Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

1 Tribunal de grande instance de Morlaix on esittänyt esillä olevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuimelle EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla kolme ennakkoratkaisukysymystä, jotka koskevat asetuksen (ETY) N:o 804/68 5 c artiklassa tarkoitetun maito- ja maitotuotealan soveltamista koskevista yleisistä säännöistä 31 päivänä maaliskuuta 1984 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 857/84(1) tiettyjen säännösten tulkintaa ja pätevyyttä.

2 Nämä kysymykset on esitetty riita-asiassa, jossa maatalousalalla toimiva rajavastuuyhtiö EARL de Kerlast on nostanut kanteen Union régionale de coopératives agricole'ia vastaan (jäljempänä Unicopa) ja Coopérative du Trieux'tä vastaan sen vuoksi, että yhtiön viitemäärään laskettiin tietty määrä maitoa, minkä vuoksi sen oli maksettava lisämaksu viitemäärän ylittymisen vuoksi.

3 EARL de Kerlast on pääasiallisesti maidontuotantoon erikoistunut yritys, jolla on 365 045 litran suuruinen tilakohtainen viitemäärä. Kregus, joka on sekä maatalousyrittäjä että rekka-auton kuljettaja, omistaa puolestaan maitotilan, jolle on myönnetty 144 245 litran suuruinen tilakohtainen viitemäärä. Maito- ja maitotuotealan yhteisen markkinajärjestelyn soveltamisessa toimivaltaisen ranskalaisen viranomaisen mukaan Kregus ei ole SLOM(2)-tuottaja. SLOM-tuottajat ovat sellaisia tuottajia, jotka eivät olleet toimittaneet maitoa tilakohtaisten viitemäärien myöntämistä varten valitun viitekauden aikana, koska ne olivat sitoutuneet lopettamaan maidonmyynnin asetuksen (ETY) N:o 1078/77(3) nojalla, ja jotka ovat saaneet asetuksen (ETY) N:o 764/89(4) mukaiset erityiset viitemäärät.

4 EARL de Kerlast ja Kergus perustivat 11.9.1992 tekemällään sopimuksella yhteenliittymän (société en participation, jäljempänä SEP-yhteenliittymä), jonka nojalla EARL de Kerlast ryhtyi käyttämään Kergusin 144 245 litran suuruista viitemäärää. Vastineeksi tästä Kergus sai 20 prosenttia yhteenliittymän maidonmyyntituotosta.

5 Unicopan jäsen ja EARL de Kerlastin tuottaman maidon ostaja Coopérative du Trieux laski ostamansa maidon lokakuun 1992 ja syyskuun 1993 välisenä aikana EARL de Kerlastin ja Kergusin viitemääriin näiden kahden ilmoituksen mukaisesti. Sitä vastoin vuoden 1993 lokakuusta alkaen ostajaosuuskunta päätti laskea kaiken EARL de Kerlastilta ostamansa maidon tämän viitemäärään. Tästä johtuen yritys ylitti tilakohtaisen viitemääränsä ja Coopérative du Trieux vähensi joulukuussa 1993 ja tammikuussa 1994 EARL de Kerlastille maksettavista määristä lisämaksuna 26 022 Ranskan frangin ja 83 134 Ranskan frangin suuruiset summat.

6 EARL de Kerlast nosti 1.4.1994 kanteen Tribunal de grande instance de Morlaix'ssa Coopérative du Trieux'tä ja Unicopaa vastaan vaatien, että maitomäärien laskeminen sen viitemäärään kumottaisiin ja että sille maksettaisiin täysi suoritus sen maidontuotannosta. Kansallinen tuomioistuin katsoi, että asian ratkaisemiseksi yhteisöjen tuomioistuimelle oli esitettävä seuraavat kolme kysymystä:

"7 Voidaanko yhteisön asetuksen N:o 857/84 7 artiklaa tulkita siten, että sillä kielletään tuottajia perustamasta yhteenliittymiä (sociétés en participation; joille on ominaista se, etteivät ne ole oikeushenkilöitä, etteivät ne ole oikeustoimikelpoisia ja että ne ovat salaisia), koska voidaan olettaa, että niiden todellisena tarkoituksena on kiintiöiden vuokraaminen, vai ovatko ne sallittuja asetuksen N:o 856/84 1 artiklassa tarkoitettujen tarpeellisten rakennemuutosten toteuttamiseksi?

8 Onko asetuksen N:o 857/84 12 artiklan c alakohtaa ja asetuksen N:o 764/89 3 a artiklaa tulkittava siten, että niissä edellytetään, että tuotantotoimintaa jatketaan henkilökohtaisesti ja tosiasiallisesti?

3) Onko sellainen menettely ETY:n perustamissopimuksen 40 artiklan 3 kohdan vastaista, että jäsenvaltio tekee 31.3.1984 annetun asetuksen N:o 857/84 (sellaisena kuin se on muutettuna 20.3.1989 annetulla asetuksella N:o 764/89) nojalla päätöksen, jolla se kieltää yhteisyritykset mutta sallii maidontuotantoa osana toiminnastaan harjoittavat yhteenliittymät (GAEC) (20.11.1989 päivätty hallinnollinen soveltamisohje nro 4019 DPE/SPM/C 89; 14.11.1991 päivätty hallinnollinen soveltamisohje DEPSE/SDSA C91)?"

Ennen kysymysten tutkimista esitän lyhyesti esillä olevaan asiaan sovellettavat yhteisön säännökset.

Sovellettava säännöstö

91011 Asetuksella (ETY) N:o 856/84(5) muutettiin tämän alan yhteistä markkinajärjestelyä maidon ja maitotuotteiden kysynnän ja tarjonnan välisen epätasapainon ja siitä johtuvien rakenteellisten ylijäämien korjaamiseksi perustamalla 2.4.1984 alkaen sovellettava lisämaksujärjestelmä. Tämän maidontuotannon valvontajärjestelmän rakenne oli seuraavanlainen:

- Yhteisölle oli vahvistettu kokonaismäärä, joka muodosti maidontuotannon takuukynnyksen.

- Tämä määrä jaettiin jäsenvaltioiden kesken niiden alueilla kalenterivuoden 1981 aikana toimitetun maidon määrän mukaisesti 1 prosentilla korotettuna, lukuun ottamatta määrää, joka tarkoitettiin yhteisön varastoksi tiettyjen jäsenvaltioiden ja tuottajien erityistarpeita varten.

- Jäsenvaltiot puolestaan jakoivat taatun kokonaismääränsä tuottajiensa kesken myöntämällä niille maitokiintiöksi kutsutun tilakohtaisen viitemäärän.

- Tilakohtaisen viitemääränsä ylittävillä tuottajilla oli velvollisuus suorittaa lisämaksu, joka oli tarkoitettu ylijäämien myyntikustannusten rahoittamiseen. Jäsenvaltioiden valinnan mukaan lisämaksu perittiin joko tuottajalta (menettely A) tai maidon ostajalta (menettely B), jolla oli oikeus vyöryttää se tuottajan maksettavaksi. Ranska valitsi menettelyn B.

12 Tämän lisämaksujärjestelmän soveltamista koskevista yleisistä säännöistä säädettiin neuvoston asetuksessa N:o 857/84. Asetuksen mukaan jäsenvaltiot saattoivat valita viitekaudeksi tuottajien tilakohtaisten viitemäärien laskemista varten joko vuoden 1981, 1982 tai 1983. Lisäksi asetuksessa säädettiin jäsenvaltioiden mahdollisuudesta perustaa kansallisia viitemäärävarastoja tiettyjen tuottajiensa erityisten tilanteiden huomioon ottamiseksi.

13 Asetuksen N:o 857/84 7 artiklassa on lisäksi säädetty viitemäärien siirtoon liittyvästä pulmallisesta kysymyksestä asettamalla perusperiaatteeksi viitemäärän yhteys tilaan. Tämä periaate ilmenee 7 artiklan 1 kohdan alkuperäisestä sanamuodosta, joka on seuraavanlainen:

"Jos maatila myydään, vuokrataan tai se siirtyy perintönä, viitemäärä siirtyy kokonaan tai osittain ostajalle, vuokralaiselle tai perilliselle erikseen annettavien yksityiskohtaisten säännösten mukaisesti."(6)

Tämän säännöksen 2 kohdan toisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat määrätä, että osa siirretyistä viitemääristä lisätään kansalliseen viitemäärävarastoon.

14 Asetuksen (ETY) N:o 1371/84(7) 5 artiklassa säädettiin asetuksen N:o 857/84 7 artiklan soveltamiseksi, että saantomies sai koko viitemäärän, kun maatila luovutettiin kokonaan, kun taas maatilan osittaisessa luovutuksessa kiintiön jakaminen suoritettiin maidontuotantoon käytetyn pinta-alan mukaan tai jäsenvaltioiden vahvistamilla muilla objektiivisilla perusteilla. Lisäksi muut vastaavia oikeusvaikutuksia tuottajia kohtaan sisältävät, mahdollisesti kiintiöiden siirtoon johtavat oikeustoimet rinnastettiin myyntiin, vuokraamiseen tai siirtämiseen perintönä.

15 Tätä viitemäärien siirtokelpoisuutta samoin kuin koko lisämaksujärjestelmää on kehitetty myöhemmin vastaamaan tarvetta mukautua maito- ja maitotuotealan muutoksiin. Kehitykselle on ollut tunnusomaista sen perusperiaatteen säilyttäminen, että kiintiö on yhteydessä tilaan sitä luovutettaessa, sekä tämän periaatteen poikkeusten asteittainen käyttöön ottaminen maidontuotannon tietyn rakenneuudistuksen edistämiseksi.

16 Ensimmäinen muutos viitemäärien siirtojärjestelmään tehtiin asetuksella (ETY) N:o 590/85(8), jolla pidettiin voimassa periaate kiintiön yhteydestä tilaan mutta jolla otettiin käyttöön kaksi poikkeusta vaikeita taloudellisia ja sosiaalisia tilanteita varten. Tässä asetuksessa jäsenvaltioille annetaan nimittäin oikeus myöntää maatilaan liittyvät viitemäärät tilalta poistuville vuokralaisille, joiden vuokrasopimus on päättymässä ja jotka aikovat jatkaa maidontuotantoaan toisella maatilalla, sekä tilalta poistuville tuottajille tilusten siirtyessä julkisyhteisölle ja/tai julkisen edun vuoksi.

17 Asetuksella (ETY) N:o 2998/87(9) otettiin käyttöön uusi myönnytys periaatteesta, jonka mukaan kiintiö on yhteydessä tilaan, sallimalla ajanjakson aikana käyttämättä jääneiden tilakohtaisten viitemäärien väliaikainen luovutus. Jäsenvaltiot saattoivat rajata väliaikaiset luovutukset tiettyihin tuottajaryhmiin ja ottaa huomioon maidontuotannon rakenteen asianomaisilla keräilyalueilla tai -vyöhykkeillä.

18 Asetuksessa (ETY) N:o 1546/88(10) otettiin käyttöön tiettyjä uusia lisämaksujärjestelmän soveltamista koskevia yleisiä sääntöjä ja kumottiin asetus N:o 1371/84. Asetuksen N:o 1546/88 8 artiklalla pidettiin voimassa lupa kiintiöiden väliaikaiseen luovutukseen ja 7 artiklassa säänneltiin kiintiöiden luovutus pitäen voimassa aikaisempi järjestelmä ja täsmentäen sitä. Tämä säännös on seuraavanlainen:(11)

"Sovellettaessa asetuksen (ETY) N:o 857/84 7 artiklaa tuottajien ja ostajien - - viitemäärät siirtyvät seuraavien edellytysten täyttyessä:

19 Kun koko tila myydään tai vuokrataan tai kun se siirtyy perintönä, tilaa vastaava viitemäärä siirretään tilan tuotantotoimintaa jatkavalle tuottajalle;

20 Kun yksi tai useampi osa tilasta myydään, vuokrataan tai siirtyy perintönä, maatilan viitemäärä jaetaan tilalla jatkavien tuottajien kesken maidontuotantoon käytetyn pinta-alan mukaisessa suhteessa tai jäsenvaltioiden vahvistamilla muilla objektiivisilla perusteilla - - ;

21 1 ja 2 kohdan sekä neljännen alakohdan säännöksiä sovelletaan kansallisen lainsäädännön mukaisesti samalla tavoin muissa siirtotilanteissa, jotka vaikuttavat vastaavalla tavalla tuottajien oikeuksiin;

22 Kun sovelletaan asetuksen (ETY) N:o 857/84 7 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa ja 4 kohtaa, jotka koskevat yhtäältä tilusten luovutusta julkisyhteisölle ja/tai julkisen edun vuoksi ja toisaalta maanvuokraussopimuksia, jotka ovat päättymässä vastaavanlaisissa olosuhteissa vailla uusimismahdollisuutta, annetaan tapauksesta riippuen joko tilusten siirron tai vailla uusimismahdollisuutta olevan vuokrasopimuksen kohteena olevan maatilan tai sen osan viitemäärä kokonaan tai osittain maidontuotantoa jatkavan asianomaisen tuottajan käyttöön sillä edellytyksellä, että myönnettävä viitemäärä ja sen maatilan viitemäärä, jonka tilanpitoa tuottaja jatkaa tai jolla tuottaja jatkaa tuotantoaan, ei ole suurempi kuin se viitemäärä, joka tuottajalla oli käytössään ennen tilusten siirtoa tai vuokrasopimuksen päättymistä.

- - "

23 Asetuksilla (ETY) N:o 3879/89 ja ETY N:o 1630/91(12) pidettiin voimassa mahdollisuus kiintiöiden väliaikaiseen luovuttamiseen. Lisäksi periaatteeseen kiintiön yhteydestä tilaan tehtiin Saksan yhdistymisen vuoksi uusi poikkeus, sillä Saksan liittotasavallalle annettiin asetuksella (ETY) N:o 3577/90(13) mahdollisuus sallia pelkkien viitemäärien siirto ilman vastaavien maatilojen luovutusvelvollisuutta. Tämä mahdollisuus oli kuitenkin voimassa vain rajoitetun ajan ja puiteohjelman asettamin rajoituksin.

24 Lisämaksujärjestelmää on yksinkertaistettu ja selkeytetty hyväksymällä asetus (ETY) N:o 3950/92(14), jolla aikaisemmat säännökset kodifioitiin tietyssä määrin ja jolla järjestelmän soveltamista jatkettiin seitsemällä vuodella 1.4.1993 alkaen. Asetuksella N:o 3950/92 kumottiin asetus N:o 857/84 ja vahvistettiin uusia viitemäärien siirtojärjestelmää koskevia säännöksiä. Kuten asetuksen N:o 3950/92 perusteluissa vahvistetaan, kiintiöiden luovutusta koskee edelleen periaate viitemäärän yhteydestä maatilaan; kuitenkin "maidontuotannon rakenneuudistuksen ja ympäristön parantamisen jatkamiseksi olisi laajennettava joitakin tilakohtaista viitemäärää koskevia poikkeuksia ja annettava jäsenvaltioille lupa säilyttää mahdollisuus ottaa käyttöön kansallisia rakenneuudistusohjelmia ja järjestää viitemäärille tietty liikkumisvapaus määritetyn maantieteellisen alueen sisällä asiallisten perusteiden mukaisesti".

25 Nämä näkemykset ilmenevät asetuksen N:o 3950/92 6, 7 ja 8 artiklasta. Asetuksen 6 artiklassa jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus sallia viitemäärien väliaikaiset luovutukset ja vahvistaa niiden toteuttamisedellytykset. Asetuksen 7 artiklan 1 kohdassa esitetään periaate kiintiön yhteydestä tilaan seuraavalla tavalla:

"Tilalla käytettävissä oleva viitemäärä siirtyy tilan mukana, kun se myydään, vuokrataan toiselle tai siirretään perinnön kautta uudelleen viitemäärät käyttöön ottaville tuottajille sellaisia yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen, jotka jäsenvaltio määrittää ottaen huomioon maidontuotantoon käytettävän pinta-alan tai muut asialliset perusteet ja tarvittaessa osapuolten välisen sopimuksen. Se osa viitemäärästä, jota ei mahdollisesti siirretä tilan mukana, lisätään valtakunnalliseen varastoon.

Samoja säännöksiä sovelletaan muihin siirtotoimiin, joilla on vastaavanlaisia oikeudellisia vaikutuksia tuottajille.

- - "

26 Tähän yleissääntöön lisätään 7 artiklan 1 kohdassa poikkeus, joka koskee maa-alueiden luovutusta julkisille viranomaisille ja/tai julkisen edun vuoksi, ja 2 kohdassa poikkeus maanvuokraussopimusten päättymisen osalta. Näiden aikaisemmassa sääntelyssä jo hyväksyttyjen, kiintiön yhteyttä tilaan koskevaan periaatteeseen tehtyjen poikkeusten lisäksi asetuksen N:o 3950/92 8 artiklassa säädetään kolmesta lisäpoikkeuksesta kiintiöiden siirtoa sääntelevään perusperiaatteeseen maidontuotannon rakenneuudistuksen toteuttamiseksi ja ympäristön parantamiseksi. Jäsenvaltiot, jotka päättävät soveltaa niitä, voivat

" - -

- säätää, että jos luopuva tuottaja haluaa jatkaa maidontuotantoa, hänelle annetaan käyttöön kyseisellä tilalla käytettävissä oleva viitemäärä silloin, kun ympäristön parantamiseksi tarkoitetut maa-alueet on siirretty,

- määrittää asiallisilla perusteilla keräilyalueet ja keräilyvyöhykkeet, joiden sisällä sallitaan tiettyihin luokkiin kuuluvien tuottajien kesken viitemäärien siirrot ilman vastaavien maa-alueiden siirtämistä maidontuotannon rakenteen parantamiseksi,

- sallia tuottajan pyydettyä sitä toimivaltaiselta viranomaiselta tai sen nimittämältä toimielimeltä maidontuotannon rakenteen parantamiseksi tilalla tai tuotannon laajentamisen sallimiseksi siirtää viitemäärät ilman vastaavien maa-alueiden siirtämistä ja päinvastoin."

27 Viitemäärien siirron tulee aina tapahtua tuottajien välillä, ja sen on liityttävä maitotilaan. Asetuksen N:o 857/84 12 artiklassa ja asetuksen N:o 3950/92(15) 9 artiklassa nämä kaksi käsitettä määritellään samalla tavalla. Siten tuottajalla tarkoitetaan "maataloustuottajaa, luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä tai luonnollisten henkilöiden taikka oikeushenkilöiden ryhmittymää, joiden tila sijaitsee jäsenvaltion maantieteellisellä alueella:

- joka myy maitoa tai muita maitotuotteita suoraan kuluttajalle

ja/tai

- joka toimittaa niitä ostajalle".

Tilalla tarkoitetaan kyseisen artiklan mukaan yksittäisen "tuottajan hoitamien tuotantoyksiköiden kokonaisuutta, jotka sijaitsevat jäsenvaltion maantieteellisellä alueella".

28 Mitä tulee viitemäärien siirtojärjestelmään, asetuksen N:o 857/84 7 artiklassa ja sitä täydentävissä säädöksissä samoin kuin - erityisesti - asetuksen N:o 3950/92 6, 7 ja 8 artiklassa on annettu jäsenvaltioille suhteellisen suuri toimivalta kiintiön yhteyttä tilaan koskevaan periaatteeseen tehtyjen poikkeusten soveltamiseksi. Ranskan tasavallan hyväksymät kansalliset lisämaksujärjestelmän soveltamistoimenpiteet ovat olleet 17.7.1984 annettu asetus nro 84-661(16), joka kumottiin 11.2.1991 annetulla asetuksella nro 91-157(17), ja erityisesti esillä olevan asian kannalta tärkeä maidon viitemäärien siirtämisestä 31.7.1987 annettu asetus nro 87-608(18).

29 Ranskan lainsäädäntöön sisältyvät merkityksellisimmät maitokiintiöiden siirtoon liittyvät seikat ovat seuraavat:

- Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (Onilait) vastaa lisämaksujärjestelmän soveltamisesta.

- Kiintiöiden siirtäminen edellyttää sen paikallisviranomaisen (préfet du département) hallinnollista lupaa, jonka alueella tila sijaitsee.

- Kun viitemääriä yhdistyy myynnin, vuokrauksen, lahjoituksen tai perintösaannon johdosta tapahtuvan tilojen yhdistämisen vuoksi, vähennetään luovutetun tilan kiintiöstä tietty valtakunnalliseen viitemäärävarastoon liitettävä prosenttiosuus sillä edellytyksellä, että kokonaiskiintiö ylittää 200 000 litran kynnyksen. Valtakunnalliseen varastoon pidätetty osuus on 50 prosenttia siirretystä viitemäärästä, jos luovutuksensaajan kiintiö oli ennen tilojen yhdistämistä suurempi kuin 200 000 litraa, ja 50 prosenttia siitä määrästä, jolla kiintiö ylittää 200 000 litran kynnyksen, jos luovutuksensaajan viitemäärä ennen siirtoa oli tätä kynnystä pienempi.

- Lohkottaessa maitotilasta yksi tai useampia osia myynnin, vuokrauksen, lahjoituksen tai perintösaannon johdosta sovelletaan viitemäärien siirtoon ja valtakunnalliseen varastoon lisäämiseksi vähennettäviin prosenttiosuuksiin samoja perusteita kuin maatiloja yhdistettäessä. Kuitenkin siirrettäessä 20:tä hehtaaria pienempää tilanosaa liitetään sitä vastaava viitemääränosa automaattisesti valtakunnalliseen varastoon.

- Kun tilanjatkaja ei jatka maidontuotantoa, liitetään tilalle myönnetyt viitemäärät valtakunnalliseen varastoon.

- Kiintiöiden väliaikainen siirtäminen tai leasing eivät ole sallittuja.

30 Kuten voidaan huomata, Ranskan tasavalta on rajoittanut yhteisön säännöstön sille suoman harkintavallan mukaisesti mahdollisimman paljon kiintiöiden yksityistä luovuttamista, ja se on suosinut julkishallinnon valvomaa valtakunnallisen viitemäärävaraston avulla tapahtuvaa kiintiöiden uudelleenjakojärjestelmää.

31 Koska yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyt ennakkoratkaisukysymykset tehtiin riita-asiassa, jonka perustana olevat tosiseikat tapahtuivat markkinointivuosina 1992/1993 ja 1993/1994, kiintiöiden siirtoa koskevat huomioon otettavat yhteisön oikeussäännöt ovat sekä asetuksen N:o 857/84 7 artikla ja säännökset, joilla sitä on muutettu, että asetuksen N:o 3950/92 6, 7 ja 8 artiklalla käyttöön otettu uusi järjestelmä; nämä kaksi asetusta ovat muutoin suhteellisen samankaltaisia.

Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

32 Ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään Tribunal de grande instance de Morlaix pyytää yhteisöjen tuomioistuinta määrittämään, pidetäänkö maidontuottajien muodostamia SEP-yhteenliittymiä yhteisön säännöstön kanssa yhteensopimattomana kiintiöiden peiteltynä vuokraamisena vai onko niitä päinvastoin pidettävä asetuksen N:o 856/84 1 artiklassa tarkoitettuna maidontuotannon rakennemuutoksena.

33 Kansallisen tuomioistuimen mukaan edellä tarkoitettu SEP-yhteenliittymä on Ranskan oikeudessa vailla oikeushenkilöllisyyttä oleva luonteeltaan salainen ryhmittymä, joka ei ole oikeustoimikelpoinen. 4.1.1978 annetun lain nro 78-9 jälkeen sitä koskevat säännökset sisältyvät Code civil français'n 1871-1872-2 §:ään, joiden mukaan tällaiseen yhtiösopimukseen sisältyy merkittäviä erikoisuuksia(19).

Tämän yhteenliittymän pääasiallinen tunnusmerkki on oikeushenkilöllisyyden puuttuminen, joka johtuu siitä, että yhteenliittymää ei 1871 §:n ensimmäisen kohdan mukaan rekisteröidä kaupparekisteriin, olipa se luonteeltaan salainen tai ei; yhteenli