOLNOSTI PREDMETA

10. Podnosilac predstavke je rođen 1971. godine i živi u Kišinjevu. On je etnički Rumun i moldavski je političar.

A. Istorijska pozadina

11. Kneževina Moldavija prvi put se pojavljuje kao nezavisna država 1359. godine. Njena teritorija obuhvata područje između Istočnih Karpata, reke Dnjestar i Crnog mora; danas se na tom području nalaze Moldavija, deo Rumunije i deo Ukrajine. Njeno stanovništvo je govorilo istim jezikom i bilo je istog porekla kao i stanovništva Vlaške i Transilvanije (koje i jedna i druga čine delove savremene Rumunije).

12. U XV veku, Moldavija je postala vazalska keževina Osmanskog carstva.

13. Posle rusko-turskog rata vođenog od 1806. do 1812. godine, istočni deo Kneževine Moldavije, između reke Dnjestar na istoku i reke Prut na zapadu anektirala je ruska imperija. Taj deo je preimenovan u Besarabiju.

14. Zapadni deo Kneževine Moldavije se 1859. ujedinio sa Vlaškom i formirao novu državu. Od 1861. godine ta država se naziva Rumunija. Godine 1877. Rumunija je stekla nezavisnost od Osmanskog carstva.

15. Početkom 1918. godine Besarabija je proglasila nezavisnost u odnosu na Rusiju i ujedinila se s Rumunijom 27. marta 1918. Stanovnici Besarabije postali su državljani Rumunije.

16. Sovjetski Savez nije priznao ujedinjenje Besarabije i Rumunije. Posle pakta Molotov-Ribentrop potpisanog sa nacističkom Nemačkom, Sovjetski Savez je 28. juna 1940. godine ponovo anektirao teritoriju Besarabije.

17. Po završetku Drugog svetskog rata, oko 70 posto teritorije Besarabije, gde je živelo oko 80 procenata stanovništva, postalo je Moldavska Sovjetska Socijalistička Republika (ime je promenjeno 1990. u Sovjetsku Socijalističku Republiku Moldaviju). Preostala teritorija Besarabija postala je deo Ukrajinske Sovjetske Socijalističke Republike. Oni koji su živeli u Besarabiji izgubili su rumunsko državljanstvo i postali su sovjetski državljani. Rumunija je postala satelitska država Sovjetskog Saveza.

18. Posle kolapsa Sovjetskog Saveza, u Deklaraciji o nezavisnosti od 27. avgusta 1991. godine, Parlament Republike Moldavije je, inter alia, osudio rusku aneksiju teritorije od Kneževine Moldavije 1812. i sovjetsku aneksiju teritorije od Rumunije 1940. godine i proglasio je nezavisnost zemlje u granicama bivše Moldavske Sovjetske Socijalističke Republike. Ubrzo potom Moldavija je postala članica Ujedinjenih nacija i priznala ju je međunarodna zajednica.

B. Državljanstvo posle nezavisnosti

19. Parlament Republike Moldavije je 1991. godine doneo Zakon o državljanstvu i proglasio za svoje državljane, inter alios, sva lica koja su živela na teritoriji bivše Moldavske Sovjetske Socijalističke Republike pre sovjetske aneksije, i njihove potomke.

20. Podnosilac predstavke dobio je moldavsko državljanstvo kao potomak lica koja su živela na teritoriji Republike Moldavije pre 28. juna 1940.

21. Takođe 1991. godine Parlament Rumunije doneo je novi zakon o državljanstvu kojim je omogućio licima koja su izgubila rumunsko državljanstvo pre 1989, iz razloga koji se ne mogu pripisati u njihovu krivicu, kao i njihovim potomcima da ponovo steknu rumunsko državljanstvo.

22. U početku, na osnovu člana 18 Ustava Moldavije usvojenog 29. jula 1994, koji je stupio na snagu 27. avgusta 1994, državljanima Moldavije nije bilo dopušteno da imaju državljanstvo bilo koje druge države sem u izuzetnim slučajevima. Međutim, ta zabrana je bila nedelotvorna u praksi budući da su mnogi Moldavci rumunskog porekla iskoristili odredbe rumunskog zakona da ponovo steknu izgubljeno rumunsko državljanstvo. U isto vreme, mnogi Moldavci nekog drugog etničkog porekla stekli su druga državljanstva kao što su državljanstvo Rusije, Ukrajine, Bugarske i Turske.

23. Godine 2002. stavljene su van snage ustavne odredbe moldavskog Ustava po kojima je bilo zabranjeno višestruko državljanstvo.

24. Posle stavljanja van snage ustavne zabrane višestrukih državljanstava, moldavski parlament je 5. juna 2003. izmenio i dopunio Zakon o državljanstvu, ukidajući ograničenje kojim su bili sprečeni moldavski državljani da poseduju druga državljanstva (vidi dole, stav 74). Nova odredba propisivala je da lica koja imaju višestruko državljanstvo imaju jednaka prava kao i lica koja imaju isključivo moldavsko državljanstvo, bez izuzetka (vidi dole, stav 75).

25. Podnosilac predstavke je neodređenog datuma stekao rumunsko državljanstvo. Njegov sadašnji rumunski pasoš izdat je u decembru 2005. Potom je obelodanio da poseduje rumunsko državljanstvo.

26. Ukupni broj Moldavaca koji su stekli rumunsko državljanstvo od 1991. godine nije poznat, budući da vlada Rumunije nikada nije obelodanila tu informaciju. Međutim, procenjuje se da je između 1991. i 2001. godine rumunsko državljanstvo steklo između 95.000 i 300.000 Moldavaca. Predsednik Rumunije je 4. februara 2007. godine u jednom intervjuu rekao da ima oko 800.000 Moldavaca koji su podneli zahteve za sticanje rumunskog državljanstva čija je obrada u toku, kao i da njegova vlada očekuje da se do kraja 2007. godine taj broj popne na 1,5 miliona, od ukupno 3,8 miliona državljana Moldavije.

27. Kada je reč o broju Moldavaca koji imaju neko drugo državljanstvo sem rumunskog, ni ta brojka nije poznata. Međutim, čini se da je ona znatna i po svemu sudeći rusko državljanstvo je drugo po popularnosti, posle rumunskog državljanstva. Ruski ambasador u Moldaviji je 16. septembra 2008. u jednom televizijskom intervjuu kazao da ima otprilike 120.000 Moldavaca sa ruskim pasošem i na jednoj i na drugoj obali reke Dnjestar (to jest, u celoj Moldaviji).

28. Država Moldavija je u svojim komentarima dostavljenim veću navela da jedna trećina stanovništva Pridnjestrovlja ima dvojno državljanstvo, dok je član moldavskog Parlamenta, komunista (u daljem tekstu: poslanik) g. V. Mišin (V. Mişin), u parlamentarnoj debati povodom Zakona br. 273 (vidi dole, stavovi 78 do 81) rekao da broj Moldavaca sa dvojim državljanstvom otprilike iznosi 500.000.

C. Opšti pregled političkog razvoja Moldavije pre izborne reforme 2008.

29. U poslednjoj deceniji i pre izbora 2009, Komunistička partija Moldavije bila je dominantna politička stranka u zemlji i imala je najveći broj predstavnika u Parlamentu.

30. Pored Komunističke partije, u zemlji je bilo preko 25 drugih političkih stranaka sa znatno manjim uticajem. Njihov tačan broj bilo je teško ustanoviti zbog neprestanih fluktuacija. Budući da su imale slabiju poziciju, samo su malobrojne među njima na ranijim parlamentarnim izborima uspevale da pređu izborni cenzus od šest procenata i uđu u Parlament.

31. Na izborima 2001. Hrišćansko-demokratska narodna stranka bila je jedina stranka sem Komunističke partije, od 27 stranaka koliko je učestvovalo na izborima, koja je sama uspela da pređe izborni prag i dobije oko osam procenata glasova. Šest drugih stranaka formiralo je izborni blok (zajedničku listu) i tako su uspele da osvoje oko 13 procenata glasova. Komunistička partija je osvojila oko 50 procenata glasova i, na osnovu proporcionalnog sistema podele glasova datih strankama koje nisu prešle cenzus, dobila je 71 od ukupno 101 mesta u Parlamentu.

32. Godine 2002. usvojene su izmene i dopune izbornog zakonodavstva. Zadržan je izvorni prag od šest procenata za jednu stranku, ali je uveden novi izborni prag od devet procenata za izborne blokove (koalicije) sastavljene od dveju stranaka, uvećan na 12 procenata ukoliko izborni blok čini tri ili više stranaka.

33. Na izborima 2005. godine od 23 stranke koje su učestvovale ponovo je Hrišćansko-demokratska narodna stranka bila jedina partija, pored Komunističke partije koja je uspela da sama pređe izborni prag i to sa nekih devet procenata glasova. Tri druge stranke, udružene u izborni blok, osvojile su oko 28 procenata, dok je Komunistička partija osvojila gotovo 46 procenata glasova. Posle proporcionalne podele glasova datih strankama koje nisu uspele da pređu izborni census, Komunistička partija je dobila 56 od ukupno 101 mesta u Parlamentu.

34. U julu 2005. godine, posle upornih kritika koje su dolazile od međunarodnih posmatrača i Saveta Evrope, moldavski Parlament je još jednom izmenio i dopunio izborni zakonik, odredivši izborni prag za pojedinačne stranke na četiri posto glasova, a za izborne koalicije, svejedno koliko članica svaka koalicija ima, na osam procenata glasova. Komisija Saveta Evrope za demokratiju putem zakona (u daljem tekstu: Venecijanska komisija) i Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju (u daljem tekstu: OEBS) pozdravile su sniženje izbornog praga za pojedinačne stranke i sugerisale sličan prag za izborne blokove, koje, po njihovom mišljenju, treba ohrabriti da bi se obezbedila veća saradnja i stabilna vlada.

35. Na lokalnim izborima u junu 2007. godine, Komunistička partija je osvojila oko 40 procenata glasova za lokalne zakonodavne organe. Budući da na lokalnim izborima ne postoji izborni prag, ona je postala opoziciona stranka u većini lokalnih veća (saveta). Podnosilac predstavke posle tih izbora postao je clan Gradskog veća Kišinjeva.

36. Potom je podnosilac predstavke izabran za potpredsednika Liberalno- demokratske stranke, opozicione stranke osnovane u januaru 2008.

D. Izborna reforma 2008.

37. Moldavski Parlament je 10. aprila 2008. sproveo reformu koja se sastojala od tri krupna amandmana na izborno zakonodavstvo: izborni prag (census) povećan je i vraćen sa četiri procenta na šest procenata; zabranjeni su svi vidovi predizbornih blokova i koalicija; zabranjeno je licima sa dvojnim ili višestrukim državljanstvom da postanu poslanici u Parlamentu.

38. Amandman kojim je zabranjeno licima sa dvojnim ili višestrukim državljanstvom da postanu narodni poslanici uveden je Zakonom br. 273 (vidi dole, stavove 78 do 80). Taj zakon je usvojen u prvom čitanju u Parlamentu 11. oktobra 2007. U Predlogu zakona, koji je pripremilo Ministarstvo pravde, bilo je propisano da samo lica koja poseduju isključivo moldavsko državljanstvo imaju pravo da rade na visokim položajima u vladi i u nekoliko javnih službi, kao i da budu kandidati na parlamentarnim izborima (vidi dole, stav 78). Taj dokument je sadržao i posebnu odredbu koja se odnosi na Pridnjestrovlje (vidi dole, stavove 80 i 81).

39. U obrazloženju nacrta zakona, zamenik ministra pravde je naveo sledeće:

“Pošto smo analizirali aktuelnu situaciju u zemlji u oblasti državljanstva, uočili smo da se tendencija Moldavaca da dobijaju državljanstva drugih zemalja objašnjava njihovom željom da dobiju povlastice koje će se sastojati od neograničenog putovanja u Evropsku uniju, socijalnih privilegija, okupljanja porodice, mogućnosti zapošljavanja i studiranja.

U isto vreme, lica koja imaju državljanstvo drugih zemalja imaju političke i pravne obaveze prema tim državama. Ta činjenica bi mogla izazvati konflikt interesa u slučajevima u kojima postoje obaveze i prema Republici Moldaviji i prema drugim državama, čiji je državljanin određeno lice.

S obzirom na sve navedeno, i imajući u vidu rešavanje nastale situacije, mi smatramo da bi bilo razumno izmeniti i dopuniti postojeće zakonodavstvo kako bi se zabranilo nosiocima višestrukih državljanstava da stupaju na javne funkcije...

To, međutim, ne znači da ta lica neće moći da rade u Republici Moldaviji. Oni će moći da obavljaju sve svoje profesionalne aktivnosti u oblastima koje ne obuhvataju vršenje državne vlasti... ”

40. Tokom diskusije u Parlamentu mnogobrojni poslanici iz redova opozicije tražili su da predlog zakona bude poslat Savetu Evrope na preliminarnu ekspertizu. Međutim, većina je glasala protiv toga. Umesto toga, opozicija je pozvana da ospori novi zakon pred Ustavnim sudom Moldavije. Takav zahtev nije podnet Ustavnom sudu u to vreme (ali vidi stavove 54 do 58, dole). Brojni poslanici iz redova opozicije tvrdili su da je predloženi amandman kojim se licima sa višestrukim državljanstvom zabranjuje da budu članovi zakonodavnog tela u suprotnosti sa članom 17 Evropske konvencije o državljanstvu (vidi dole, stavovi 83 do 85) ali je zamenik ministra pravde izneo suprotan stav i tvrdio da je, u svakom slučaju, Parlament slobodan da otkaže tu konvenciju ako ima bilo kakve neusaglašenosti.

41. Parlament je u konačnom čitanju usvojio predlog zakona 7. decembra 2007. (vidi dole, stav 78). Međutim, kada je Parlament usvojio zakon, predsednik države je odbio da ga potpiše i vratio ga je Parlamentu na ponovno razmatranje.

42. Predlog zakona je dodatno menjan i dopunjavan i skraćen je spisak funkcija u vladi i javnom sektoru koji nisu bili dostupni nosiocima višestrukog državljanstva. Izmenjene su i dopunjene i odredbe o parlamentarnim izborima, tako da je dozvoljeno licima sa dvojnim ili višestrukim državljanstvom da se kandiduju na izborima za zakonodavna tela; međutim, ta lica su bila dužna da obaveste Centralnu izbornu komisiju o ostalim svojim državljanstvima pre nego što se registruju kao kandidati i da se odreknu tih državljanstava ili da započnu postupak odricanja od državljanstva, pre no što njihove poslaničke mandate verifikuje Ustavni sud (vidi dole, stav 79).

43. Zakonodavna komisija Parlamenta ponovo je iznela novi predlog zakona pred Parlament 10. aprila 2008. Kako je već navedeno, on je tog datuma i usvojen. U svetlosti amandmana koji su uvedeni Zakonom br. 273, napravljen je izuzetak u odnosu na odredbu iz Zakona o državljanstvu koja se tiče jednakosti građana, u smislu dozvoljavanja različitog postupanja tamo gde je takvo postupanje propisano zakonom (vidi stav 24 gore i 75 dole).

44. Predsednik je 29. aprila 2008. godine potpisao zakon koji je Parlament usvojio 10. aprila 2008. Taj zakon je objavljen u Službenom listu 13. maja 2008. i tako je stupio na snagu. Preostala dva amandmana na izborne zakone (vidi gore, stav 37), takođe su usvojeni i stupili su na snagu u maju 2008.

E. Međunarodne reakcije na izbornu reformu

1. Komisija Saveta Evrope protiv rasizma i netolerancije

45. Komisija protiv rasizma i netolerancije (u daljem tekstu: ECRI) obelodanila je 29. aprila 2008. izveštaj koji je usvojila 14. decembra 2007. godine. U tom svom izveštaju ECRI je izrazila zabrinutost zbog amandmana koji se odnose na dvojno i višestruko državljanstvo:

“16. ECRI sa zanimanjem konstatuje da član 25 Zakona o državljanstvu, potpuno u skladu sa članom 17 Evropske konvencije o državljanstvu, koji je Moldavija ratifikovala, propisuje da moldavski državljani koji su istovremeno i državljani neke druge države i koji imaju svoje zakonito i stalno boravište u Moldaviji uživaju ista prava i dužnosti kao i drugi moldavski državljani. U tom smislu ECRI želi da izarazi zabrinutost zbog predloga zakona o izmeni i dopuni izvesnih zakonodavnih akata koje je Parlament u prvom čitanju usvojio 11. oktobra 2007. Shodno tom predlogu zakona, samo lica koja imaju isključivo moldavsko državljanstvo imaju pravo da rade na visokim položajima u vladi i u nekim javnim službama. Na osnovu informacija koje je dobila, ECRI shvata da ako taj predlog zakona bude stupio na snagu ovako kako je formulisan, to može dovesti do diskriminacije, to jest do neopravdanog različitog postupanja po osnovu državljanstva. ECRI shvata da se u vreme pisanja ovog izveštaja u Moldaviji vodi sveobuhvatna debata o ovom predlogu zakona, i da su mnogi izvori kako na nacionalnom, tako i na međunarodnom nivou, naglasili potrebu da se taj tekst predloga zakona temeljito revidira pre no što konačno bude usvojen, kako bi se obezbedilo da bude kompatibilan sa nacionalnim i međunarodnim standardima.

...

18. ECRI snažno preporučuje da moldavske vlasti revidiraju predlog zakona od 11. oktobra 2007. ... kako bi obezbedile da on ne ugrozi načelo nediskriminacije po osnovu državljanstva, niti da podrije sve koristi koje su donele nedavne promene Zakona o državljanstvu kojima je dopušteno višestruko državljanstvo.”

2. Komitet za poštovanje dužnosti i obaveza država-čanica Saveta Evrope Parlamentarne skupštine Saveta Evrope

46. U izveštaju od 14. septembra 2007, pod naslovom Poštovanje dužnosti i obaveza od strane Moldavije, Komitet za poštovanje dužnosti i obaveza država-čanica Saveta Evrope Parlamentarne skupštine Saveta Evrope (u daljem tekstu: Komitet za poštovanje dužnosti i obaveza) primetio je sledeće:

“20. Parlamentarna skupština ceni napore moldavskih vlasti uložene da bi se procenio stepen sprovođenja u delo preporuka eksperata Saveta Evrope. Međutim, svi novi predlozi zakona u oblastima koje se odnose na obaveze prema Savetu Evrope moraju biti dostavljeni na ekspertizu i razmotreni sa ekspertima Saveta Evrope pre no što budu usvojeni.”

47. U svom potonjem izveštaju od 9. juna 2008, pod naslovom Stanje demokratije u Evropi: funkcionisanje demokratskih institucija u Evropi i napredak postupka monitoring koji sprovodi Parlamentarna skupština, Komitet za poštovanje dužnosti i obaveza saopštio je, inter alia, sledeće:

“80. U svome izveštaju za 2007. o poštovanju dužnosti i obaveza Moldavije (dok. 11374), koizvestioci Komiteta za Moldaviju pozdravili su promene Izbornog zakonika usvojene 2005. To se posebno odnosi na census za stranačke liste koji je snižen na četiri posto za pojedinačne političke stranke i na osam posto za koalicije političkih stranaka...

82. Monitoring komitet je ... uznemiren nedavnim razvojem događaja na zakonodavnom planu u pogledu izbornog zakonika. U aprilu 2008. moldavski Parlament je ponovo izmenio i dopunio Izborni zakonik kako bi povisio census za stranačke liste na šest posto. Sem toga, zabranjeno je formiranje “izbornih blokova” – zajedničkih lista koje podnosi koalicija političkih stranaka. Te mere su izazvale zabrinutost i Komitet je u zadnji čas odlučio da održi razmenu mišljenja sa moldavskom delegacijom 15. aprila. Izborno zakonodavstvo ne treba da se menja svake dve ili tri godine, shodno političkim imperativima. Ono treba da omogući širokom spektru političkih snaga da učestvuju u političkom procesu kako bi pomogle u izgradnji istinski pluralističkih demokratskih institucija. Koizvestioci će pomno ispitati nedavno usvojene amandmane kao i razloge koji stoje u pozadini nedavnih zakonodavnih događaja; to će učiniti tokom posmatranja pripreme predstojećih parlamentarnih izbora koji treba da budu održani u proleće 2009.”

3. Parlamentarna skupština Saveta Evrope

48. Zabrinutost je izrazila i Parlamentarna skupština Saveta Evrope u svojoj rezoluciji br. 1619 (2008) o stanju demokratije u Evropi; rezolucija je usvojena 25. juna 2008:

“5.3. Skupština ... izražava žaljenje zbog nedavne odluke moldavskog Parlamenta da podigne census za stranačke liste na šest posto”.

49. U Rezoluciji 1666 (2009) o funkcionisanju demokratskih institucija u Moldaviji, Parlamentarna skupština je izrazila svoju ozbiljnu zabrinuost:

“ ... o delimičnom prihvatanju moldavskih vlasti ranijih preporuka u vezi s poboljšanjem izbornog procesa i jačanjem demokratskih institucija države pred parlamentarne izbore 5. aprila 2009. Izmene i dopune Izbornog zkonika iz aprila 2008. povećale su izborni prag sa četiri posto na šest posto, nisu omogućile formiranje izbornih koalicija političkih stranaka i društvenopolitičkih organizacija i uvele su zabranu za moldavske državljane koji imaju višestruko državljanstvo da vrše visoke javne funkcije. Kombinovanim dejstvom tih amandmana ograničene su mogućnosti jednog broja političkih snaga da delotvorno učestvuju u političkom procesu, čime je oslabljen pluralizam.”

50. Parlamentarna skupština je pozvala Moldaviju da:

“8.1. nastavi reformu izbornog zakonodavstva, u saradnji sa Evropskom komisijom za demokratiju putem zakona (Venecijanska komisija), kako bi snizila izborni prag za političke stranke, čime bi otvorila put političkom procesu koji ima za cilj snaženje pluralizma; ...

8.2. suspenduje primenu članova Izbornog zakonika kojim se ljudima sa višestrukim državljanstvom zabranjuje da vrše visoke javne funkcije, u očekivanju presude Velikog veća Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Tanase i Kirtoaka protiv Republike Moldavije; ...”

4. Evropska komisija za demokratiju putem zakona

51. Evropska komisija za demokratiju putem zakona (u daljem tekstu: Venecijanska komisija) obelodanila je 23. oktobra 2008. izveštaj koji je usvojila 17. i 18. oktobra 2008. (Mišljenje br. 484/2008) u vezi s izmenama i dopunama Izbornog zakonika iz aprila 2008. U izveštaju je izraženo kritičko mišljenje o svim aspektima reforme. Kada je reč o izmenama i dopunama zakona koje se odnose na imaoce višestrukih državljanstava, u izveštaju se navodi sledeće:

“30. Novi stav člana 13(2) uskraćuje pravo da “budu birane” na parlamentarnim izborima “osobe koje, pored državljanstva Republike Moldavije, imaju i neko drugo državljanstvo, na položaj poslanika prema uslovima člana 75’. Član 75(3) propisuje da lice može da se kandiduje kao nosilac višestrukog državljanstva, pod uslovom da se posle izbora odrekne svih drugih državljanstava sem moldavskog. To se mora smatrati inkompatibilnošću.

31. Ograničenja prava građana ne smeju se zasnivati na višestrukom državljanstvu, i to nadilazi puko pitanje formulacije. Kodeks dobre prakse u izbornim pitanjima citira Evropsku konvenciju o državljanstvu, koju je Moldavija ratifikovala u novembru 1999, a u njoj nedvosmisleno stoji da “državljani neke države ugovornice koji imaju drugo državljanstvo treba da imaju, na teritoriji te države ugovornice na kojoj borave, ista prava i dužnosti kao i drugi državljani te države ugovornice’.

32. Sem toga, ovo ograničenje moglo bi predstavljati kršenje Konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, člana 3 prvog Protokola uz Konvenciju i člana 14 same Konvencije.”

5. Ostale međunarodne kritike

52. Na sastanku Saveta za saradnju EU i Moldavije u Briselu 27. maja 2008, tadašnji predsednik Saveta EU za opšta pitanja i spoljne odnose, minister spoljnih poslova Slovenije izjavio je da je važno da Moldavija održi parlamentarne izbore 2009. u skladu s međunarodnim standardima i izrazio je zabrinutost zbog najnovijih amandmana na Izborni zakonik, kojima je povećan izborni prag na šest procenata.

53. Zabrinutost u vezi sa izbornom reformom izrazio je 9. jula 2008. i predsednik Parlamentarne skupštine Saveta Evrope u govoru u moldavskom Parlamentu:

“... Želim snažno da vas ohrabrim da se postarate da dobijete odobrenje Venecijanske komisije u vezi s nedavnim amandmanima na (izborno) zakonodavstvo koji će biti primenjeni na narednim izborima, konkretno onima koji se odnose na izborni prag, izborne blokove (koalicije) i dvostruko državljanstvo. To su delikatni problemi i treba naći pravu ravnotežu između razloga koji su vas rukovodili da unesete te izmene i dopune u zakonodavstvo i zabrinutosti međunarodne zajednice da da li su ti amandmani kompatibilni sa načelima Saveta Evrope.”

F. Osporavanje pred Ustavnim sudom

54. G. Vlad Filat, predsednik Libaralno-demokratske partije je 9. decembra 2008. uputio žalbu Ustavnom sudu u kojoj je izneo tvrdnju da je Zakon br 273 neustavan.

55. Ustavni sud je 26. maja 2009. godine izrekao presudu o ustavnosti Zakona br. 273. On je zaključio da je zakon ustavan i valjan u celosti. Ustavni sud je zaključio da su zakonske odredbe jasne i nedvosmislene, da su dostupne u tom smislu što su objavljene u Službenom listu i da su predvidljive jer, s dovoljnom merom preciznosti, omogućuju moldavskim državljanima koji žele da se kandiduju za Parlament, ali imaju drugo državljanstvo, da prihvate adekvatno, socijalno odgovorno ponašanje kako bi obezbedili da njihova prava ne budu uskraćena. Sud je naglasio da zakon ne sprečava državljane s dvostrukim državljanstvom da postanu poslanici, budući da im nudi mogućnost da se povinuju zakonu. Sem toga, Sud smatra da su odredbe zakona u skladu s međunarodnopravnim normama, zaključujući da različiti međunarodni instrumenti dozvoljavaju državama da propišu inkompatibilnost u vezi s mogućnošću da javni zvaničnici poseduju višestruko državljanstva.

56. Ustavni sud je takođe ustanovio da zakon teži legitimnom cilju, lojalnosti moldavskoj državi, u svetlosti važnosti koju ima državni suverenitet i u svetlosti potrebe za postojanjem trajne političke i pravne veze između birača i države. Sud je stao na stanovište da je za moldavske državljane koji imaju državljanstvo druge države važnost moldavskog državljanstva bitno umanjena, budući da se to lice možda ne rukovodi samo ustavnim zahtevima Moldavije i interesima moldavskog naroda, već i interesima strane države. Shodno tome, dozvoljavanje poslanicima u Parlamentu da imaju dvojno državljanstvo protivno je ustavnom načelu nezavisnosti mandata članova Parlamenta, državnom suverenitetu, nacionalnoj bezbednosti i neodavanju poverljivih informacija. U tom smislu, Ustavni sud je insistirao da je osiguravanje nacionalne bezbednosti i konsolidovanje moldavske državnosti postalo preko potrebno u svetlosti pokreta koji se čine za podrivanje moldavske države.

57. Ustavni sud je takođe smatrao da je ovo mešanje srazmerno, zato što ono ne pogađa suštinu izbornih prava, već samo uslovljava pravo pojedinca da bude član Parlamenta time da on ima isključivo moldavsko državljanstvo. Građani mogu da izaberu između obavljanja posla koji zahteva jedinstveno državljanstvo i zadržavanja višestrukog državljanstva, ali bavljenja nekim drugim poslom.

58. Što se tiče argumenta o tome da je zakon imao za posledicu neravnopravno postupanje prema građanima Moldavije, Ustavni sud je zaključio da načelo ravnopravnosti ne treba brkati s načelom jednoobraznosti. Oni koji poseduju višestruka državljanstva nisu u istom položaju kao i oni koji imaju jedno jedino, moldavsko državljanstvo i ta dva slučaja stoga nisu uporediva.

G. Politička zbivanja posle izborne reforme 2008.

59. Izbori za Parlament Moldavije održani su 5. aprila 2009. Komunistička partija dobila je 60 mesta u Parlamentu. Tri opozicione stranke zajedno su stekle 41 mesto: Liberalno-demokratska partija i Liberalna stranka dobile su svaka po 15 mesta; koalicija “Naša Moldavija” dobila je 11 mesta. Od 101 poslanika koliko ih je izabrano, 21 je imao više od jednog državljanstva ili je podneo zahtev za dobijanje drugog državljanstva i taj zahtev je bio u obradi, tako da su ti poslanici bili sada pogođeni odredbama Zakona br. 273. Svaki od tog dvadesetjednog novoizabranog poslanika bio je član neke opozicione stranke.

60. Na aprilskim izborima podnosilac predstavke je izabran za poslanika u moldavskom Parlamentu. Kako bi mogao da zauzme svoje mesto u Parlamentu, zakon mu je nalagao da pokrene postupak za odricanje od rumunskog državljanstva. On je to učinio pismom koje je poslao rumunskoj ambasadi u Kišinjevu, u pismu je saopštio da je primoran da pokrene postupak za odricanje od svog rumunskog državljanstva, ali je nagovestio da zadržava pravo da povuče to pismo posle izricanja presude Velikog veća u ovom predmetu.

61. Ustavni sud je 22. aprila 2009. verifikovao poslanički mandat podnosioca predstavke, uzimajući u obzir pismo koje je on poslao rumunskoj ambasadi.

62. Komunisitčka partija je potom nastojala da izabere predsednika Republike. Međutim, u dva različita glasanja nisu uspeli da dobiju 61 glas poslanika u Parlamentu neophodan za izbor predsednika. Stoga je 15. juna 2009. Parlament raspušten. Novi parlamentarni izbori sazvani su za 29. jul 2009.

63. Parlament je, pre no što je raspušten, još jednom izmenio i dopunio izborno zakonodavstvo, snizivši izborni prag sa šest na pet procenata i snizivši obavezni procenat izašlih birača na izborima da bi izbori bili proglašeni validnima sa pedesetjednog procenta na jednu trećinu registrovanih birača. Opozicija je izrazila zabrinutost zbog ovih amandmana, tvrdeći da se oni donose u nameri da se pomogne Hrišćansko-demokratskoj narodnoj stranci inače savezniku Komunističke partije u prethodnom sazivu Parlamenta, da pređe izborni prag i uđe u Parlament.

64. U međuvremenu je g. Marijan Lupu, istaknuti član Komunističke partije i predsednik Parlamenta u pređašnjem sazivu, napustio redove Komunističke partije i postao lider jedne male stranke, Demokratske stranke, koja u aprilu 2009. nije uspela da pređe izborni cenzus.

65. Na izborima 29. jula 2009. izborni cenzus je prešlo pet stranaka. Komunistička partija dobila je 48 mandata. Liberalno-demokratska partija dobila je 18 mandata; Liberalna stranka dobila je 15 mandata, Demokratska stranka dobila je 13 mandata a savez Naša Moldavija osvojio je sedam mandata. Poslednje četiri navedene stranke formirale su koaliciju Savez za evropsku integraciju. Ta koalicija je ukupno imala 53 mesta u Parlamentu i na taj način parlamentarnu većinu.

66. Podnosilac predstavke je ponovo izabran za poslanika. Ustavni sud je potom potvrdio njegov mandat, pošto je predočio dokumente iz kojih se videlo da je pokrenuo postupak za odricanje od rumunskog državljanstva (vidi stav 60, gore).

67. Većina je izabrala Mihaja Gimpua (Mihai Ghimpu) za predsednika Parlamenta 28. avgusta 2009. Predsednik Moldavije g. Vladimir Voronjin je 11. septembra 2009. podneo ostavku. Po Ustavu Moldavije, g. Gimpu je, u svojstvu predsednika Parlamenta, postao vršilac dužnosti predsednika do izbora novog predsednika u predviđenom roku.

68. Od 25. septembra 2009. na čelu Moldavije je koalicioni Savez za evropsku integraciju. Tog dana je g. Vlad Filat zvanično imenovan za predsednika Vlade, a imenovan je i jedan broj ministara za članove Vlade. Podnosilac predstavke je imenovan za ministra pravde. Po moldavskim zakonima, podnosilac predstavke zadržava svoj poslanički mandat još šest meseci posle imenovanja za ministra.

69. Parlament je 10. novembra 2009. prvi put pokušao da izabere g. Marijana Lupua za predsednika države. G. Lupu nije bio izabran budući da nije dobio 61 glas, koliko mu je bilo potrebno. Komunistička partija je odbila da učestvuje u glasanju. Drugi pokušaj izbora predsednika učinjen je 7. decembra 2009, i taj pokušaj je bio neuspešan zbog toga što nije bilo mogućno dobiti 61 glas koliko je potrebno za izbor predsednika.

70. Po moldavskom Ustavu, zbog toga što koalicija nije uspela da izabere predsednika, moraće da budu održani novi parlamentarni izbori.

II RELEVANTNO UNUTRAŠNJE PRAVO

A. Položaj međunarodnih ugovora u Moldaviji

71. Član 4 Ustava Republike Moldavije glasi kako sledi:

“(1) Ustavne odredbe o ljudskim pravima i slobodama tumače se i primenjuju u skladu sa Univerzalnom deklaracijom o ljudskim pravima i drugim konvencijama i ugovorima čija je Republika Moldavija Visoka strana ugovornica.

(2) U slučaju nepodudarnosti između konvencija za zaštitu ljudskih prava i ugovora koje je potpisala Republika Moldavija i njenih nacionalnih zakona, preovlađujuće su međunarodne odredbe

72. Član 8 Ustava propisuje kako sledi:

“(1) Republika Moldavija dužna je da poštuje Povelju Ujedinjenih nacija i ugovore čija je visoka strana ugovornica ...”

73. Merodavne odredbe Zakona br. 595 koje se odnose na međunarodne ugovore Republike Moldavije glase, u relevantnom delu, kako sledi:

“Član 19. Poštovanje međunarodnih ugovora

Međunarodni ugovori se poštuju u dobroj veri, u skladu s načelom pacta sunt servanda. Republika Moldavija ne može da se poziva na odredbe svog unutrašnjeg zakonodavstva kako bi opravdala nepoštovanje međunarodnih ugovora kojima je pristupila

Član 20. Primena međunarodnih ugovora

Odredbe međunarodnih ugovora koje, shodno svojim formulacijama, treba da budu primenjive bez potrebe za donošenjem specijalnih zakonodavnih akata u tom cilju, imaju izvršni karakter i neposredno se primenjuju u moldavskom pravnom sistemu. Za ostvarenje drugih odredaba ugovora, donose se specijalna normativna akta.”

B. Zakon o moldavskom državljanstvu

74. Shodno članu 24 Zakona o državljanstvu Republike Moldavije (Zakon 1024 od 2. juna 2000), izmenjenog i dopunjenog 5. juna 2003, u Moldaviji je dozvoljeno posedovanje višestrukog državljanstva, a time što dobije neko drugo državljanstvo moldavski državljanin ne gubi svoje moldavsko državljanstvo.

75. Član 25 propisuje da moldavski državljani koji imaju stalno mesto boravka na teritoriji Moldavije, a istovremeno imaju državljanstvo neke druge države, uživaju ista prava i dužnosti kao i ostali državljani Moldavije. Zakon br. 273 uveo je izuzetak u odnosu na to načelo sadržano u članu 25 koji govori o jednakom postupanju prema svim građanima, rečima “u slučajevima propisanim zakonom”.

76. Član 39 propisuje zakletvu lojalnosti koju polažu lica koja dobiju moldavsko državljanstvo kroz naturalizaciju ili reakviziciju državljanstva. Ta zakletva glasi:

“Ja (prezime, ime), rođen (vreme i mesto rođenja) zaklinjem se da ću biti odani građanin Republike Moldavije, da ću poštovati njen Ustav i druge zakone i da neću preduzimati akcije koje bi mogle naneti štetu interesima i teritorijalnom integritetu Države.”

C. Pravo građanina da bira i da bude biran

77. Kada je reč o pravu građanina da bira i da bude biran, Ustav propisuje, u ovde relevantnom delu:

“Član 38. Pravo građanina da bira i da bude biran

(3) Pravo da budu birani zajamčeno je moldavskim građanima koji uživaju pravo glasa, u uslovima propisanim zakonom.

Član 39. Pravo na učešće u administraciji

(1) Državljani Moldavije imaju pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima, čineći to lično ili preko svojih predstavnika.

(2) Svaki građanin, u skladu sa zakonom, ima pristup javnim funkcijama.”

78. Zakonom br. 273 propisani su amandmani na izborno zakonodavstvo. Članom 10 predloga zakona koji je Parlament usvojio 7. decembra 2007, ali ga predsednik nije potpisao, predloženo je da izborni zakonik bude izmenjen i dopunjen tako da obuhvati i sledeću odredbu:

“Kandidati za funkciju narodnog poslanika moraju biti stari najmanje 18 godina na dan izbora, moraju imati isključivo moldavsko državljanstvo, moraju biti stalno nastanjeni u zemlji i moraju ispuniti sve uslove propisane sadašnjim zakonikom.”

79. Član 9 konačne verzije Zakona br. 273, koji je stupio na snagu 13. maja 2008, uveo je sledeće odredbe u Izborni zakonik:

“(1) Kandidati za funkciju narodnog poslanika moraju biti stari najmanje 18 godina na dan izbora, moraju imati moldavsko državljanstvo, moraju živeti u zemlji i moraju ispuniti sve uslove propisane postojećim zakonikom.

(2) U trenutku kada se prijavljuje kao kandidat, svako lice koje ima državljanstvo druge zemlje dužno je da saopšti da on ili ona ima državljanstvo druge zemlje ili da je on ili ona podneo zahtev za upis u državljanstvo druge zemlje.

(3) U vreme verifikacije mandata narodnih poslanika, lice iz stava (2) dokazuje dokumentima da se on/ona odrekao državljanstva drugih država ili da je započeo postupak odricanja od državljanstva drugih država ili da je povukao prijavu za upis u neko drugo državljanstvo.

(4) Propust da saopšti činjenicu da poseduje drugo državljanstvo u trenutku kada se registruje kao kandidat za poslaničku funkciju ili činjenica dobijanja drugog državljanstva tokom ostvarivanja poslaničkog mandata, dovoljan je osnov za Ustavni sud da poništi poslanički mandat na zahtev Centralne izborne komisije.”

80. Položaj Pridnjestrovlja određuje se u članu 21 Zakona:

“ ... (3) Rešenja za nepodudarnosti predviđena ovim zakonom primenjuju se na lica koja žive u Pridnjestrovlju samo u onoj meri u kojoj su predviđena zakonodavstvom koje se odnosi na specijalni pravni status Pridnjestrovlja.”

81. O ovoj odredbi zakona vođena je ograničena parlamentarna debata. Jedini relevantan izvod iz te debate glasi kako sledi:

“Vladimir Turkan (Turcan), narodni poslanik, predsednik Pravnog odbora za mandatsko-imunitetska pitanja moldavskog Parlamenta, u plenarnoj debati u Parlamentu 7. decebra 2007:

Vladimir Braga, narodni poslanik:

Građani koji su državljani Republike Moldavije i žive u Pridnjestrovlju i dalje će imati dvojno državljanstvo pa se samim tim delotvornost ovog zakona marginalizuje, odnosno, bolje rečeno, mi odbacujemo državljane Pridnjestrovlja koji su takođe i državljani Republike Moldavije.

Vladimir Turkan, poslanik:

Uopšte nije tako. Ovde treba shvatiti jednu stvar: prvo, ovaj zakon se ne primenjuje na sve državljane. Drugo, on se odnosi samo na one koji imaju određene pozicije u javnim vlastima. Treće, ovde smo namerno ubacili jednu odredbu u delu o završnim i prelaznim odredbama: skrećem vašu pažnju na činjenicu da se treći stav odnosi na lica koja žive i rade u vlastima na levoj obali, u Pridnjestrovlju, tu se kaže da se ovaj zakon u tom slučaju ne primenjuje na rečena lica i da će se on primenjivati (na njih) samo u meri u kojoj je to propisano Zakonom kojim je uređen specijalni status Pridnjestrovlja.”

D. Mogućnost obraćanja Ustavnom sudu

82. Shodno članu 38 Zakonika o ustavnoj nadležnosti Republike Moldavije, Ustavnom sudu se mogu obratiti samo predsednik države, Vlada, ministar pravde, Vrhovni sud pravde, Privredni sud, Državni tužilac, poslanici, poslaničke grupe (frakcije) i ombudsman.

III RELEVANTNI INSTRUMENTI SAVETA EVROPE

A. Evropska konvencija o državljanstvu

83. U preambuli Evropske konvencije o državljanstvu Saveta Evrope (u daljem tekstu: ECN), koja je stupila na snagu u celini i u odnosu na Moldaviju 1. marta 2000, objašnjava se svrha ECN i navodi, u delu koji je ovde relevantan:

“Uviđajući da je, u pitanjima koja se odnose na državljanstvo, potrebno uzeti u obzir kako legitimne interese država, tako i legitimne interese pojedinaca;

...

Konstatujući različiti pristup država pitanju višestrukog državljanstva i priznajući da je svaka država slobodna da odluči koje će posledice u njenom unutrašnjem pravu imati činjenica da neki njen državljanin dobija ili ima drugo državljanstvo;

...”

84. U članu 15 ECN navedeni su slučajevi višestrukog državljanstva pored onih koji iskrsavaju kada pojedinci steknu višestruka državljanstva automatski, rođenjem, ili pak stupanjem u brak kojim stiču drugo državljanstvo. Taj član glasi kako sledi:

“Odredbe ove Konvencije ne treba da ograniče pravo države ugovornice da odredi u svom unutrašnjem pravu da li:

a. njeni državljani koji stiču ili imaju državljanstvo neke druge države zadržavaju njeno državljanstvo ili ga gube;

b. sticanje ili zadržavanje njenog državljanstva podleže odricanju od ili gubitku nekog drugog državljanstva.”

85. Kada je reč o pravima i dužnostima u vezi sa višestrukim državljanstvom, clan 17 propisuje sledeće:

“1. Državljani neke države ugovornice koji imaju drugo državljanstvo treba da imaju, na teritoriji te države ugovornice na kojoj borave, ista prava i dužnosti kao drugi državljani te države ugovornice.

2. Odredbe ovog poglavlja ne utiču na:

a. pravila međunarodnog prava koja se tiču diplomatske ili konzularne zaštite od strane države ugovornice u korist jednog od njenih državljana koji paralelno ima drugo državljanstvo;

b. primenu pravila međunarodnog privatnog prava svake države ugovornice u slučajevima višestrukog državljanstva.”

B. Kodeks dobre prakse u izbornim pitanjima Venecijanske komisije Saveta Evrope (CDL-AD (2002) 23 rev)

86. Venecijanska komisija je usvojila Kodeks dobre prakse u izbornim pitanjima. U izveštaju u kome je dato obrazloženje Kodeksa dobre prakse navodi se, u delu koji je ovde relevantan, sledeće:

“6b. [N]a osnovu Evropske konvencije o državljanstvu lica koja imaju dvojno državljanstvo moraju imati ista biračka prava kao i drugi državljani.

...

63. Pravna stabilnost od presudnog je značaja za verodostojnost izbornog procesa, koji je sam po sebi od životne važnosti za konsolidovanje demokratije. Pravila koja se često menjaju – a posebno pravila koja su komplikovana – mogu da zbune birače. Što je najvažnije, birači mogu da zaključe, s pravom ili ne, da je izborni zakon jednostavno sredstvo, instrument u rukama moćnika, te da njihovi vlastiti glasovi nemaju veliku težinu kod odlučivanja o rezultatima.

64. U praksi, međutim, nije toliko potrebno štititi stabilnost osnovnih načela (nema mnogo izgleda da će ta načela biti ozbiljno osporena) koliko je potrebnoo da se štiti stabilnost nekih specifičnijih pravila izbornog prava, posebno onih koja se odnose na izborni sistem per se, sastav izbornih komisija i utvrđivanje granica izbornih okruga. Ta tri elementa se često, ispravno ili ne, smatraju odlučujućim činiocima za izborne rezultate, pa se mora voditi računa o tome da se izbegnu ne samo manipulacije u korist stranke na vlasti, već i sam privid manipulacije.

65. Nije toliko lose samo menjanje izbornih sistema – oni se uvek mogu menjati nabolje – koliko je lose često menjanje izbornih sistema ili njihovo menjanje neposredno pred izbore (u godini pred izbore). Čak i ako se tu ne teži nikakvoj manipulaciji, uvek će izgledati kao da su promene uslovljene neposrednim partijsko-političkim interesima.”

IV ZAKON I PRAKSA U ZEMLJAMA-ČLANICAMA SAVETA EVROPE

87. Na osnovu informacija koje Sudu stoje na raspolaganju, čini se da, pored Moldavije, još tri zemlje (Azerbejdžan, Litvaniija i Bugarska) jasno zabranjuju da lica sa dvojnim državljanstvom budu izabrana za poslanike u parlamentu. U Azerbejdžanu i Litvaniji u svakom slučaju je zabranjeno posedovanje dvojnog državljanstva; u Bugarskoj je dozvoljeno posedovanje dvojnog državljanstva. Ustav u četvrtoj zemlji, Malti, propisuje da lice ne ispunjava uslove za izbor u Predstavnički dom “ako je državljanin neke druge zemlje sem Malte koji je to državljanstvo stekao dobrovoljno ili ga obavezuje izjava lojalnosti takvoj zemlji”; nije sasvim jasno da li se ta odredba odnosi na nedržavljane ili na lica s višestrukim državljanstvom. U svakom slučaju, nema poznatih primera da je ta odredba silom nametnuta i nije sasvim jasno da li je njena svrha, prilikom prvobitnog formulisanja, bila da ovo ograničenje ostane na snazi i posle izmena i dopuna zakona koje su na Malti usvojene 2000. i kojima je dopušteno dvojno državljanstvo. Rumunija, koja dopušta dvojno državljanstvo, ukinula je 2003. godine zabranu koja je dotad bila na snazi i po kojoj lica koja sui mala dvojno državljanstvo nisu mogla da postanu poslanici u Skupštini.

88. U Letoniji ne postoji zabrana za članove parlamenta da imaju dvojno državljanstvo, ali lice koje poseduje dvojno državljanstvo ne može biti izabrano za predsednika. Treba naglasiti da je, u načelu, dvojno državljanstvo zabranjeno po letonskom unutrašnjem pravu, iako je dopušteno u nekim ograničenim okolnostima. Monako ograničava mogućnost svojih državljana da postanu članovi Conseil National ako obavljaju neku javnu ili izbornu funkciju u drugoj državi. Portugal zabranjuje licima koja imaju dvojno državljanstvo, a nemaju stalni boravak u Portugalu, da budu članovi parlamenta iz izbornog okruga koji pokriva teritoriju na kojoj žive pripadnici nacionalnosti čija je matična zemlja ona čije državljanstvo oni poseduju kao drugo.

89. Ukratko, tri države-članice Saveta Evrope – Moldavija, Bugarska i Malta (u toj poslednjoj postoji pravna dvosmislenost na koju smo ranije ukazali) – trenutno dozvoljavaju dvojno državljanstvo, ali zabranjuju licima sa dvojnim državljanstvom da postanu poslanici u parlamentu. Pored toga, Litvanija i Azerbejdžan, koji uopšte uzev zabranjuju dvojno državljanstvo, takođe zabranjuju licima sa dvojnim državljanstvom da postanu članovi parlamenta. Od preostale četiri zemlje Litvanija i Azerbejdžan nisu potpisale ECN; Bugarska je izrazila rezervu u odnosu na clan 17 ECN; Malta je potpisala, ali nije ratifikovala, ECN.

90. Sem Moldavije, još 27 država dopušta dvojno državljanstvo. U 19 zemalja-članica dvojno državljanstvo je u načelu zabranjeno. Dvojno državljanstvo je zabranjeno u Ukrajini.

91. Litvanija, Letonija i Estonija zabranjuju dvojno državljanstvo. Prema rezultatima popisa za 2000. godinu, u Estoniji je bilo oko 200 lica sa dvojnim državljanstvom. U Litvaniji ima oko 700 takvih lica. Za Letoniju nema brojčanih podataka. Oko jedne četvrtine stanovništva u Letoniji i Estoniji čine etnički Rusi.

92. U državama bivše Jugoslavije, Hrvatskoj, Srbiji, Sloveniji i Bivšoj Jugoslovenskoj Republici Makedoniji dopušteno je dvojno državljanstvo, mada Hrvatska i Slovenija nastoje da tu mogućnost otklone za naturalizovane građane. U Bosni i Hercegovini i Crnoj Gori dvojno državljanstvo je dopušteno samo u odnosu na države sa kojima su zaključeni odgovarajući bilateralni sporazumi. Stanovništvo većine tih država je etnički mešovito. Crna Gora( (43% Crnogorci; 32% Srbi; 8% Bošnjaci; 17% ostali) i Bosna i Hercegovina (48% Bošnjaci; 37.1% Srbi; 14.3% Hrvati; 0.6% ostali) imaju u etničkom smislu najmešovitije stanovništvo, a potom sledi Bivša Jugoslovenska Republika Makedonija (64.2% Makedonaca; 25.2% Albanaca; 10.6% ostalih). Broj lica sa dvojnim državljanstvom u tim zemljama niije poznat. Nijedna od tih država ne zabranjuje licima sa dvojnim državljanstvom da se kandiduju za članove parlamenta.

93. U dvadeset sedam zemalja-članica Evropske unije, njih šesnaest dopuštaju dvojno državljanstvo, njih pet ga zabranjuje ili dozvoljava samo u izuzetnim okolnostima (Republika Češka, Danska, Grčka, Litvanija i Poljska) a šest država (Austrija, Estonija, Nemačka, Letonija, Holandija i Španija) dvojno državljanstvo dopuštaju u izvesnim okolnostima, u različitoj meri. Dve države – Litvanija i Bugarska – zabranjuju izbor lica sa dvojnim državljanstvom za članove parlamenta. Druga ograničenja postoje u tri države (Letonija, Malta i Portugal – vidi stavove 87 i 88, gore).

PRAVO

94. Podnosilac predstavke je naveo da je zabrana moldavskim državljanima koja imaju i druga državljanstva da budu članovi Parlamenta po izboru za poslanika predstavljala mešanje u njegovo pravo da se kandiduje na slobodnim izborima i da, ako bude izabran, zauzme svoje mesto u Parlamentu, čime se obezbeđuje sloboda izražavanja mišljenja naroda pri izboru zakonodavnih tela. On se pozvao na clan 3 Protokola br. 1, koji glasi kako sledi:

“Visoke strane ugovornice se obavezuju da u primerenim vremenskim razmacima održavaju slobodne izbore s tajnim glasanjem, pod uslovima koji obezbeđuju slobodno izraža