Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord

1. Fiskale bestemmelser - interne afgifter - skattelignende afgift på svin, der opkræves for ethvert dyr, der produceres i en medlemsstat og slagtes i denne medlemsstat, eller som eksporteres levende, og hvis provenu kommer begge produktionstyper til gode - karakter af afgift med tilsvarende virkning som told - ikke omfattet - karakter af intern afgift - betingelser

(EF-traktaten, art. 9, 12 og 95 (efter ændring nu art. 23 EF, 25 EF og 90 EF))

2. Statsstøtte - Kommissionens beslutning om godkendelse af en afgiftsordning som statsstøtte - hindring for de nationale domstoles undersøgelse af foreneligheden med andre traktatbestemmelser - foreligger ikke

(EF-traktaten, art. 92 (efter ændring nu art. 87 EF) og art. 93 (nu art. 88 EF))

Sammendrag

1. En afgift, der i henhold til identiske kriterier opkræves af et offentligretligt organ på svin, der er produceret i en medlemsstat til slagtning på det nationale marked eller til eksport i levende live til andre medlemsstater, og hvis provenu anvendes til aktiviteter, som kommer begge produktionstyper til gode, er ikke omfattet af forbuddet mod afgifter med tilsvarende virkning som udførselstold i henhold til traktatens artikel 9 og 12 (efter ændring nu artikel 23 EF og 25 EF) og traktatens artikel 16 (ophævet ved Amsterdam-traktaten). Den nævnte afgift kan derimod anses for en diskriminerende intern afgift, der er forbudt i henhold til traktatens artikel 95 (efter ændring nu artikel 90 EF), såfremt og i det omfang de fordele, der følger af anvendelsen af dens provenu, delvist udligner afgiftsbyrden for svin, der er produceret til slagtning i den pågældende medlemsstat, og dermed belaster produktionen af svin til eksport i levende live til andre medlemsstater.

( jf. præmis 49 og domskonkl. 1 )

2. Den omstændighed, at en national afgift er beregnet til at finansiere en støtteordning, der er blevet godkendt af Kommissionen i henhold til traktatens bestemmelser om statsstøtte, er ikke til hinder for, at en national ret foretager en vurdering af denne afgifts forenelighed med andre traktatbestemmelser, der har direkte virkning.

Den nationale rets vurdering sikrer den retsbeskyttelse, der for borgerne følger af den direkte virkning af fællesskabsbestemmelserne, og giver mulighed for ved tilsidesættelse af disse bestemmelser at håndhæve dem på nationalt plan uden at gøre indgreb i den centrale rolle, som Kommissionen er tillagt ved traktatens artikel 92 (efter ændring nu artikel 87 EF) og artikel 93 (nu artikel 88 EF) som enekompetent for så vidt angår bedømmelsen af en støttes forenelighed med fællesmarkedet.

( jf. præmis 62, 65 og domskonkl. 2 )

Parter

I sag C-234/99,

angående en anmodning, som Vestre Landsret (Danmark) i medfør af artikel 234 EF har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende sag,

Niels Nygård

mod

Svineafgiftsfonden,

støttet af

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri,

at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af EF-traktatens artikel 9 (efter ændring nu artikel 23 EF), EF-traktatens artikel 12 (efter ændring nu artikel 25 EF), EF-traktatens artikel 16 (ophævet ved Amsterdam-traktaten), EF-traktatens artikel 93 (nu artikel 88 EF) og EF-traktatens artikel 95 (efter ændring nu artikel 90 EF),

har

DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)

sammensat af formanden for Anden Afdeling, N. Colneric, som fungerende formand for Sjette Afdeling, og dommerne C. Gulmann, R. Schintgen, V. Skouris (refererende dommer) og J.N. Cunha Rodrigues,

generaladvokat: J. Mischo

justitssekretær: R. Grass,

efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:

- Niels Nygård ved advokat M. Meyer

- Svineafgiftsfonden ved advokat S.T. Sørensen

- den danske regering ved J. Molde, som befuldmægtiget, bistået af advokat S.G. Jensen

- Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved H.P. Hartvig og E. Traversa, som befuldmægtigede,

på grundlag af den refererende dommers rapport,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 10. maj 2001,

afsagt følgende

Dom

Dommens præmisser

1 Ved kendelse af 16. juni 1999, indgået til Domstolen den 21. juni 1999, har Vestre Landsret i medfør af artikel 234 EF stillet to præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af EF-traktatens artikel 9 (efter ændring nu artikel 23 EF), EF-traktatens artikel 12 (efter ændring nu artikel 25 EF), EF-traktatens artikel 16 (ophævet ved Amsterdam-traktaten), EF-traktatens artikel 93 (nu artikel 88 EF) og EF-traktatens artikel 95 (efter ændring nu artikel 90 EF).

2 Disse spørgsmål er blevet rejst i en tvist mellem svineproducent Niels Nygård og Svineafgiftsfonden (herefter »Fonden«) vedrørende opkrævning af skyldig produktionsafgift for levende svin, som Niels Nygård eksporterede til Tyskland mellem den 1. august 1992 og den 1. juli 1993.

Retsforskrifterne

3 I henhold til § 6, stk. 1, i lov nr. 414 af 13. juni 1990 om administration af Det Europæiske Fællesskabs forordninger om markedsordninger for landbrugsvarer m.v. (Lovtidende 1990, s. 1365), som ændret ved lov nr. 380 af 6. juni 1991 (Lovtidende 1991, s. 1499) og ved lov nr. 265 af 6. maj 1993 (Lovtidende 1993, s. 1122) (herefter »bemyndigelsesloven«), kan landbrugsministeren »fastsætte regler om betaling af afgifter af landbrugsvarer, der fremstilles [i Danmark] [...]. Afgifterne indgår i en produktionsafgiftsfond for hver sektor, hvor opkrævning finder sted«.

4 Ifølge bemyndigelseslovens § 6, stk. 3, »fastsætter landbrugsministeren de nærmere regler om indbetalingen af de i stk. 1 og 2 omhandlede offentlige midler«.

5 Bemyndigelseslovens § 7, stk. 1, bestemmer:

»Fondenes midler anvendes til finansiering af foranstaltninger i forbindelse med afsætningsfremme, forskning og forsøg, produktudvikling, rådgivning, uddannelse, sygdomsforebyggelse, sygdomsbekæmpelse og kontrol samt i øvrigt til foranstaltninger, som landbrugsministeren giver tilladelse til. [...] De i § 6, stk. 1, nævnte midler skal anvendes inden for de sektorer, hvor de er opkrævet.«

6 Landbrugsministeriets bekendtgørelse om afgift ved slagtning og ved eksport af svin nr. 74 af 30. januar 1992 (herefter »bekendtgørelse nr. 74«), der er vedtaget med hjemmel i bemyndigelsesloven, og som finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen, bestemmer navnlig:

Ȥ 1.

Stk. 1. For hvert svin - herunder søer, orner, polte og smågrise - som er produceret i Danmark og som slagtes og ved offentlig kontrol ubetinget godkendes til menneskeføde, skal erlægges en afgift. Afgiftspligten omfatter også svin, der slagtes for private til eget forbrug.

Stk. 2. Afgiften udgør 7,00 kr. pr. svin med en indvejet, slagtet vægt på til og med 100 kg og 17,50 kr. pr. svin med en indvejet, slagtet vægt på over 100 kg.

[...]

§ 2.

Stk. 1. For svin, der slagtes på eksportsvineslagterier påhviler det vedkommende slagteri/slagtehus hos leverandøren at opkræve det i § 1 nævnte afgiftsbeløb og hver uge at indsende indberetning til Svineafgiftsfonden [...] om antallet af de i den foregående kalenderuge slagtede og godkendte svin i hver af de 2 vægtkategorier og at afregne den herefter skyldige afgift med nævnte fond.

Stk. 2. For svin, der slagtes i private slagtehuse, påhviler det slagteren at indbetale det i § 1 nævnte afgiftsbeløb til Svineafgiftsfonden [...] senest 14 dage efter en foretagen slagtning. Indbetalingskort fås udleveret af den kontrollerende dyrlæge, hvem det påhviler umiddelbart efter den foretagne kontrolstempling at indsende indberetning til nævnte fond om antallet af slagtede svin i hver vægtkategori.

§ 3.

Stk. 1. For hvert svin - herunder søer, orner, polte og smågrise - der er produceret i Danmark og som udføres levende her fra landet, skal eksportøren erlægge en afgift, der udgør 7,00 kr. for svin med en levende vægt på til og med 120 kg og 17,50 kr. for svin med en levende vægt på over 120 kg.

Stk. 2. Det påhviler eksportøren senest 14 dage efter eksporten at afgive indberetning til Svineafgiftsfonden [...] om den stedfundne eksport med oplysning om antallet af levende svin i hver vægtklasse og samtidig til Svineafgiftsfonden [...] at indbetale den herefter skyldige afgift.«

Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

7 Niels Nygård, der er svineproducent i Danmark, eksporterede mellem den 1. august 1992 og den 1. juli 1993 levende svin til slagtning i Tyskland. Han betalte i den anledning en produktionsafgift i Tyskland af hvert svin indleveret til slagtning i medfør af Gesetz über die Einrichtung eines zentralen Fonds zur Absatzförderung der deutschen Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft (den tyske lov om oprettelse af en central fond til fremme af afsætningen inden for landbrugs-, skov- og fødevaresektorerne, herefter »den tyske lov om fonden til fremme af afsætningen«).

8 Niels Nygård nægtede at betale det afgiftsbeløb, som han blev afkrævet for de samme svin i henhold til § 3, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 74, og Fonden anlagde derfor sag mod ham ved Retten i Skjern (Danmark). Retten dømte ved dom af 31. marts 1995 Niels Nygård til at betale de samlede skyldige produktionsafgifter for de eksporterede svin, svarende til et beløb på 101 776,37 DKK med renter.

9 Niels Nygård appellerede dommen til Vestre Landsret og gjorde principalt gældende, at afgiften på levende eksporterede svin i sin helhed udgjorde en afgift med tilsvarende virkning som udførselstold i henhold til traktatens artikel 9, 12 og 16. Subsidiært anførte appellanten i hovedsagen, at såfremt der ikke forelå en afgift med tilsvarende virkning, var der tale om en diskriminerende intern afgift, som er forbudt i henhold til traktatens artikel 95, for så vidt som afgiftens provenu anvendes til aktiviteter, der udelukkende eller i forholdsmæssigt større omfang begunstiger produktionen af svin til slagtning på det nationale marked.

10 Vestre Landsret har i sin forelæggelseskendelse anført, at den danske ordning med produktionsafgifter, navnlig produktionsafgiftsordningen i henhold til bekendtgørelse nr. 74, i medfør af traktatens artikel 93, stk. 3, blev anmeldt til Kommissionen, der godkendte ordningen som statsstøtte, der er forenelig med fællesmarkedet. Vestre Landsret har præciseret, at Kommissionen ved undersøgelsen af de aktiviteter, der bliver finansieret af afgifterne, bl.a. tog hensyn til, at kontrollen vedrørende kvalitet, vægt og klassifikation osv. er obligatorisk i henhold til EF-bestemmelser eller nationale bestemmelser, at forskningen er af interesse for hele sektoren, og at resultaterne meddeles de erhvervsdrivende i denne sektor.

11 Den forelæggende ret har ligeledes anført, at Fonden, der er en del af den offentlige forvaltning, har til formål at styrke svinekødssektorens udviklingsmuligheder og konkurrenceevne ved inden for denne sektor at finansiere de foranstaltninger, der er nævnt i bemyndigelseslovens § 7, stk. 1.

12 Endvidere har den forelæggende ret analyseret anvendelsen af Fondens tilskud i regnskabsåret 1992/1993. Retten har hertil opstillet en analytisk tabel, der viser den direkte fordeling af tilskuddet mellem to grupper af aktiviteter, nemlig aktiviteter, der vedrører den nationale primærproduktion (40% af det samlede tilskud), og aktiviteter, der vedrører den nationale slagtning og videreforarbejdning samt afsætningen af derivater af primærproduktet på det danske marked og på eksportmarkederne (60% af det samlede tilskud). Retten har imidlertid præciseret, at disse tal ikke tager højde for eventuelle indirekte virkninger af tilskuddets fordeling og anvendelse, og at parterne i hovedsagen har taget forbehold for korrektion af fordelingen af aktiviteterne i forbindelse med sagens behandling for retten.

13 Vestre Landsret har anført, at retten tilslutter sig det synspunkt, der er gjort gældende for den af Fonden og af Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, der har interveneret til støtte for Fonden, og hvorefter de fortolkningsspørgsmål, som traktatens artikel 9, 12, 16 og 95 giver anledning til, og som er af betydning for afgørelsen af den tvist, der verserer for retten, allerede er besvaret i Domstolens foreliggende praksis. Den forelæggende ret finder herefter, at den skal foretage den nødvendige bedømmelse af de faktiske omstændigheder i hovedsagen i lyset af de kriterier, der er opstillet i denne retspraksis.

14 Retten er imidlertid i tvivl om, hvorvidt Kommissionens godkendelse, der blev meddelt efter gennemførelse af proceduren i traktatens artikel 93, stk. 3, er til hinder for, at en national ret tilsidesætter en afgift - selv delvist - der anvendes til at finansiere den godkendte støtte, som værende i strid med traktatens artikel 9, 12 og 16 eller med artikel 95.

15 Vestre Landsret har fastslået, at Domstolen endnu ikke særskilt har behandlet dette spørgsmål, hvorfor den har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Skal EF-traktatens artikel 9 (efter ændring nu artikel 23 EF), 12 (efter ændring nu artikel 25 EF) og 16 (ophævet ved Amsterdam-traktaten) eller EF-traktatens artikel 95 (efter ændring nu artikel 90 EF) fortolkes således, at disse bestemmelser, henholdsvis denne bestemmelse, er til hinder for, at et offentligretligt organ i en medlemsstat opkræver en produktionsafgift for svin, der er produceret i den pågældende medlemsstat, og som eksporteres i levende live til en anden medlemsstat, når

- en tilsvarende afgift opkræves for hvert svin, som er produceret i den pågældende medlemsstat, og som sælges til slagtning på hjemmemarkedet

- de nærmere regler for afgiftens beregning ikke bevirker en forskelsbehandling mellem de to produktgrupper, idet der ved fastlæggelsen af forskellige vægtklasser for henholdsvis slagtede og levende svin må antages at være kompenseret for den gennemsnitlige forskel mellem indvejet slagtet vægt og levende vægt, men

- afgiftskravet for svin, der sælges til slagtning på hjemmemarkedet, stiftes ved indlevering til slagtning, mens afgiftskravet for svin, der eksporteres i levende live, stiftes ved eksporten

- afgiften i første tilfælde påhviler producenten, mens den i andet tilfælde påhviler eksportøren, uafhængigt af, om denne tillige er producenten, og

- der ikke opkræves afgift af svin, der sælges i levende live på hjemmemarkedet, samt at

- en del af afgiftsprovenuet fordeles på aktiviteter, som efter deres karakter og umiddelbare formål vedrører primærproduktionen af svin i medlemsmedlemsstaten, og således også kommer det eksporterede svin til gode, mens en anden del af afgiftsprovenuet fordeles på aktiviteter, som efter deres karakter og umiddelbare formål alene vedrører slagtning og videreforarbejdning i medlemsstaten samt afsætning af nationalt forarbejdede derivater af primærproduktet på hjemmemarkedet og eksportmarkederne, og således ikke kommer det eksporterede svin til gode?

2) Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, ønskes oplyst, om det gør nogen forskel for besvarelsen, at afgiftsordningen i medfør af EF-traktatens artikel 93, stk. 3 (efter ændring nu artikel 88, stk. 3, EF), er notificeret til og godkendt af EU-Kommissionen som lovlig statsstøtte?«

Det første spørgsmål

16 Den forelæggende ret har med det første spørgsmål nærmere bestemt spurgt, om en afgift som den i hovedsagen omhandlede kan udgøre en afgift med tilsvarende virkning som udførselstold i henhold til traktatens artikel 9, 12 og 16 eller en diskriminerende intern afgift, der er forbudt i henhold til traktatens artikel 95.

17 Det skal indledningsvis bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at bestemmelserne vedrørende afgifter med tilsvarende virkning som told og bestemmelserne vedrørende diskriminerende interne afgifter ikke kan anvendes kumulativt, hvorfor en og samme afgift ikke samtidig kan henhøre under de to grupper, således som traktaten er opbygget (jf. bl.a. dom af 17.9.1997, sag C-347/95, UCAL, Sml. I, s. 4911, præmis 17, og af 2.4.1998, sag C-213/96, Outokumpu, Sml. I, s. 1777, præmis 19).

18 Det skal derfor først undersøges, om den i hovedsagen omhandlede afgift skal kvalificeres som en afgift med tilsvarende virkning som udførselstold i henhold til traktatens artikel 9, 12 og 16. I givet fald skal det dernæst undersøges, om denne afgift udgør en diskriminerende intern afgift, der er forbudt i henhold til traktatens artikel 95.

Kvalificeringen som afgift med tilsvarende virkning

19 Det følger af fast retspraksis (jf. bl.a. dom af 17.7.1997, sag C-90/94, Haahr Petroleum, Sml. I, s. 4085, præmis 20, og Outokumpu-dommen, præmis 20), at enhver økonomisk byrde, der ikke er told i egentlig forstand, som pålægges ensidigt og belaster varer som følge af grænseoverskridelsen, uanset benævnelse eller opkrævningsmåde, er en afgift med tilsvarende virkning i den i traktatens artikel 9 og 12 forudsatte betydning. En sådan byrde falder dog ikke ind under dette begreb, såfremt den er en del af en generel, intern afgiftsordning, der systematisk omfatter forskellige kategorier af varer efter objektive kriterier, der anvendes uden hensyn til varernes oprindelse. I så fald er byrden omfattet af anvendelsesområdet for traktatens artikel 95.

20 I denne sidstnævnte situation forudsættes det imidlertid, at afgiften pålægges de indenlandske produkter, der forarbejdes eller afsættes på hjemmemarkedet, og de indenlandske produkter, der eksporteres i uforarbejdet stand, på samme stadium i omsætningen, og at grundlaget for afgiftskravets stiftelse er det samme for de to kategorier af produkter (jf. analogt for så vidt angår afgifter, der rammer dels indenlandske produkter, dels importerede produkter, dom af 11.6.1992, forenede sager C-149/91 og C-150/91, Sanders Adour og Guyomarc'h Orthez Nutrition animale, Sml. I, s. 3899, præmis 17, og Outokumpu-dommen, præmis 24).

21 Der fremgår endvidere af Domstolens praksis, at det med henblik på den retlige subsumption af en afgift, der rammer indenlandske produkter, der forarbejdes eller afsættes på hjemmemarkedet, og eksporterede indenlandske produkter efter samme kriterier, kan være nødvendigt at tage hensyn til det formål, hvortil afgiftsprovenuet skal anvendes (jf. analogt UCAL-dommen, præmis 20).

22 Når provenuet af en sådan afgift er bestemt til at finansiere aktiviteter, der i særlig grad er til fordel for de af de indenlandske, afgiftsbelagte produkter, der forarbejdes eller afsættes på hjemmemarkedet, kan dette nemlig medføre, at afgiften, der opkræves efter de samme kriterier, alligevel er en diskriminerende beskatning i det omfang, den afgiftsbyrde, der påhviler de produkter, der forarbejdes eller afsættes på hjemmemarkedet, opvejes af de fordele, som afgiften skal finansiere, hvorimod afgiftsbyrden for produkter, der eksporteres uforarbejdet, udgør en nettobyrde (jf. analogt dom af 21.5.1980, sag 73/79, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1533, præmis 15, af 11.3.1992, forenede sager C-78/90 - C-83/90, Compagnie commerciale de l'Ouest m.fl., Sml. I, s. 1847, præmis 26, og UCAL-dommen, præmis 21).

23 Det følger i denne forbindelse af fast retspraksis, at såfremt de fordele, som opnås ved anvendelsen af provenuet af en afgift, der er en del af en generel, intern afgiftsordning og systematisk rammer indenlandske produkter, der forarbejdes eller afsættes på hjemmemarkedet, og produkter, der eksporteres uforarbejdet, fuldt ud udligner den byrde, som det