KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JULIANE KOKOTT

esitatud 8. septembril 20051(1)

Kohtuasi C‑540/03

Euroopa Parlament

versus

Euroopa Liidu Nõukogu,

keda toetasid

Saksamaa Liitvabariik

ja

Euroopa Ühenduste Komisjon

Perekonna taasühinemine – Osalise tühistamise nõude vastuvõetavus – Alaealised – Ooteaeg

I.      Sissejuhatus

1.     Käesolevas hagiavalduses vaidlustab Euroopa Parlament nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivi 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta(2) (edaspidi „direktiiv”) artikli 4 lõike 1 viimase lõigu ja lõike 6 ning artikli 8. Vastupidi pealkirjale ei reguleeri direktiiv perekondade taasühinemist üldiselt, vaid üksnes selliste perekondade õigusi, kus ükski pereliige ei ole liidu kodanik.

2.     Direktiivi alusel on ühenduses seaduslikult elaval kolmanda riigi kodanikul põhimõtteliselt õigus sellele, et vastuvõttev riik annab loa tema laste taasühinemiseks perekonnaga. Vaidlustatud sätted annavad liikmesriikidele siiski võimaluse teatud tingimustel piirata üle 12‑aastaste või üle 15‑aastaste laste taasühinemist perekonnaga ja kehtestada teatud ooteaeg. Parlament leiab, et kõnealused sätted ei ole kooskõlas inimõigustest tuleneva perekonna kaitse ja võrdse kohtlemise põhimõttega.

3.     Ehkki parlament ei pea kohtujuristi ettepanekuid ilmselt kuigi oluliseks,(3) nõuavad kõnealuses hagis esitatud uued õigusküsimused ettepaneku esitamist. Nimetatud küsimused puudutavad eelkõige hagi vastuvõetavust ja käesolevas asjas oluliste põhi- ja inimõiguste kohaldamist.

II.    Õiguslik raamistik

A.      Ühenduse õigus

4.     Nõukogu võttis direktiivi vastu EÜ artikli 63 esimese lõigu punkti 3 alusel. Nimetatud sätte kohaselt võtab nõukogu ühehäälselt sisserändepoliitikat käsitlevad meetmed järgmistes valdkondades:

„a)      sissesõidu- ja elamistingimused ning selle korra normid, mille kohaselt liikmesriigid väljastavad pikaajalisi viisasid ja elamislube, sealhulgas neid, mille eesmärk on perekondade taasühinemine;

b)      […]”.

5.     Lisaks tuleb viidata EÜ artikli 63 teisele lõigule järgmises sõnastuses:

„Meetmed, mida nõukogu võtab vastavalt punktidele 3 ja 4, ei takista ühtki liikmesriiki mainitud valdkondades säilitamast või kehtestamast siseriiklikke norme, mis sobivad kokku käesoleva lepingu ja rahvusvaheliste kokkulepetega.”

6.     Direktiivi põhjendus 2 rõhutab perekonna kaitset, mis tuleneb rahvusvahelistest konventsioonidest ja eelkõige põhiõigustest:

„Perekonna taasühinemist käsitlevad meetmed tuleks vastu võtta kooskõlas kohustusega kaitsta perekonda ja austada pereelu, mis on sätestatud paljudes rahvusvahelise õiguse aktides. Käesolev direktiiv austab põhiõigusi ning peab kinni põhimõtetest, mida tunnustab eelkõige inimõiguste ja põhivabaduste kaitse Euroopa konventsiooni artikkel 8 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta.”

7.     Siinkohal tuleb meenutada, et põhiõiguste harta era- ja perekonnaelu austamist käsitlev artikkel 7 (Euroopa põhiseaduse lepingu artikkel II‑67) näeb ette, et igaühel on õigus sellele, et austataks tema era- ja perekonnaelu, kodu ja edastatavate sõnumite saladust.

8.     Põhjenduses 5 on märgitud:

„Liikmesriigid peaksid jõustama käesoleva direktiivi sätted diskrimineerimata sealjuures soo, rassi, nahavärvi, rahvuse või ühiskondliku päritolu, geneetiliste eripärade, keele, usu või veendumuste, poliitiliste või muude arvamuste, vähemusrahvuse hulka kuulumise, varandusliku seisundi, sünni, puuete, vanuse või seksuaalse sättumuse alusel.”

9.     Ühenduse seadusandja meenutab siinjuures diskrimineerimise erikeelde, mis on sätestatud põhiõiguste harta artiklis 21 (Euroopa põhiseaduse lepingu artikkel II‑81).

10.   Direktiivi artikli 3 lõike 4 punkti b kohaselt ei piira direktiiv 18. oktoobri 1961. aasta Euroopa sotsiaalharta(4), 3. mai 1996. aasta muudetud Euroopa sotsiaalharta(5) ja 24. novembri 1977. aasta võõrtöötajate õigusliku seisundi Euroopa konventsiooni(6) soodsamaid sätteid.

11.   Direktiivi artikli 4 lõige 1 näeb põhimõtteliselt ette, et liikmesriigid lubavad abikaasal ja lastel oma territooriumile siseneda ja seal elada. Viimane lõik jätab liikmesriikidele perekonna taasühinemise puhul siiski võimaluse esitada täiendavaid nõudmisi üle 12‑aastaste laste osas:

„Erandina võib liikmesriik üle 12‑aastaste laste puhul, kes saabuvad tema territooriumile ülejäänud pereliikmetest sõltumatult, kontrollida enne käesoleva direktiivi kohase oma territooriumile sissesõidu- ja elamisloa andmist, kas need lapsed vastavad käesoleva direktiivi rakendamise kuupäeva seisuga tema kehtivates õigusaktides ettenähtud integreerumistingimusele.”

12.   Direktiivi põhjendus 12 on sõnastatud järgnevalt:

„Võimalus piirata üle 12‑aastaste laste, kelle peamine elukoht ei ole perekonna taasühinemist taotleva isiku juures, perekonnaga taasühinemise õigust on mõeldud selleks, et kajastada selliste laste võimet integreeruda noorelt, ning tagab, et nad omandavad koolis vajaliku hariduse ja keeleoskuse.”

13.   Direktiivi artikli 4 lõike 6 kohaselt ei kohaldata taasühinemise õigust, kui perekonna taasühinemise taotlus esitatakse pärast lapse 15‑aastaseks saamist.

„Erandina võivad liikmesriigid vastavalt oma käesoleva direktiivi rakendamise kuupäeval kehtivatele õigusaktidele nõuda, et alaealiste laste korral tuleb perekonna taasühinemise taotlus esitada enne, kui laps saab 15‑aastaseks. Kui taotlus esitatakse pärast lapse 15‑aastaseks saamist, lubavad liikmesriigid, kes otsustavad käesolevat erandit kohaldada, nendel lastel oma territooriumile siseneda ja seal elada muudel kui perekonna taasühinemisega seotud põhjustel.”

14.   Direktiivi artikkel 8 võimaldab määrata ooteaja:

„Liikmesriigid võivad perekonna taasühinemist taotleva isiku puhul nõuda, et see oleks enne oma pereliikmetega ühinemist nende territooriumil viibinud teatava aja, kuid mitte rohkem kui kaks aastat.

Erandina võib liikmesriik juhul, kui tema käesoleva direktiivi vastuvõtmise kuupäeval kehtivad perekonna taasühinemist käsitlevad õigusaktid võtavad arvesse tema vastuvõtuvõimet, näha ette kuni kolmeaastase ooteaja alates perekonna taasühinemise taotluse esitamisest kuni pereliikmetele elamisloa väljastamiseni.”

15.   Direktiiv sisaldab sätteid iga üksikjuhtumi konkreetsete asjaolude arvestamise kohta.

16.   Vastavalt direktiivi artikli 5 lõikele 5 tuleb arvestada lapse huve.

„Taotluse läbivaatamisel võtavad liikmesriigid piisavalt arvesse alaealiste laste parimaid huvisid.”

Komisjoni ettepanekus(7) oli kõnealuses sättes veel sõnaselge viide lapse õiguste konventsioonile.(8)

17.   Artikkel 17 käsitleb kõiki võimalikke puudutatud isikuid:

„Liikmesriigid võtavad perekonna taasühinemise taotluste rahuldamata jätmisel või elamislubade tühistamisel või nende pikendamisest keeldumisel või taasühinemist taotleva isiku või tema pereliikmete riigist välja saatmisel asjakohaselt arvesse isiku peresuhete laadi ja kestust ning tema liikmesriigis elamise kestust, ning samuti pere-, kultuuri- ja ühiskonnasidemete olemasolu tema päritolumaaga.”

B.      Rahvusvaheline õigus

1.      Euroopa kokkulepped

18.   Perekonna kaitset puudutavate inimõiguste aluseks on eelkõige Roomas 4. novembril 1950 allkirjastatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK”) artikkel 8:

„1.      Igaühel on õigus sellele, et austataks tema era- ja perekonnaelu ning kodu ja kirjavahetuse saladust.

2.      Võimud ei sekku selle õiguse kasutamisse muul viisil kui kooskõlas seadusega ja kui see on demokraatlikus ühiskonnas vajalik riigi julgeoleku, ühiskondliku turvalisuse või riigi majandusliku heaolu huvides, korratuse või kuriteo ärahoidmiseks, tervise või kõlbluse või kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitsmiseks.”

19.   Diskrimineerimise keeld sisaldub EIÕK artiklis 14:

„Käesolevas konventsioonis sätestatud õiguste ja vabaduste kasutamine tagatakse ilma mingi diskrimineerimiseta selliste tunnuste alusel nagu sugu, rass, nahavärvus, keel, usutunnistus, poliitilised või muud veendumused, rahvuslik või sotsiaalne päritolu, rahvusvähemusse kuuluvus, varanduslik, sünni- või muu seisund.”

20.   Euroopa sotsiaalharta sisaldab samuti sätteid perekonna taasühinemise kohta.(9) I osa punkti 19 kohaselt on lepinguosalise kodanikest võõrtöötajatel ja nende perekondadel õigus saada kaitset ja abi mis tahes teise lepinguosalise territooriumil. Artikkel 19 täpsustab eelöeldut perekonna taasühinemise osas järgnevalt:

„Et rakendada tulemuslikult võõrtöötajate ja nende perekondade õigust saada kaitset ja abi mis tahes teise lepinguosalise territooriumil, kohustuvad lepinguosalised:

1. – 5. […]

6.      võimaluste piires hõlbustama oma territooriumil loaga viibiva võõrtöötaja perekonna taasühinemist;

7. – 10. […]”.(10)

21.   Artikli 38 kohaselt harta osaks olevas lisas on märgitud, et eelviidatud sätte rakendamisel tuleb mõiste „võõrtöötaja perekond” all mõista vähemalt töötaja abikaasat ja alla 21-aastaseid lapsi, kes on võõrtöötaja ülalpeetavad. 3. mai 1996. aasta muudetud Euroopa sotsiaalhartas(11) jäi artikli 19 punkti 6 sõnastus endiseks, kuid lisa muudeti sel viisil, et selle sätte kohaldamisel tuleb mõiste „võõrtöötaja perekond” all mõista vähemalt töötaja abikaasat ja vallalisi lapsi, kes on vastuvõtva riigi asjaomaste õigusnormide kohaselt alaealised ning võõrtöötaja ülalpeetavad.

22.   Euroopa Nõukogu on allkirjastamiseks avanud võõrtöötajate õigusliku seisundi Euroopa konventsiooni.(12) Perekonna taasühinemist reguleerib artikkel 12. Lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:

„Lepinguosalise territooriumil seaduslikult töötava võõrtöötaja abikaasale ja vallalistele lastele, keda peetakse vastuvõtva riigi asjaomaste õigusaktide alusel alaealisteks ning kes on võõrtöötaja ülalpeetavad, antakse tingimustel, mis vastavad käesolevas konventsioonis võõrtöötajate vastuvõtmiseks sätestatud tingimustele, ning vastavalt siseriiklikes õigusaktides ja rahvusvahelistes konventsioonides sätestatud vastuvõtumenetlusele luba asuda elama võõrtöötaja juurde lepinguosalise territooriumil, eeldusel et võõrtöötajal on perekonna jaoks eluase, mis loetakse tavapäraseks kohaliku töötaja puhul tema töötamise kohas. Iga lepinguosaline võib seada loa andmise sõltuvusse kuni 12‑kuulisest ooteajast.”

23.   Artikli 1 määratluse kohaselt on võõrtöötajateks konventsiooni tähenduses üksnes lepinguosaliste kodanikud.

2.      Rahvusvahelised kokkulepped

24.   19. detsembri 1966. aasta kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti(13) artikkel 17 sätestab EIÕK artikliga 8 võrreldavad õigused:

„1.      Kellegi isiklikku ega perekonnaellu ei tohi meelevaldselt või ebaseaduslikult sekkuda, kellegi eluaseme puutumatusele, kirjavahetuse saladusele, aule ja reputatsioonile ei tohi meelevaldselt või ebaseaduslikult kallale kippuda.

2.      Igal inimesel on õigus seaduse kaitsele selliste sekkumiste ja kallalekippumiste eest.”

25.   Pakti artikli 23 lõikes 1 on lisaks sätestatud:

„Perekond on ühiskonna loomulik ja põhiline rakuke ning tal on õigus ühiskonna ja riigi kaitsele.”

26.   Täiendavalt tuleb viidata pakti artikli 24 lõikele 1:

„Igal lapsel on ilma igasuguse diskrimineerimiseta rassi, nahavärvuse, soo, keele, usutunnistuse, rahvusliku või sotsiaalse päritolu, varandusliku seisundi või sünni põhjal õigus sellistele kaitsemeetmetele, mida tema kui alaealise seisund nõuab perekonnalt, ühiskonnalt ja riigilt.”

27.   Lapse õiguste konventsioon(14) sisaldab samuti perekonna taasühinemise sätteid. Artikli 9 lõige 1 sätestab põhimõtte, et last ei eraldata vanematest vastu viimaste tahtmist. Nimetatud põhimõttest tulenevalt nõuab artikli 10 lõike 1 esimene lause järgmist:

„Vastavalt artikli 9 lõikes 1 toodud osalisriikide kohustusele peavad osalisriigid lapse või tema vanemate poolt perekonna taasühinemise eesmärgil esitatud avalduse osalisriiki sissesõiduks või sealt väljasõiduks lahendama positiivselt, humaanselt ja kiiresti.”

28.   Tuleb arvesse võtta ka artikli 3 lõikes 1 sõnastatud üldist nõuet:

„Igasugustes lapsi puudutavates meetmetes, mida võtavad riiklikud või erasotsiaalhoolekandeasutused, kohtud, täidesaatvad või seadusandlikud organid, tuleb esikohale seada lapse huvid.”

29.   Nagu Euroopa Nõukogu on ka Ühinenud Rahvaste Organisatsioon avanud allkirjastamiseks rahvusvahelise konventsiooni võõrtöötajate ja nende pereliikmete õiguste kaitseks.(15) Artikli 44 lõike 2 kohaselt peavad osalisriigid oma pädevuse raames võtma kõik kohased meetmed, et hõlbustada abikaasa ja alaealiste laste taasühinemist perekonnaga. Tänaseni ei ole ükski ühenduse liikmesriik kõnealust konventsiooni ratifitseerinud.

30.   Lõpuks tuleb viidata Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni (ILO) 24. juuni 1975. aasta konventsiooni nr 143 sisserände puhul esinevate kuritarvituste ning võõrtöötajate võrdsete võimaluste ja võrdse kohtlemise edendamise kohta(16) artiklile 13, mille sõnastus on järgmine:

„1.      Iga liikmesriik võib oma pädevuse piires võtta vajalikud meetmed ja teha koostööd teiste liikmesriikidega, et hõlbustada seaduslikult tema territooriumil viibivate võõrtöötajate perekondade taasühinemist.

2.      Käesolev artikkel kehtib võõrtöötajate järgmiste pereliikmete kohta: abikaasa ning ülalpeetavad lapsed, isa ja ema.”

III. Nõuded

31.   Euroopa Parlament palub:

–       tühistada EÜ artikli 230 alusel nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivi 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta artikli 4 lõike 1 viimane lõik ja lõige 6 ning artikkel 8;

–       mõista kõik kohtukulud välja kostjalt.

32.   Nõukogu palub:

–       jätta hagi nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivi 2003/86/EÜ artikli 4 lõike 1 viimase lõigu ja lõike 6 ning artikli 8 tühistamiseks rahuldamata ja

–       mõista kohtukulud välja Euroopa Parlamendilt.

33.   Saksamaa Liitvabariik ja komisjon toetavad nõukogu nõudeid menetlusse astujatena.

IV.    Hinnang

A.      Vastuvõetavus

1.      Vaidlustatava õigusakti olemasolu

34.   Tühistamishagi EÜ artikli 230 alusel saab esitada üksnes õigusakti, mitte aga toimingute peale, millel ei ole õiguslikult siduvaid tagajärgi.(17) EÜ artikli 63 teine lõik seab direktiivi õiguslikud tagajärjed kahtluse alla. Nimetatud sätte kohaselt ei takista „meetmed, mida nõukogu võtab vastavalt [artikli 63] punktidele 3 ja 4 [nagu ka direktiivi], [...] ühtki liikmesriiki mainitud valdkondades säilitamast või kehtestamast siseriiklikke norme, mis sobivad kokku käesoleva lepingu ja rahvusvaheliste kokkulepetega.”

35.   Osaliselt saab asutamislepingu artikli 63 teist lõiku mõista kui volitust rangemate kaitsemeetmete võtmiseks, nagu see sisaldub juba EÜ artikli 95 lõikes 5, artikli 137 lõikes 5, artikli 153 lõikes 3 ja artiklis 176.(18) Selline tõlgendus ei ole siiski veenev, sest erinevalt rangemaid kaitsemeetmeid käsitlevatest sätetest ei seosta EÜ artikli 63 teine lõik rangemaid kaitsemeetmeid konkreetse eesmärgiga. Kui liikmesriigid on aga vabad valima teistsuguste meetmete eesmärke, siis ei määratle ühenduse õigusnorm liikmesriikidele siduvat miinimumstandardit. Erinevalt siduva mõju täielikust puudumisest tähendab selline miinimumstandard aga õigust võtta rangemaid kaitsemeetmeid.(19)

36.   Artikli 63 teise lõigu sõnasõnalisest tõlgendusest tuleneks, et kõnealuse lõigu mõlema nimetatud punkti kohaselt puudub teisesel õigusel, st eeskätt kõnealusel direktiivil, siseriiklik õigusmõju ja see ei ole ülimuslik, kui siseriiklikud õigusaktid näevad ette teistsuguseid meetmeid.(20) Vastavalt sellele esitas Saksamaa valitsus vastuses Euroopa Kohtu küsimusele seisukoha, et artikli 63 teine lõik lubab riigil tegutseda ühepoolselt. Siit järeldub, et lubatav oleks isegi sätete täielik puudumine, st direktiivi ülevõtmata jätmine, sest ka see on „teistsugune” meede. Sellise tõlgenduse kohaselt kahaneks EÜ artikli 63 esimese lõigu punktide 3 ja 4 alusel võetud meetmete õigusmõju soovituseks.(21) Nii kaugele ei soovinud Saksamaa valitsus siiski minna.

37.   Niisugune tõlgendus vastab osade liikmesriikide eeldatavale huvile kõnealuse sätte vastuvõtmise vastu. Nimelt ei olnud esialgu kõik liikmesriigid nõus sisserändepoliitika valdkonna lülitamisega asutamislepingusse.(22)

38.   EÜ artikli 63 teise lõigu eeltoodud tõlgendus kui liikmesriikide huvides tehtud reservatsioon muudaks paraku samal ajal kõnealuse lõiguga lepingusse lisatud EÜ artikli 63 esimese lõigu punktide 3 ja 4 pädevusnormid ad absurdum ja võtaks neilt nende kasuliku mõju. Nimetatud pädevusnormide eesmärk ei ole soovituste andmine. Viimane ei vajaks õiguslikku alust asutamislepingu näol, sest Euroopa Liidu lepingu artiklid K.1 ja K.3 varem kehtinud Maastrichti lepingu redaktsioonis sisaldasid vastavat ja potentsiaalselt isegi ulatuslikumat(23) pädevust. Seetõttu peab EÜ artikli 63 esimese lõigu punktides 3 ja 4 sätestatud pädevus kui ühenduse õiguse instrument olema rakendatav muu hulgas ka sisserändepoliitika küsimuste reguleerimiseks.

39.   EÜ artikkel 63 sisaldab seega vasturääkivaid sätteid,(24) mille tõhusus on tagatud ainult seeläbi, et nende tõlgendamisel püütakse saavutada kohast tasakaalu – praktiline konkordantsus (praktische Konkordanz) Bundesverfassungsgericht’i (Saksa konstitutsioonikohus) keelekasutuses.(25) Nagu parlament, nõukogu ja komisjon vastuses Euroopa Kohtu küsimusele märkisid, ei saa teist lõiku järelikult tõlgendada sel viisil, et see välistab punktide 3 ja 4 alusel võetud meetmete siduva õigusjõu. Sarnaselt ülejäänud ühenduse õigusega tuleb viidet kooskõlale asutamislepinguga tõlgendada pigem nii, et siseriiklikud õigusaktid peavad olema kooskõlas teisese õigusega, sealhulgas punktide 3 ja 4 alusel võetud meetmetega.(26)

40.   Sellise tõlgenduse kasuks räägib ka tõsiasi, et EÜ artikli 63 esimese lõigu punkides 3 ja 4 sätestatud pädevust saab teostada ainult ühehäälselt.(27) Liikmesriigid saavad seega oma huve seadusandlikus menetluses piisavalt kaitsta. Kui liikmesriik esmalt hääletab nimetatud õiguslikel alustel vastuvõetava õigusakti poolt ja seejärel jätab kehtima või võtab vastu sellega vastuolus oleva siseriikliku õigusakti, siis käitub ta ebalojaalselt (venire contra factum proprium)(28).

41.   Seetõttu ei tule teist lõiku mõista kui õigusaktide õigusmõju piirangut, vaid – nagu rõhutab eelkõige nõukogu – kui ühenduse seadusandjale esitatud kohustust jätta punktide 3 ja 4 alusel meetmeid võtvatele liikmesriikidele piisav tegutsemisruum. Nimetatud eesmärk saavutatakse mitmesuguste valikuvõimalustega, mis on jäetud liikmesriikidele kõnealuse direktiiviga. Samuti ei saa kõnealust õiguspoliitilist kohustust arvestades pidada punkide 3 ja 4 alusel vastu võetud teisese õiguse akte kahtluse korral lõplikeks ühtlustamismeetmeteks.

42.   Eelnevast järeldub, et olenemata EÜ artikli 63 teisest lõigust on direktiiv põhimõtteliselt vaidlustatav õigusakt.

2.      Vaidlustatud sätete õiguslik olemus

43.   Nõukogu kahtleb siiski, kas hagi on esitatud õigusakti vastu, mida saab vaidlustada. Nõukogu väidab parlamendile nimelt vastu, et viimane on hagiavalduses esitanud nõude mitte ühenduse, vaid siseriiklike õigusaktide vastu, mis ei ole lubatav. Direktiivi artikli 4 lõike 1 viimane lõik ja lõige 6, samuti artikkel 8 ei kohusta liikmesriike konkreetseid õigusakte vastu võtma. Pigem viidatakse olemasolevale siseriiklikule õigusele ja võimaldatakse selle edasikehtimine. Euroopa Kohus ei saa kontrollida siseriikliku õiguse kooskõla ühenduse põhiõigustega.

44.   Parlament ja komisjon rõhutavad seevastu, et vaidlustatud sätted on ühenduse õiguse osa ja need alluvad Euroopa Kohtu kontrollile – eriti pidades silmas sätete kooskõla ühenduse põhiõigustega. Ühenduse õiguse sätted, mis lubaksid liikmesriikidel võtta põhiõigustega vastuolus olevaid meetmeid, ei oleks kõnealuste põhiõigustega kooskõlas.

45.   Selles küsimuses nõustun parlamendi ja komisjoni seisukohaga. Nõukogu vastuväide ei ole veenev. Nõukogu ei pööra tähelepanu asjaolule, et siseriiklike õigusaktide edasikehtimiseks või vastuvõtmiseks tehtud teatud valikute kinnitamine ühenduse õigusega on samuti meede, mis võib teatud tingimustel olla vastuolus ühenduse õigusega. Ühelt poolt võivad need valikud piirata direktiiviga antud perekonna taasühinemise õiguse ulatust. Teiselt poolt sisaldavad need sedastust, et asjaomased siseriiklikud õigusaktid on ühenduse õigusega kooskõlas. Kui sellist sedastamist tühistamishagiga õigeaegselt ei vaidlustata, ei saa ühendus edaspidi enam omal algatusel astuda siseriiklike meetmete vastu, mis kasutavad ettenähtud valikuid üksnes täiel määral ära.(29) Järelikult peab vastav hagi olema põhimõtteliselt vastuvõetav.

3.      Direktiivi osalise tühistamise nõue

46.   Professor Langenfeldi arvamus, mille esitas Saksamaa valitsus, tõstatab kaudselt ka küsimuse, kas hagis taotletud direktiivi teatud sätete tühistamine on vastuvõetav hagi ese. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on osalise tühistamise taotlus vastuvõetav, kui vaidlustatud osad on õigusakti ülejäänud sätetest lahutatavad ja täielik tühistamine väljuks hagi piiridest (ultra petita).(30) Lahutamatute osade eraldi tühistamine muudaks asjaomaste sätete põhisisu.(31) Selline muudatus kuulub ühenduse seadusandja pädevusse.(32)

47.   Euroopa Kohtu küsimusele vastasid nõukogu ja Saksamaa valitsus, et toodud kaalutlustel ei ole ka käesolev hagi vastuvõetav. Parlamendi vaidlustatud sätteid ei ole võimalik – erinevalt parlamendi arusaamast ja kohtuistungil avaldatud komisjoni seisukohast – ülejäänud direktiivist objektiivselt eraldada. Sealjuures ei ole oluline, et direktiivi ülejäänud sätted on ka eraldi kohaldatavad. Vaidlustatud sätted sisaldavad pigem direktiiviga liikmesriikidele pandud perekonna taasühinemise võimaldamise kohustuse võimalikku piiramist. Kui Euroopa Kohus tühistaks direktiivi artikli 4 lõike 1 viimase lõigu ja lõike 6, samuti artikli 8, siis kehtiks perekonna taasühinemise õigus ilma eripiiranguteta ka üle 12‑aastaste või üle 15‑aastaste alaealiste laste suhtes ooteajast sõltumata. Järelikult muudaks kõnealuste sätete tühistamine direktiivi põhisisu ja Euroopa Kohus sekkuks ühenduse seadusandja pädevusse.

48.   Käesoleval juhul on välistatud lisaks ka teiste lahutamatult seotud sätete, st direktiivi kui terviku tühistamine. See läheks parlamendi esitatud hagist kaugemale ega oleks kooskõlas selles järgitava huviga, sest niisugusel juhul ei oleks ühenduse õiguse alusel üldse õigust perekonna taasühinemiseks.(33)

49.   Eeltoodust lähtudes on hagi vastuvõetamatu.

50.   Nimetatud põhjusel uurin hagi põhjendatust ainult teise võimalusena.

B.      Hagi põhjendatus

51.   Parlament väidab hagiavalduses, et rikutud on perekonna kaitsega seotud põhiõigust ja võrdse kohtlemise põhimõtet. Esmalt tuleb uurida, kas esines rikkumisi seadusandlikus menetluses.

1.      Seadusandlik menetlus seoses direktiivi artikli 4 lõikega 6

52.   Tuleb uurida seadusandlikku menetlust seoses direktiivi artikli 4 lõikega 6. Parlament märgib, et nõukogu ei esitanud vastavat muudatust parlamendile arvamuse saamiseks.

53.   Parlamendi hagi ei tugine sellele, et parlamendiga ei ole konsulteeritud. Seetõttu tõusetub küsimus, kas Euroopa Kohus peab omal algatusel kontrollima võimaliku menetlusvea olemasolu. Euroopa Kohus on ESTÜ asutamislepingu artikli 33 alusel esitatud tühistamishagide puhul kontrollinud omal algatusel menetlusnormide rikkumist.(34) Kohtujurist Ruiz-Jarabo Colomer tõlgendab viidatud kohtupraktikat nii, et ka EÜ artikli 230 raames võib kohus omal algatusel tõstatada vähemalt pädevuse puudumise või oluliste menetlusnormide rikkumise küsimuse.(35) Akti andnud institutsiooni pädevuse osas ühtib see ka Euroopa Kohtu praktikaga.(36) Menetlusökonoomia ja õiguskindluse põhimõtted toetavad menetlusnormide rikkumise ühetaolist käsitlemist, seda vähemalt siis, kui Euroopa Kohus saab menetlusnormide rikkumisest teada tühistamishagi lahendamise käigus. Seetõttu tuleb käesolevas asjas kontrollida, kas parlamendiga on seoses direktiivi artikli 4 lõikega 6 piisavalt konsulteeritud.

54.   Vastavalt EÜ artiklile 63 koosmõjus EÜ artikli 67 lõikega 1 teeb nõukogu otsuse pärast parlamendiga konsulteerimist. Euroopa Parlamendiga tuleb alati uuesti konsulteerida siis, kui vastuvõetav lõplik tekst erineb oma olemuselt tervikuna sellest tekstist, mille suhtes on parlamendiga juba konsulteeritud, välja arvatud juhul, kui muudatuste põhisisu vastab parlamendi esitatud soovitustele.(37)

55.   Ei ole tuvastatav, kas parlamendiga on konsulteeritud seoses direktiivi artikli 4 lõikega 6. Nõukogu konsulteeris Euroopa Parlamendiga viimati 23. mai 2002. aasta kirjas. Esitatud teabe kohaselt esines artikli 4 lõige 6 esmakordselt nõukogu 25. veebruari 2003. aasta dokumendis, kui eesistuja tegi ettepaneku vastavaks muudatuseks Austria delegatsiooni reservatsiooni alusel.(38) Parlament esitas oma viimase seisukoha direktiivi kohta siiski alles 9. aprillil 2003.(39) Ei ole aga tõendatud, et nõukogu oleks teatanud parlamendile eelnõu muutmisest ja konsulteerinud temaga selle muudatuse osas. Kuna nõukogu parlamendi kõnealust väidet ei vaidlusta, tuleb järelikult eeldada, et parlamendil ei olnud võimalust avaldada oma seisukohta direktiivi artikli 4 lõike 6 kohta.

56.   Direktiivi artikli 4 lõige 6 võimaldab liikmesriikidel võrreldes õigusaktiga, mille suhtes parlamendiga konsulteeriti, piirata alaealiste laste perekonnaga taasühinemise õigust. Ilma artikli 4 lõiketa 6 oleks perekonnaga taasühinemise õigus põhimõtteliselt ka lastel, kes on saanud 15‑aastaseks. Kõnealuse sätte lisamine on seega oluliselt muutnud direktiivi sisu.

57.   Direktiivi artikli 4 lõikes 6 sisalduv perekonnaga taasühinemise õiguse piirang on vastuolus parlamendi sõnaselge soovitusega sätestada perekonna taasühinemine laiemalt, kui seda nägi ette parlamendile esitatud eelnõu(40), ja eelkõige anda kõigile alaealistele lastele võrdne võimalus perekonnaga taasühinemiseks.(41)

58.   Seega oleks tulnud enne direktiivi vastuvõtmist parlamendiga uuesti konsulteerida. Järelikult on direktiiv, eelkõige selle artikli 4 lõige 6, vastu võetud menetlusnorme rikkudes.

2.      Perekonna kaitse kui põhiõigus

a)      Põhiõiguste kaitse standard

59.   Euroopa Kohus rõhutab väljakujunenud kohtupraktikas põhimõtet, mis on leidnud kinnitust ühtse Euroopa akti preambulis ja Euroopa Liidu lepingu artikli 6 lõikes 2 ning mille kohaselt on ühenduse õiguskorras kaitstud põhiõigused, nagu need on tagatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga, mis on alla kirjutatud Roomas 4. novembril 1950, ning nagu need tulenevad liikmesriikide ühesugustest põhiseaduslikest tavadest kui ühenduse õiguse üldpõhimõtetest. Niisugune põhimõte hõlmab eeskätt EIÕK artiklis 8 sätestatud perekonna kaitset.(42)

60.   Käesolevas asjas asjassepuutuv põhiõiguste harta artikkel 7, millele sõnaselgelt viitab direktiivi põhjendus 2, on identne EIÕK artikliga 8. Ka harta artikli 52 lõike 3 esimese lause (Euroopa põhiseaduse lepingu artikkel II‑112) kohaselt peab neil sätetel olema ühesugune tähendus ja ulatus.

61.   Perekonna kaitsega seotud küsimustes on Euroopa Kohus elukohaõiguse valdkonnas juhindunud Euroopa Inimõiguste Kohtu (edaspidi „EIK”) praktikast EIÕK artikli 8 tõlgendamisel. Sellele tuginedes sedastas Euroopa Kohus, et EIÕK artikkel 8 ei taga välismaalasele õigust teatud riiki reisimiseks ja seal viibimiseks. Kui aga isikul keelatakse sissesõit riiki või viibimine riigis, kus elavad tema lähedased pereliikmed, siis võib see riivata EIÕK artikli 8 lõikes 1 ette nähtud õigust perekonnaelu austamisele. Selline riive on EIÕK-ga vastuolus, kui see ei vasta artikli 8 lõike 2 nõuetele, st kui see ei ole „kooskõlas seadusega”, mis on kehtestatud viidatud lõikes nimetatud ühe või mitme legitiimse eesmärgi saavutamiseks, ja mis on „demokraatlikus ühiskonnas vajalik”, st „mis on põhjendatud tungiva sotsiaalse vajadusega” ja mis on ühtlasi proportsionaalne taotletava legitiimse eesmärgi suhtes.(43)

62.   Euroopa Kohus kujundas viidatud praktika selliste juhtumite pinnalt, mis puudutasid põhivabadusi teostades teise liikmesriiki elama asunud liidu kodanike pereliikmete elukohaõigust. Käsitletud juhtudel toob ühenduse õigusega kehtestatud liidu kodaniku elukohaõigus koosmõjus ühenduse õigusega täpsustatud perekonna kaitse põhimõttega kaasa elukohaõiguse, mida võib piirata ainult erandjuhtudel ja rangetel tingimustel.(44) Täiendavad erisätted võivad tuleneda assotsiatsioonilepingutest.(45)

63.   Ühenduse õiguses puudub seevastu samalaadne elukohaõigus seoses selliste perekondade taasühinemisega, mille liikmed on eranditult kolmandate riikide kodanikud. Sellest tulenevalt ei saa Euroopa Kohtu eespool toodud järeldusi vahetult üle kanda, vaid tuleb pöörduda Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika poole. Seejuures on määrava tähtsusega inimõiguste kaitsest tulenev kohustus kaitsta perekonda, mis erineb – pidades silmas just õigust siseneda teatud riigi territooriumile ja seal elada – kodanike põhiõigustest, st on viimastega võrreldes üldjuhul vähem ulatuslik.

64.   Euroopa Inimõiguste Kohus on tunnustanud õigust elada koos oma pereliikmetega kui perekonnaelu alust EIÕK artikli 8 tähenduses. Perekonna kooselu takistavad riiklikud meetmed, näiteks hooldusõiguse äravõtmine,(46) suhtlemiskeeld(47) või isiku väljasaatmine riigist, kus elavad tema lähisugulased,(48) kujutavad endast sekkumist nimetatud inimõigusesse. Selline sekkumine on lubatav üksnes siis, kui see on põhjendatud EIÕK artikli 8 lõike 2 alusel.

65.   Euroopa Inimõiguste Kohus on seisukohal, et perekonna taasühinemise võimaldamisest keeldumine ei kujuta endast sellist sekkumist EIÕK artikliga 8 kaitstud õigusesse, mida on vaja põhjendada. Ta ei tõlgenda EIÕK artiklit 8 perekonna taasühinemise osas mitte kaitseõigusena, vaid nõude esitamise võimaliku alusena.

66.   Nagu Euroopa Inimõiguste Kohus on sõnaselgelt sedastanud, ei tohi EIÕK artiklit 8 tõlgendada mitte mingil juhul kui liikmesriigi üldist kohustust lubada perekonna taasühinemist oma territooriumil üksnes selleks, et rahuldada perekonna soovi elada teatud riigis. Perekonna taasühinemine puudutab nii perekonnaelu kui ka sisserännet. See, millise ulatusega on riigi kohustus lubada oma territooriumile sisserändajate sugulasi, sõltub huvitatud isikute olukorrast ja üldisest huvist. Riigil on rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtte kohaselt lepingutest tulenevaid kohustusi eiramata õigus kontrollida välismaalaste sisenemist oma territooriumile. Seejuures on talle jäetud ulatuslik kaalutlusruum.(49)

67.   Neile põhimõtetele tuginedes jättis Euroopa Inimõiguste Kohus kolmes kohtuasjas neljast, mis omavad käesolevas asjas tähtsust, rahuldamata taotluse võimaldada perekonna taasühinemist vastuvõtvas liikmesriigis muu hulgas põhjusel, et ühine perekonnaelu on võimalik ka päritoluriigis.(50) Seda kohtupraktikat kinnistavad järgnevalt viidatud otsused, milles hagi jäeti vastuvõetamatuse tõttu rahuldamata.(51)

68.   Nagu nähtub kohtuotsusest Sen, võib asjassepuutuvate huvide nõuetekohane kaalumine luua konkreetsel juhul siiski õiguse taotleda laste lubamist vastuvõtva riigi territooriumile. Selle kohtuasja puhul nägi Euroopa Inimõiguste Kohus takistusi päritoluriiki tagasipöördumiseks. Seejuures tugines ta asjaolule, et abielupaaril Sen oli lisaks lapsele, keda nad soovisid võtta enda juurde vastuvõtvasse liikmesriiki, veel lapsi, kes olid sündinud ja üles kasvanud vastuvõtvas riigis ning sellesse integreerunud.(52) Mõned otsused kaebuste vastuvõetavuse kohta jätavad avatuks võimaluse, et õigus taotleda pereliikmete taasühinemist perekonnaga võib põhineda ka muudel asjaoludel.(53) Siinkohal olgu mainitud näiteks poliitiline tagakiusamine(54) või mõne perekonnaliikme meditsiinilised vajadused, mida ei ole võimalik rahuldada päritoluriigis.

69.   Kohtuotsusest Sen nähtub iseäranis, et õigus taotleda perekonna taasühinemist vastuvõtvas riigis põhineb eelkõige asjassepuutuvate laste huvidel. See põhimõte kajastub ka ÜRO inimõiguste komitee otsuses kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artiklite 17, 23 ja 24 kohaldamise kohta Winata asjas.(55) Sarnane lähenemine tuleneb ka lapse õiguste konventsiooni artiklitest 3, 9 ja 10.

70.   Euroopa Inimõiguste Kohus ei tõstatanud kohtuotsuses Sen eraldi küsimust selle kohta, kas perekonna taasühinemise võimaldamisest keeldumist on vaja põhjendada. Ta näib lähtuvat pigem sellest, et põhjendamise raames aset leidnud huvide kaalumine on perekonna taasühinemise taotlemise positiivse õiguse puhul juba osa taotluse põhjendusest.(56)

71.   Samamoodi tuleb toimida ka ühenduse õiguses. Euroopa Inimõiguste Kohus on kohtuotsustes Akrich ja Carpenter küll sõnaselgelt sedastanud, et liikmesriikidel tuleb perekonna taasühinemise võimaldamisest keeldumist põhjendada, kuid see tuleneb siiski juba liidu kodanike laiaulatuslikest, ühenduse õigusnormidel põhinevatest õigustest.(57) Kui tõlgendada taotluse esitamise õiguse eeldusi nii kitsalt, nagu see on tavaks Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas, ei jäta see üldjuhul ruumi sellise õigusesse sekkumise põhjendamiseks, mis toimub perekonna taasühinemise taotluste rahuldamata jätmise vormis. Asjas esindatud huvide kaalumine on sel juhul juba taotluse esitamise õiguse kontrollimise osa.(58) V