KOHTUJURISTI ETTEPANEK

JULIANE KOKOTT

esitatud 3. mail 20071(1)

Kohtuasi C‑299/05

Euroopa Ühenduste Komisjon

versus

Euroopa Parlament

ja

Euroopa Liidu Nõukogu

Mitteosamakseline erihüvitis – Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. aprilli 2005. aasta määrus (EÜ) nr 647/2005, millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1408/71 ning määrust (EMÜ) nr 574/72 – Soome: lapsehooldustoetus – Rootsi: puude- ja hooldustoetus puudega lastele – Ühendkuningriik: puuetega inimeste ülalpidamistoetus, hooldustoetus ja hooldajatoetus

I.      Sissejuhatus

1.        Määruse (EMÜ) nr 1408/71(2) kohaldamisala hõlmab alates määruse (EMÜ) nr 1247/92(3) jõustumisest ka mitteosamakselisi erihüvitisi ehk hüvitisi, millel on nii sotsiaalkindlustuse kui ka sotsiaalabi tunnusjooned. Nende hüvitiste puhul kehtivad aga erisätted; neid ei pea maksma mitteresidentidele.

2.        Määrus (EÜ) nr 647/2005(4), millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1408/71 ning määrust (EMÜ) nr 574/72, määratles mitteosamakseliste erihüvitiste mõiste uuesti. Seadusandja nimetab neid hüvitisi nüüdsest rahalisteks mitteosamakselisteks erihüvitisteks(5). Lisaks muutis seadusandja IIa lisa, mis loetleb sellesse kategooriasse kuuluvad erinevad siseriiklikud hüvitised.

3.        Käesoleva tühistamishagiga vaidlustab komisjon IIa lisa kanded, mis puudutavad Soomet, Rootsit ja Ühendkuningriiki. Komisjoni arvates ei ole kõnealuste hüvitiste näol tegemist erihüvitistega määruse nr 1408/71 muudetud artikli 4 lõike 2a mõttes ning seetõttu tuleb nad IIa lisast kustutada.

II.    Õiguslik raamistik

A.      Ühenduse õigus

4.        Määruse nr 647/2005 põhjendus 1 sätestab:

„Tuleb teha teatavaid muudatusi määrustes (EMÜ) nr 1408/71 ja (EMÜ) nr 574/72, et võtta arvesse Euroopa Ühenduste Kohtu praktika hiljutisi arenguid, hõlbustada nimetatud määruste kohaldamist ja kajastada muudatusi liikmesriikide sotsiaalkindlustust käsitlevates õigusaktides.”

5.        Põhjendus 3 täpsustab seadusandja eesmärki mitteosamakselisi erihüvitisi käsitlevate sätete muutmisel:

„Õiguskindluse tagamise eesmärgil nõuavad rahaliste mitteosamakseliste erihüvitiste klassifitseerimise kohta tehtud kohtuotsused Friedrich Jauch vs. Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter ning Ghislain Leclere, Alina Deaconescu vs. Caisse nationale des prestations familiales, et neid kahte arvesse võetavat kumulatiivset kriteeriumi tuleks täpsustada selliselt, et need hüvitised võiks olla kantud määruse (EMÜ) nr 1408/71 IIa lisasse. Seetõttu on põhjust lisa läbi vaadata, võttes arvesse liikmesriikides tehtud õigusaktide muudatusi, mis mõjutavad sellist tüüpi hüvitisi, mis oma keeruka olemuse tõttu vajavad erikoordineerimist [...]”

6.        Määruse nr 1408/71 IIa lisa puudutavate muudatuste kohta selgitab põhjendus 6:

„Määruse (EMÜ) nr 1408/71 IIa lisa läbivaatamise tulemusena mõned kanded kustutatakse ja vastavalt muudatustele mõnede liikmesriikide siseriiklikes õigusaktides lisatakse teatud uued kanded [...]”

7.        Määruse nr 1408/71 artikkel 1 sätestab:

„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:

[...]

u) i)  perehüvitis – kõik perekonna väljaminekute katmiseks antavad rahalised või mitterahalised hüvitised, mida antakse artikli 4 lõike 1 punktis h osutatud õigusaktide alusel, välja arvatud I lisas osutatud spetsiaalsed sünni- või lapsendamistoetused.”

8.        Määruse nr 1408/71 artikkel 4 sätestas määruse materiaalse kohaldamisala seni(6) järgmiselt:

„1. Käesolevat määrust kohaldatakse kõigi õigusaktide suhtes, mis reguleerivad järgmisi sotsiaalkindlustusliike:

a)      hüvitised haiguse ning raseduse ja sünnituse korral;

b)      invaliidsushüvitised, sealhulgas hüvitised, mis on mõeldud töövõime säilitamiseks või parandamiseks;

[...]

h)      perehüvitised.

2a. Käesolevat määrust kohaldatakse ka mitteosamakseliste erihüvitiste suhtes, mida antakse õigusaktide või kindlustusskeemide alusel, mis ei kuulu lõikes 1 loetletute hulka või on lõike 4 alusel reguleerimisalast välja jäetud, juhul kui sellised hüvitised on mõeldud:

a)      tagama täiendavat, asendavat või lisakaitset lõike 1 punktides a–h loetletud sotsiaalkindlustusliikidega hõlmatud riskide suhtes või

b)      üksnes invaliidide erikaitseks.

[...]

4. Käesolevat määrust ei kohaldata sotsiaalabi […] suhtes […].”

9.        Määrus nr 647/2005 muutis määruse nr 1408/71 artikli 4 lõiget 2a järgmiselt:

„Käesolevat artiklit kohaldatakse õigusaktides ettenähtud rahaliste mitteosamakseliste erihüvitiste suhtes, millel on nende subjektide ringi, eesmärkide ja/või saamise tingimuste tõttu nii lõikes 1 osutatud sotsiaalkindlustust käsitlevate õigusaktide kui ka sotsiaalabi tunnusjooned.

„Rahalised mitteosamakselised erihüvitised” on hüvitised:

a)      mis on ette nähtud:

i)      pakkuma täiendavat, asendavat või lisakaitset lõikes 1 osutatud sotsiaalkindlustusliikidega kaetud riskide suhtes ja mis tagavad asjaomastele isikutele asjaomase liikmesriigi majanduslikku ja sotsiaalset olukorda arvesse võttes elatusmiinimumiga võrdse sissetuleku;

         või

ii)      üksnes puuetega inimeste erikaitseks, mis on tihedalt seotud nimetatud isiku sotsiaalse keskkonnaga asjaomases liikmesriigis,

ja

b)      mille rahalised vahendid saadakse eranditult kohustuslikest maksudest, mis on ette nähtud üldiste avalike kulude katmiseks, ning hüvitiste määramise ja arvutamise tingimused ei sõltu ühestki hüvitisesaaja poolt makstavast maksest. Osamakselise hüvitise täiendamiseks ettenähtud hüvitisi ei loeta siiski osamakselisteks hüvitisteks ainuüksi sel põhjusel,

ja

c)      need on loetletud IIa lisas.”

10.      Kustutades olemasolevad kanded ja lisades mõned uued hüvitised sõnastas määruse nr 657/2005 I lisa punkt 2 määruse nr 1408/71 IIa lisa(7) tervikuna uuesti. Soome, Rootsi ja Ühendkuningriigi kohta tehtud kanded loetlevad sisuliste muudatusteta muu hulgas järgnevad hüvitised:

„ W.      SOOME

[...]

b)      lapsehooldustoetus (lapsehooldustoetuse seadus 444/69)(8);

[...]

X.      ROOTSI

[...]

c)      puude- ja hooldustoetus puudega lastele (seadus 1998: 703)(9).

Y.      ÜHENDKUNINGRIIK

[...]

d)      puuetega inimeste ülalpidamistoetus (27. juuni 1991. aasta Disability Living Allowance and Disability Working Allowance Act, jaotis 1; ja 24. juuli 1991. aasta Disability Living Allowance and Disability Working Allowance (Northern Ireland) Order 1991, artikkel 3)(10);

e)      hooldustoetus (20. märtsi 1975. aasta Social Security Act 1975, jaotis 35, ja 20. märtsi 1975. aasta Social Security (Northern Ireland) Act 1975, jaotis 35)(11);

f)      hooldajatoetus (20. märtsi 1975. aasta Social Security Act 1975, jaotis 37, ja 20. märtsi 1975. aasta Social Security (Northern Ireland) Act 1975, jaotis 37)(12).”

B.      Siseriiklik õigus

1.      Soome lapsehooldustoetus (lapsehooldustoetuse seadus, 444/1969)

11.      Soome lapsehooldustoetuse seadus tagab rahalise hüvitise juhtudel, kui laps vajab haiguse, puude või muu kahjustuse tagajärjel vähemalt kuue kuu jooksul erihooldust, abi või rehabilitatsiooni ning see toob endaga kaasa erilise rahalise või muud liiki koormuse. Hüvitise saamise õigus on alla 16‑aastastel lastel, kelle elukoht on Soomes.

12.      Toetuse suurus sõltub üksnes lapse individuaalsest hooldamis-, abi- või rehabilitatsiooni vajadusest ning seda makstakse kolmes erinevas määras. Arvesse ei võeta hooldamist vajava lapse vanemate sissetulekut ega nende sissemaksete- ja tööperioodi. See, kas toetus määratakse teatud perioodiks või tähtajatult, sõltub lapse hooldamise vajaduse kestusest. Lapse tervisliku seisundi muutumine võib endaga kaasa tuua toetuse saamise õiguse kaotamise või toetuse suuruse kohandamise.

13.      Soome seaduse artikli 4 kohaselt kaob lapsehooldustoetuse saamise õigus niipea, kui last hooldatakse kauem kui kolm kuud haiglas või muus avalik‑õiguslikus või riigi poolt rahastatavas hooldusasutuses.

2.      Puude- ja hooldustoetus puudega lastele Rootsis (seadus 1998: 703)

14.      Rootsi toetused on üksteisega seotud ja nende andmise peamised tingimused on samad. Puudega lastele tagatakse hooldustoetus kuni 19‑aastaseks saamiseni. Seejärel algab puudetoetuse saamise õiguse periood. Toetuse saamise tingimuseks ei ole eelnev töötamine ega teatud töö- või sissemaksete periood. Sissemaksete süsteemiga ei ole mingit funktsionaalset ega organisatoorset seost. Mõlema toetuse saamise eelduseks on ulatuslik toetuse vajaduse hindamine konkreetsel juhtumil. Kui vajadus muutub, hinnatakse toetuse saamise tingimuste olemasolu uuesti.

a)      Hooldustoetus puudega lastele

15.      Toetuse saamise õigus on vanematel, kelle laps vajab haiguse, vaimse kahjustuse või muu puude tõttu vähemalt kuue kuu jooksul hooldamist või järelevalvet. Lisaks on õigus saada hooldustoetust, kui lapse haigus või puue põhjustab täiendavaid kulutusi.

16.      Rootsi seaduse kohaselt määratakse igakuiselt ja neljas erinevas määras makstava hooldustoetuse suurus üksnes hooldusvajaduse taseme ja järelevalve individuaalse vajaduse ning lisakulutuste ulatuse alusel. Toetuse andmise perioodile kohaldatakse samu kriteeriume.

17.      Toetuse saamise õiguse tingimusi, välja arvatud vajaduse muutumise juhtudel, kontrollitakse seadusega kindlaksmääratud kriteeriumide alusel vähemalt iga kahe aasta tagant. Arvesse ei võeta aga vanemate sissetulekut ega seda, kas nad on oma lapse hooldamise tõttu töötamisest loobunud või töökoormust vähendanud.

18.      Hooldustoetuse saamise õigus kaob reeglina niipea, kui laps paigutatakse avalik‑õiguslikku või riigi poolt rahastatavasse hooldusasutusse.

b)      Puudetoetus

19.      Puudetoetust on õigus saada kindlustatud isikutel, kes vajavad oma liikumisvõime vähenemise tõttu, mis on ilmnenud enne 65. eluaastat, kestvat abi igapäevaeluga toimetulemiseks (Rootsi seaduse artikli 5 punkt 1), kestvat kolmanda isiku poolset abi, mis võimaldab töötamist jätkata (artikli 5 punkt 2), või peavad erinevates olukordades kandma märkimisväärseid lisakulusid (artikli 5 punkt 3). Kui kõik kolm tingimust on täidetud või punkti 3 tingimus esineb samaaegselt punkti 1 või 2 omadega, määratletakse toetuse saamise õigus kogu vajaduse ulatuse alusel. Seejuures ei mängi rolli sissemaksete- ja tööperiood.

20.      Puudetoetuse suuruse määramise korral üksikjuhul on otsustava tähendusega hooldusvajaduse tase ja täiendavate kulutuste ulatus; Rootsi seaduse artikkel 6 näeb ette kolm erinevat toetuse määra. Rootsi valitsus viitab sellele, et vajaduse hindamisele üksikjuhul ei ole kindlaksmääratud kriteeriume. Pigem võetakse arvesse isiku vajaduste tõttu tekkivat rahalist koormust, kuivõrd seda peetakse mõistlikuks ja õigustatuks.

3.      Siseriiklikud sätted Ühendkuningriigis

21.      Puuetega inimeste ülalpidamistoetuse ja hooldustoetuse andmine sõltub põhimõtteliselt samade tingimuste täitmisest. Hooldajatoetus täiendab mõlemaid toetusi.

a)      Puuetega inimeste ülalpidamistoetus – 27. juuni 1991. aasta Disability Living Allowance and Disability Working Allowance Act 1991, jaotis 1 ja 24. juuli 1991. aasta Disability Living Allowance and Disability Working Allowance (Northern Ireland) Order 1991, artikkel 3

22.      Puuetega inimeste ülalpidamistoetus koosneb kahest osast, hooldusega seonduvast ja mobiilsusega seonduvast osast. Kohtuasja osapooled on üksmeelselt seisukohal, et mobiilsusega seonduv osa kui mitteosamakseline erihüvitis määruse nr 1408/71 (mida on muudetud määrusega nr 647/2005) artikli 4 lõike 2a punkti a alapunkti ii mõttes on IIa lisasse õigesti alles jäänud.

23.      Hooldusega seonduva osa saamise õigus on raske kehalise või vaimse puudega alla 65‑aastastel isikutel, kes vajavad sagedast või alalist hooldamist ning täidavad elukoha või viibimise kriteeriumi. Õigus võib säilida ka eespool nimetatud vanuse ületamisel, kui toetus määrati juba enne 65. eluaasta täitumist. Täpsemalt seavad siseriiklikud sätted tingimuseks, et isik vajab kindlatel aegadel kas päeval või öösel seoses tema füsioloogiliste funktsioonidega kolmanda isiku poolset abi või alalist järelevalvet vältimaks võimalikku olulist ohtu soodustatud isiku või teiste jaoks.

24.      Toetuse määramine ning selle suurus sõltuvad üksnes abi või järelevalve individuaalse vajaduse ajalisest ulatusest. Kolme erinevat toetuse määra makstakse sõltumata sellest, kas toetusesaajal on sissetulek, ta käib tööl, on töövõimetu või saab muid sotsiaaltoetusi. Toetusesaajale ei seata selle kasutamisel mingeid piiranguid.

b)      Hooldustoetus – 20. märtsi 1975. aasta Social Security Act 1975, jaotis 35, ja 20. märtsi 1975. aasta Social Security (Northern Ireland) Act 1975, jaotis 35

25.      Hooldustoetus erineb ülalpidamistoetusest selle poolest, et toetuse saamise õigus tekib alles pärast 65. eluaastat ning sel toetusel on ainult kaks määra. Toetust ei määrata, kui isik saab juba ülalpidamistoetust.

c)      Hooldajatoetus – 20. märtsi 1975. aasta Social Security Act 1975, jaotis 37, ja 20. märtsi 1975. aasta Social Security (Northern Ireland) Act 1975, jaotis 37

26.      Hooldajatoetust saavad eraisikud, kelle elukoht või viibimiskoht on Ühendkuningriigis ning kes hooldavad puuetega inimeste ülalpidamistoetust või hooldustoetust saavat isikut regulaarselt tasuta vähemalt 35 tunni ulatuses nädalas. Kohtuasja materjalidest ei nähtu üheselt, kas hooldajatoetuse saamine on seotud hooldaja sissetulekuga.(13)

III. Menetlus ja nõuded

27.      Komisjon esitas 26. juulil 2005 Euroopa Kohtule hagi ja palub:

–        tühistada 13. aprilli 2005. aasta määruse (EÜ) nr 647/2005 (millega muudetakse nõukogu määrust (EMÜ) nr 1408/71 sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate, füüsilisest isikust ettevõtjate ja nende perekonnaliikmete suhtes ning nõukogu määrust (EMÜ) nr 574/72, millega on kehtestatud määruse (EMÜ) nr 1408/71 rakendamise kord) I lisa punkti 2 sätted, mis sisalduvad jaotise W. Soome punktis b, jaotise X Rootsi punktis c ja jaotise Y Ühendkuningriik punktides d, e ja f;

–        mõista kohtukulud välja kostjalt.

28.      Euroopa Parlament palub Euroopa Kohtul:

–        tunnistada komisjoni esitatud hagi vastuvõetamatuks;

–        teise võimalusena jätta hagi rahuldamata;

–        mõista kohtukulud välja komisjonilt.

29.      Nõukogu palub Euroopa Kohtul:

–        jätta hagi rahuldamata;

–        mõista kohtukulud välja komisjonilt.

30.      Ühendkuningriik, Rootsi Kuningriik ja Soome on menetlusse astunud Euroopa Parlamendi ja nõukogu nõuete toetuseks.

IV.    Õiguslik hinnang

A.      Vastuvõetavus

1.      Hagi aegumine ja vaidlustatava õigusakti olemasolu

31.      Parlament on seisukohal, et käesolev tühistamishagi on aegunud. EÜ artikli 230 lõike 5 kohase kahekuulise tähtaja arvutamise puhul ei ole määruse nr 647/2005 avaldamise aeg oluline, sest see määrus jättis vaidlusalused toetused – välja arvatud nende asukoha muudatused – lisas muutmata. Tähtaja algust tuleb hoopis hakata arvestama õigusaktist, millega lisati toetused esmakordselt määruse nr 1408/71 IIa lisasse.(14) Kui seadusandja valib õigusselguse ja läbipaistvuse eesmärgil üksikute punktide kustutamise asemel IIa lisa uuendamise, siis õiguskindluse põhimõttest lähtuvalt ei tohi juba olemasolevatele sätetele kehtiv EÜ artikli 230 lõikes 5 sätestatud hagi esitamise tähtaeg hakata uuesti kulgema.

32.      Parlament viitab sellele, et uuesti sõnastatud rahaliste mitteosamakseliste erihüvitiste mõiste määruse nr 1408/71 artikli 4 lõikes 2a ei toonud endaga kaasa õigusliku raamistiku sisulist muutust, vaid kohandas sätte sõnastuse Euroopa Kohtu tõlgendusele(15) vastavaks.

33.      Viidates määruse põhjendusele 3, väidab komisjon seevastu, et määrus nr 647/2005 ei piirdunud pelgalt IIa lisa kinnitamisega. Mitteosamakseliste erihüvitiste tingimusi muudeti vastavalt kohtupraktikale ning IIa lisast kustutati arvukad hüvitised, mis nendele tingimustele ei vastanud. Käesolevas kohtuasjas vaidlustatud toetuste kustutamine luhtus kolme asjaomase liikmesriigi vastuseisu tõttu nõukogus.

34.      Lisaks on komisjon seisukohal, et teisese õigusakti uuendamine kujutab endast vaidlustatavat seadusandja otsust isegi siis, kui ta on lisa sisu muutmata jätnud. Seda enam peab see paika käesoleval juhul, sest komisjon on viidanud sellele, et lisa rikub osaliselt ühenduse õigust.

35.      Hagi on vastuvõetav ka seetõttu, et sellega heidetakse ette seda, et IIa lisa rikub õiguskindluse põhimõtet.(16) Säilitades IIa lisa kanded, mis ei kujuta endast tegelikult mitteosamakselisi erihüvitisi, takistab seadusandja isikul oma ühenduse õigusest tulenevaid õigusi selgel ja ettenähtaval viisil äratundmast ning vajaduse korral toetuse eksporditavusele tuginemast.

36.      Kõigepealt tuleb hagi aegumise probleemi eristada küsimusest, kas määrus nr 647/2005 kujutab endast vaidlustatavat õigusakti IIa lisa vaidlusaluste sätete osas.

37.      Vaieldamatult esitati komisjoni hagi määruse nr 647/2005 tühistamiseks kahekuulise tähtaja jooksul pärast vaidlustatava õigusakti avaldamist Euroopa Liidu Teatajas, nagu näeb ette EÜ artikli 230 lõige 5.(17)

38.      Tegelikult heidab parlament ette pigem seda, et vaidlusaluste sätete osas ei kujuta määrus nr 647/2005 endast vaidlustatavat õigusakti, vaid üksnes kinnitab juba olemasolevaid sätteid ning ei saa seega olla uue hagi esitamise tähtaja aluseks.

39.      EÜ artikli 230 kohase tühistamishagi esemeks võivad olla kõik institutsioonide võetud meetmed, mille eesmärk on tekitada õiguslikke tagajärgi.(18)

40.      Otsuste osas on Euroopa Kohus oma väljakujunenud praktikas tuvastanud, et need ei saa olla tühistamishagi objektiks, kui nad kujutavad endast kinnitavaid korraldusi.(19) Kui korraldus üksnes kinnitab varasemat akti, ei saa ta olla uue hagi esitamise tähtaja aluseks.(20) Kinnitava akti vastu esitatud tühistamishagi kujutas endast varasema otsuse kaudset vaidlustamist ning võimaldas sel viisil EÜ artikli 230 lõike 5 kohasest hagi esitamise tähtajast möödahiilimist.(21)

41.      Siinkohal ei pea käsitlema küsimust, kas selline kohtupraktika on ülekantav määrustele. Määrus nr 647/2005 mitte üksnes ei kinnita olemasolevaid mitteosamakselisi erihüvitisi käsitlevaid sätteid, vaid muudab ka seni kehtinud õiguslikku olukorda.

42.      Asjaolu, et määrus nr 647/2005 säilitas vaidlustatud sätted IIa lisas muutmata kujul, ei ole otsustav küsimuse puhul, kas ta tekitas selles osas õiguslikke tagajärgi. Kohtuasjas Jauch(22) tuvastas Euroopa Kohus, et määruse nr 1408/71 artikli 4 lõikes 2a sisalduvad sisulised tingimused annavad mitteosamakselistele erihüvitistele õigusliku raamistiku ning, nagu komisjon õigesti märgib, pelgalt toetuse kandmine IIa lisasse ei tekita iseseisvaid õiguslikke tagajärgi.

43.      Seda, kas määrus nr 647/2005 muutis õiguslikku olukorda mitteosamakseliste erihüvitiste osas, ei saa seega hinnata eraldatult ainult IIa lisa põhjal. Lisas loetletud toetusi tuleb pigem hinnata artikli 4 lõike 2a valguses. Seda sätet aga muudeti määrusega nr 647/2005. Määruse nr 647/2005 põhjendus 3 kõneleb küll kriteeriumide täpsustamisest seoses kohtuotsustega Jauch ja Leclere(23). Kuid isegi siis, kui Euroopa Kohtu kriteeriumid on õnnestunud muutmata kujul seaduse teksti vormida, omandasid nad sellega teistsuguse õigusliku kvaliteedi.

44.      Aktsepteerida ei saa ka parlamendi vastuväidet, et juba Soome, Rootsi ja Ühendkuningriigi vastu algatatud liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus tõendab, et ka komisjon ise lähtus enne määruse nr 647/2005 andmist vaidlustatud sätete olemasolust. Nendes menetlustes heitis komisjon ette, et kõnealused sätted ei täida sisuliselt artikli 4 lõike 2a vana versiooni tingimusi.

45.      Isegi kui eeldada, et sisuliste tingimuste uuendamine ei muutnud mitteosamakseliste erihüvitiste õiguslikku raamistikku, tegi seadusandja IIa lisa üksikute kannete osas ikkagi vaidlustatava otsuse.

46.      Juba määruse nr 647/2005 ettepanekus(24) kutsus komisjon parlamenti ja nõukogu üles kandeid üle kontrollima. Nõukogu põhjenduse eelnõus ühise seisukoha vastuvõtmiseks(25) selgitas nõukogu, et ta püüdis kokku leppida IIa lisasse lisatavate kannete aluseks olevate kriteeriumide osas ning selle lähenemisviisi alusel võiks saavutada ühehäälse kokkuleppe enamiku kannete klassifitseerimise osas.(26) Komisjoni ettepaneku osas teatud konkreetsete kannete IIa lisast väljajätmise kohta ei jõutud siiski kokkuleppele, sest asjaomaste liikmesriikide arvates täidavad kanded määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 2a uue versiooni nõudeid.(27) Määruse vastuvõtmise võimaldamiseks nõustus nõukogu siiski, et

„nimetatud kanded jäetakse IIa lisasse tulevaste Euroopa Kohtu pretsedentideni, mis võiks selgitada asjakohaseid kriteeriume ning edaspidi kaasa tuua lisa läbivaatamise”.(28)      

47.      Teisisõnu ei olnud määruse nr 647/2005 andmise aluseks hinnang, et kõik IIa lisa kanded vastavad ilma mingi kahtluseta määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 2a uuendatud kriteeriumidele. Seadusandja otsustas siiski jätta käesolevas kohtuasjas vaidlustatud kanded IIa lisasse alles, et võimaldada Euroopa Kohtul need hiljem üle kontrollida.

48.      Teistsugust järeldust ei võimalda ka parlamendi vastuväide, et seadusandja kasutas uuesti sõnastatud kriteeriume sõna-sõnalt juba määruse nr 883/2004(29) artikli 70 lõikes 2. Kuna parlament ja nõukogu ei ole selle määruse artikli 70 lõike 2 punkti c X lisa (rahalised mitteosamakselised erihüvitised) sisu veel kindlaks määranud, ei saanud komisjon sellel juhtumil tühistamishagi esitada, et lasta hinnata üksikute kannete kooskõla mitteosamakseliste erihüvitiste kriteeriumidega.

49.      Lõpetuseks viitab komisjon õigesti sellele, et õiguskindluse põhimõte nõuab hindamist. Vastasel juhul jäetakse asjaomased isikud kahtlema IIa lisa kannete kooskõla osas määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 2a tingimustega vähemalt senikauaks, kuni Euroopa Kohus annab eelotsusemenetluses oma arvamuse täpselt üksikute toetuste iseloomu kohta.

50.      Seega tuleb järeldada, et määruse nr 647/2005 puhul on IIa lisa vaidlusaluste sätete osas tegemist vaidlustatava õigusaktiga EÜ artikli 230 lõike 1 mõttes.

2.      Määruse osaline tühistamine

51.      Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei ole osalise tühistamise taotlus vastuvõetav, kui vaidlustatud osad on õigusakti ülejäänud sätetega seotud selliselt, et nende tühistamine muudaks õigusakti sisu.(30)

52.      Kuna selleks, et IIa lisas loetletud toetusi tunnustataks mitteosamakseliste erihüvitistena, peavad nad alati vastama määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 2a sisulistele tingimustele,(31) ei avalda toetuse kustutamine IIa lisast tingimustele mingit mõju. Tunnistades kohtuotsuse Leclere(32) resolutsioonis IIa lisa kehtetuks selles osas, mis puudutas seal nimetatud Luksemburgi vaidlustatud rasedus- ja sünnitustoetust, tunnustas Euroopa Kohus juba, et IIa lisa kannete näol on tegemist lahutatavate osadega.

B.      Põhjendatus

1.      Sissejuhatav märkus etteheidetava õigusrikkumise kohta

53.      Hagi on põhjendatud, kui määruse nr 647/2005 I lisa punkti 2 vaidlustatud sätted ehk IIa lisa uus versioon on Soomet, Rootsit ja Ühendkuningriiki puudutavate vaidlusaluste kannete osas õigusvastane.

54.      Komisjon väidab, et need toetused ei vasta määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 2a(33) rahaliste mitteosamakseliste erihüvitiste määratluse – ka mitte määrusega nr 647/2005 uuesti sõnastatud versiooni – tingimustele.

55.      Esmapilgul heidetakse seega ette kahe sama taseme normi vastuolu, sest ka I lisa on määruse nr 647/2005 osa ehk pärineb samalt autorilt ning on antud sama menetlusega nagu määruse teised osad. Selline vastuolu rikub õiguskindluse põhimõtet. Selle ühenduse õiguse üldpõhimõtte kohaselt peab õigusnorm olema selge ja täpne, selleks et õigussubjektid saaksid ühemõtteliselt teada oma õigusi ja kohustusi ning võtta arvesse nende tagajärgi.(34) Õiguskindluse põhimõtte rikkumisest üksi ei saa aga järeldada, et tühistada tuleb ainult üks vastuolulistest sama taseme sätetest ning kumb see neist on.

56.      Nagu nähtub väljakujunenud kohtupraktikast, ei ole tegemist üksnes sama taseme normide konfliktiga. Selle probleemi selgitamise lähtekohaks on kohtuotsus Jauch(35), milles Euroopa Kohus märkis järgmist:

„Euroopa Kohus on järjekindlalt asunud seisukohale, et EÜ artikli 51 (nüüd, pärast muutmist EÜ artikkel 42) alusel vastu võetud määruse nr 1408/71 […] tõlgendamisel tuleb lähtuda nimetatud artikli eesmärgist: aidata kaasa võõrtöötajate võimalikult suure liikumisvabaduse saavutamisele. EÜ artiklite 48 ja 49 (nüüd, pärast muutmist EÜ artiklid 39 ja 40), artikli 50 (nüüd, pärast muutmist EÜ artikkel 41) ja artikli 51 eesmärki ei saavutata, kui liikumisvabaduse kasutamise tõttu kaotavad töötajad neile liikmesriigi õigusaktidega tagatud sotsiaalkindlustusalased eelised, iseäranis juhul, kui need eelised on vastutasuks töötajate tasutud osamaksetele.”

57.      Lõpetuseks järeldub Jauchi kohtuotsuse põhjal määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 2a ülimuslikkus selle määruse formaalselt samal tasemel oleva IIa lisa kannete ees. Ülimuslikkus tuleneb sellest, et Euroopa Kohus käsitleb määruse nr 1408/71 artiklit 4 koosmõjus artikliga 10 ja artikliga 10a kõrgemalseisva töötajate vaba liikumise põhimõtte konkretiseeringuna. Sellele on nüüdseks reageerinud ka komisjon, kes püüab IIa lisa kohtupraktikaga kohandada, nagu ta väitis suulises menetluses. Sellest tuleneva seadusandliku kaalutlusõiguse piiramise eesmärk mitteosamakselise erihüvitise määratlemata õigusmõiste sisustamisel on töötajate vaba liikumise tagamine. Töötaja mõiste määruses nr 1408/71 on küll laiem kui EÜ artiklis 39. Siiski saavad käesolevas menetluses kõne all olevaid toetusi kasutada igal juhul ka töötajad asutamislepingu mõttes ja nende perekonnaliikmed.

58.      Ühenduse seadusandjal on neis piirides siiski õigus võtta vastu sätteid, mis kalduvad kõrvale sotsiaalkindlustuse toetuste eksporditavuse põhimõttest.(36) Selliseid erisätteid, mis seavad teatud erihüvitiste andmise sõltuvusse liikmesriigis elamisest, tuleb siiski kitsalt tõlgendada.(37)

59.      Sellest järeldub, et juhul, kui ei ole täidetud tingimused toetuste liigitamiseks rahaliste mitteosamakseliste erihüvitiste alla määruse artikli 4 lõike 2a kohaselt, rikub nende lisamine määruse nr 1408/71 IIa lisasse EÜ artikleid 39 ja 42.(38) Töötajate vaba liikumise piiramine elukoha klauslitega siseriiklikes toetusi reguleerivates seadustes on õigustatud üksnes „ehtsate” mitteosamakseliste erihüvitiste puhul.

60.      Seega, nagu komisjon lõpetuseks õigesti väidab, tuleb hinnata, kas vaidlustatud toetused vastavad mitteosamakseliste erihüvitiste tingimustele vastavalt määruse nr 1408/71 artikli 4 lõikele 2a, mida on muudetud määrusega nr 647/2005. Kui see nii ei ole, siis tuleb määrus nr 647/2005 tühistada osas, mis näeb ette vastavate toetuste kandmise määruse nr 1408/71 IIa lisasse.

2.      Määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 2a süsteem

61.      Artikli 4 lõike 2a sissejuhatav lause kirjeldab rahalisi mitteosamakselisi erihüvitisi kui hüvitisi, millel on nende subjektide ringi, eesmärkide ja/või saamise tingimuste tõttu nii artikli 4 lõikes 1 osutatud klassikaliste sotsiaalkindlustushüvitiste kui ka sotsiaalabi tunnusjooned.

62.      Artikli 4 lõike 2a punkt a nimetab kahte kategooriat erihüvitisi, mis on ette nähtud i) pakkuma täiendavat, asendavat või lisakaitset klassikaliste sotsiaalkindlustusriskide eest ja mis tagavad asjaomastele isikutele asjaomase liikmesriigi majanduslikku ja sotsiaalset olukorda arvesse võttes elatusmiinimumiga võrdse sissetuleku ning ii) üksnes puuetega inimeste erikaitseks, mis on tihedalt seotud nimetatud isiku sotsiaalse keskkonnaga asjaomases liikmesriigis.

63.      Lisaks sissejuhatavale lausele näeb üksnes alapunkt i sõnaselgelt ette seose klassikalise sotsiaalkindlustusliigiga ja elatusmiinimumi kui sotsiaalabi elemendi tagamise. Seevastu alapunkt ii ei viita enam ei sotsiaalkindlustusliigile ega sotsiaalabile. Seetõttu tekib küsimus, kas ka puuetega inimeste erikaitse hüvitised peavad endas ühendama mõlemaid tunnusjooni.

64.      Selle kasuks räägib asjaolu, et hüvitiste kombineeritud iseloomu mainitakse juba artikli 4 lõike 2a sissejuhatavas lauses, mis kehtib mõlema punktis a nimetatud erihüvitiste kategooria kohta.

65.      Puuetega inimes