Mål C‑411/06

Europeiska gemenskapernas kommission

mot

Europaparlamentet

och

Europeiska unionens råd

”Talan om ogiltigförklaring − Förordning (EG) nr 1013/2006 – Transport av avfall − Val av rättslig grund – Artiklarna 133 EG och 175.1 EG”

Sammanfattning av domen

1.        Institutionernas rättsakter – Val av rättslig grund – Kriterier

(Artikel 175.1 EG; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1013/2006)

2.        Miljö – Förordning om transport av avfall – Instrument som huvudsakligen avser skydd för människors hälsa och för miljön

(Artikel 133 EG och 175.1 EG; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1013/2006)

1.        Valet av rättslig grund för en rättsakt inom gemenskapen ska ske utifrån objektiva kriterier, som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll.

Om bedömningen av en gemenskapsrättsakt visar att det finns två avsikter med densamma eller att den har två beståndsdelar, och om en av dessa kan identifieras som den huvudsakliga eller avgörande avsikten eller beståndsdelen, medan den andra endast är av underordnad betydelse, ska rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till den huvudsakliga eller avgörande avsikten eller beståndsdelen. Om det däremot visas att det finns flera avsikter med den aktuella rättsakten eller att den har flera beståndsdelar, vilka har ett sådant samband att de inte kan åtskiljas, utan att den ena är sekundär och indirekt i förhållande till den andra, ska en sådan rättsakt i undantagsfall antas med stöd av de däremot svarande olika rättsliga grunderna. Så är inte fallet vad avser förordning nr 1013/2006 om transport av avfall som har till syfte att skydda miljön och som följaktligen med rätta har antagits med stöd av artikel 175.1 EG. Förordningens syfte och beståndsdelar som avser miljöskydd ska nämligen anses vara huvudsakliga eller avgörande.

(se punkterna 45–50)

2.        Det följer av en analys av förordning nr 1013/2006 om transport av avfall att den, såväl avseende dess syfte som dess innehåll, huvudsakligen är ägnad att skydda människors hälsa och miljön mot potentiellt skadliga verkningar av gränsöverskridande avfallstransporter. Förfarandet med skriftlig förhandsanmälan och skriftligt förhandsgodkännande har tydligt som mål att skydda miljön inom området för avfallstransporter mellan medlemsstaterna, och det var följaktligen korrekt att använda artikel 175.1 EG som rättslig grund för detta. Det skulle således vara inkonsekvent att anse att samma förfarande, när det tillämpas på avfallstransporter mellan medlemsstaterna och tredjeland med samma syfte att skydda miljön, såsom bekräftas i skäl 33 i förordningen, är ett instrument för den gemensamma handelspolitiken och att det av denna anledning ska ha artikel 133 EG som rättslig grund. Denna slutsats bekräftas av en analys av det lagstiftningssammanhang som denna förordning ingår i.

En extensiv tolkning av begreppet gemensam handelspolitik påverkar inte slutsatsen att förordning nr 1013/2006 huvudsakligen är ett miljöpolitiskt instrument. En gemenskapsrättsakt kan således omfattas av detta område även om de åtgärder som föreskrivs i rättsakten kan påverka handeln.

En gemenskapsrättsakt omfattas nämligen endast av den exklusiva behörighet på området för den gemensamma handelspolitiken som föreskrivs i artikel 133 EG om rättsakten särskilt rör internationell handel, genom att den huvudsakligen syftar till att främja, underlätta eller reglera handeln och den direkt och omedelbart påverkar handeln med de aktuella varorna i fråga.

Så förhåller det sig uppenbarligen inte i förevarande fall. Förordning nr 1013/2006 har nämligen till syfte att tillhandahålla ett harmoniserat system av förfaranden, genom vilka avfallstransporterna kan begränsas för att säkerställa skyddet av miljön, och inte att definiera hur avfallet ska vara beskaffat för att få omsättas fritt på den inre marknaden eller inom ramen för handel med tredjeland.

(se punkterna 62–64 och 70–72)

DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)

den 8 september 2009 (*)

”Talan om ogiltigförklaring − Förordning (EG) nr 1013/2006 – Transport av avfall − Val av rättslig grund – Artiklarna 133 EG och 175.1 EG”

I mål C‑411/06,

angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG, som väckts den 2 oktober 2006,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av G. Valero Jordana, M. Huttunen och M. Konstantinidis, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

sökande,

mot

Europaparlamentet, företrätt av I. Anagnostopoulou och U. Rösslein, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

Europeiska unionens råd, företrätt av M. Moore och K. Michoel, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

svarande,

med stöd av

Republiken Frankrike, företrädd av G. de Bergues, A. Adam och G. Le Bras, samtliga i egenskap av ombud,

Republiken Österrike, företrädd av E. Riedl, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrädda av E. Jenkinson, E. O’Neil och S. Behzadi-Spencer, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av A. Dashwood, barrister,

intervenienter,

meddelar

DOMSTOLEN (stora avdelningen)

sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena P. Jann, C.W.A. Timmermans (referent), A. Rosas, K. Lenaerts, A. Ó Caoimh och J.‑C. Bonichot samt domarna E. Juhász, G. Arestis, A. Borg Barthet, U. Lõhmus, L. Bay Larsen och P. Lindh,

generaladvokat: M. Poiares Maduro,

justitiesekreterare: enhetschefen M.-A. Gaudissart,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 13 januari 2009,

och efter att den 26 mars 2009 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1        Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall (EUT L 190, s. 1) (nedan kallad den angripna förordningen), eftersom den inte antogs med stöd av artiklarna 175.1 EG och 133 EG, utan endast med stöd av artikel 175.1 EG.

 Tillämpliga bestämmelser

 Baselkonventionen

2        I åttonde–tionde skälen i ingressen till konventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutligt omhändertagande av riskavfall, som undertecknades i Basel den 22 mars 1989 och som godkändes på gemenskapens vägnar genom rådets beslut 93/98/EEG av den 1 februari 1993 (EGT L 39, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 20, s. 202) (nedan kallad Baselkonventionen), anges följande:

”[Parterna i denna konvention] är övertygade om att farligt avfall och annat avfall bör, så långt detta är förenligt med ur miljövårdshänseende riktig och effektiv hantering, slutligt omhändertas inom den stat där det producerades,

… är medvetna om att gränsöverskridande transporter av sådant avfall från den stat där det producerades till någon annan stat endast skall tillåtas när en sådan transport företas under förhållanden som inte utgör fara för människors hälsa och miljön och under förhållanden som står i överensstämmelse med stadgandena i denna konvention,

… beaktar att skärpt kontroll av gränsöverskridande transporter av farligt avfall och annat avfall kommer att verka som ett incitament till en miljövänlig hantering och till en reducering av volymen av sådana gränsöverskridande transporter.”

3        I artikel 2.4 i konventionen definieras begreppet ”slutligt omhändertagande” såsom innefattande ”varje förfarande som specificeras i bilaga 4 till denna konvention”. Bilaga 4 innehåller en förteckning över olika typer av metoder för slutligt omhändertagande, däribland, i avdelning B i bilagan, kategorin ”Metoder som kan leda till resursåtervinning, materialåtervinning, återvinning, direkt återbruk eller alternativa användningsområden”.

 Den angripna förordningen

4        Den angripna förordningen antogs för att ersätta och uppdatera bestämmelserna i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (EGT L 30, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 12, s. 43). Den sistnämnda förordningen, som har artikel 130s i EEG‑fördraget (sedermera artikel 130s i EG‑fördraget, nu artikel 175 EG i ändrad lydelse) som rättslig grund, antogs bland annat för att genomföra de skyldigheter som följer av Baselkonventionen.

5        I skäl 5 i den angripna förordningen anges att förordningen även avser att införa innehållet i beslut C(2001)107/slutlig, som fattats av rådet för Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD), rörande revidering av beslut C(92)39/slutlig om kontroll av gränsöverskridande transporter av avfall avsett för återvinning (nedan kallat OECD-beslutet), i syfte att harmonisera förteckningar över avfall med Baselkonventionen och revidera vissa andra krav. Av denna anledning beslutades dessutom, såsom framgår av skäl 2 i den angripna förordningen, att för tydlighetens skull införa ett antal ändringar av förordning nr 259/93 i en enda text.

6        I skäl 1 i den angripna förordningen anges att ”[f]örordningens huvudsakliga och överordnade syfte och innehåll är miljöskydd medan dess följder för den internationella handeln endast är av underordnad betydelse”.

7        I skäl 33 i den angripna förordningen anges följande: ”De åtgärder som erfordras bör vidtas för att … säkerställa att avfall som transporteras inom gemenskapen och avfall som importeras till gemenskapen, under hela transporten och fram till och med återvinningen eller bortskaffandet i mottagarlandet, hanteras på ett sätt som inte innebär något hot mot människors hälsa och utan att förfaranden eller metoder som kan skada miljön tillämpas. Vid export från gemenskapen som inte är förbjuden bör ansträngningar göras för att säkerställa att avfallet hanteras på ett miljöriktigt sätt under hela transporten och fram till och med återvinningen eller bortskaffandet i det berörda mottagarlandet utanför gemenskapen. …”

8        Vad beträffar förordningens förenlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen anges i skäl 42 i förordningen följande: ”Eftersom målet för denna förordning, nämligen att garantera miljöskydd vid transport av avfall, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och det därför, på grund av förordningens omfattning, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå, kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen … I enlighet med proportionalitetsprincipen … går denna förordning inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.”

9        I artikel 1.1 i den angripna förordningen föreskrivs att i denna ”fastställs de förfaranden och kontrollsystem som skall användas för avfallstransporter, beroende på avfallets ursprung och destination och transportväg, det slags avfall som transporteras samt den typ av behandling som avfallet skall genomgå på destinationsorten”.

10      I artikel 1.2 i den angripna förordningen föreskrivs följande:

”Förordningen skall omfatta transporter av avfall

a)      mellan medlemsstater, inom gemenskapen eller med transitering genom tredjeländer,

b)      som importeras till gemenskapen från tredjeländer,

c)      som exporteras från gemenskapen till tredjeländer,

d)      som transiteras genom gemenskapen på väg från och till tredjeländer.”

11      I artikel 2 i den angripna förordningen föreskrivs bland andra följande definitioner:

”30) [I]mport: all import av avfall till gemenskapen med undantag av transitering genom gemenskapen.

31) [E]xport: den handling då avfall lämnar gemenskapen med undantag av transitering genom gemenskapen.

32) [T]ransitering: en transport eller planerad transport av avfall genom ett eller flera länder som inte är avsändar- eller mottagarlandet.

33) [B]efordran: väg- och järnvägstransport, flygtransport, transport till havs och på inre vattenvägar av avfall.

34) [T]ransport: befordran av avfall som är avsett att återvinnas eller bortskaffas och som planeras eller genomförs

a)       mellan två länder, eller

b)       mellan ett land och de utomeuropeiska länderna och territorierna eller andra områden som står under det landets beskydd, eller

c)       mellan ett land och ett annat landområde som inte utgör del av något land enligt internationell lagstiftning, eller

d)       mellan ett land och Antarktis, eller

e)       från ett land genom något av ovan nämnda områden, eller

f)       inom ett land genom något av de områden som nämns ovan och som inleds och avslutas i samma land, eller

g)      från ett geografiskt område som inte omfattas av något lands jurisdiktion, till ett visst land.”

12      Avdelning II i den angripna förordningen, i vilken artiklarna 3–32 i densamma återfinns, avser avfallstransporter inom gemenskapen, med eller utan transitering genom tredjeland. Denna avdelning innehåller förordningens grundläggande bestämmelser, bland annat detaljerade bestämmelser om skyldigheter avseende anmälan, förfarandet och kontroll av avfallstransporter. I artikel 3.1 i den angripna förordningen föreskrivs att transporter av allt avfall avsett för bortskaffande, samt bland annat sådant avfall avsett för återvinning som anges i förteckningen i bilaga IV till förordningen (den gula förteckningen), ska omfattas av förfarandet med skriftlig förhandsanmälan och skriftligt förhandsgodkännande enligt bestämmelserna i avdelning II i samma förordning. Denna bilaga omfattar även det avfall som anges i förteckningarna i bilagorna 2 och 8 till Baselkonventionen.

13      Inom ramen för förfarandet med skriftlig förhandsanmälan och skriftligt förhandsgodkännande ska anmälaren, enligt artiklarna 4.4 och 5 i den angripna förordningen, bland annat lägga fram bevis för att ett avtal ingåtts mellan anmälaren och mottagaren avseende återvinning eller bortskaffande av det anmälda avfallet. Vidare ska anmälaren, enligt artiklarna 4.5 och 6 i denna förordning, lägga fram bevis för att det ställts en ekonomisk säkerhet, eller tecknats en motsvarande försäkring, som ska täcka transportkostnaderna, kostnaderna för återvinning eller bortskaffande samt kostnaderna för lagring av avfallet. Om en planerad transport av avfall anmäls får de behöriga myndigheterna fastställa villkor för sitt godkännande av transporten eller framställa motiverade invändningar mot en sådan transport grundade på skäl framför allt avseende miljöskydd, vilka fastställs i artiklarna 11 och 12 i förordningen.

14      Enligt artiklarna 22–25 i den angripna förordningen föreligger en skyldighet att återta avfallet om en transport inte kan fullföljas som planerat eller vid olaglig transport. I dessa artiklar föreskrivs även bestämmelser avseende kostnaderna för återtagning. I artiklarna 31 och 32 i förordningen föreskrivs särskilda bestämmelser om transporter inom gemenskapen med transitering genom tredjeland.

15      Förfarandet med skriftlig förhandsanmälan och skriftligt förhandsgodkännande är inte tillämpligt på transport av icke-farligt avfall avsett för återvinning, vilken bland annat omfattas av bilaga III i den angripna förordningen (den gröna förteckningen). Enligt artiklarna 3.2 och 18.1 i denna förordning omfattas endast sådana transporter av ett allmänt informationskrav. I artikel 18.2 i förordningen föreskrivs icke desto mindre att ett avtal mellan den person som organiserar avfallstransporten och mottagaren av detta avfall för återvinning ska ha verkan när transporten inleds och att det ska kunna läggas fram bevis för att ett sådant avtal ingåtts.

16      Avdelning III i den angripna förordningen avser transporter av avfall som sker uteslutande inom medlemsstaterna. I artikel 33.1 i denna förordning föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna skall upprätta ett lämpligt system för övervakning och kontroll av transporter av avfall som uteslutande sker inom områden under deras jurisdiktion. Detta system skall beakta behovet av samordning med det gemenskapssystem som införs genom avdelningarna II och VII.”

17      I avdelning IV i den angripna förordningen föreskrivs bestämmelser om export av avfall från gemenskapen till tredjeland. Enligt artikel 34.1 och 34.2 i denna förordning ska all export från gemenskapen av avfall avsett för bortskaffande vara förbjuden, med undantag för export av avfall avsett för bortskaffande i länder i Europeiska frihandelssammanslutningen (Efta), vilka även är parter i Baselkonventionen. I sistnämnda fall ska enligt artikel 35 i förordningen bestämmelserna om förfarandet med skriftlig förhandsanmälan och skriftligt förhandsgodkännande i avdelning II i samma förordning tillämpas i tillämpliga delar, med anpassningar och tillägg. Det råder även förbud mot export från gemenskapen av avfall som omfattas av de kategorier som föreskrivs i artikel 36.1 i den angripna förordningen. Bland dessa kategorier ingår farligt avfall avsett för återvinning i länder som inte omfattas av OECD-beslutet. I artikel 37 i denna förordning föreskrivs, vad avser export av icke-farligt avfall (gröna förteckningen) avsett för återvinning i dessa länder att kommissionen ska begära upplysningar om de förfaranden som är tillämpliga. Enligt artikel 38 i den angripna förordningen ska bestämmelserna i avdelning II i förordningen tillämpas i tillämpliga delar, med anpassningar och tillägg, även på export av farligt och icke-farligt avfall som är avsett för återvinning i länder som omfattas av OECD-beslutet.

18      I avdelning V i den angripna förordningen regleras import till gemenskapen av avfall från tredjeland. Enligt artikel 41 i denna förordning är import av avfall avsett för bortskaffande förbjuden, med undantag för import från länder som är parter i Baselkonventionen eller andra länder med vilka gemenskapen eller gemenskapen och dess medlemsstater har slutit bi- eller multilaterala avtal som är förenliga med gemenskapslagstiftningen och med artikel 11 i denna konvention. I dessa fall ska bestämmelserna i avdelning II i förordningen tillämpas i tillämpliga delar, med anpassningar och tillägg, enligt artiklarna 41.3 och 42 i samma förordning. Enligt artikel 43.1 i den angripna förordningen är all import av avfall avsett för återvinning förbjuden, med undantag för import från länder som omfattas av OECD-beslutet, från andra länder som är parter i Baselkonventionen eller från andra länder med vilka gemenskapen eller gemenskapen och dess medlemsstater har slutit bi- eller multilaterala avtal som är förenliga med gemenskapslagstiftningen och med artikel 11 i Baselkonventionen. I dessa fall ska, enligt artiklarna 43.3, 44.1 och 45 i den angripna förordningen, jämförda med artikel 42 i densamma, bestämmelserna i avdelning II tillämpas i tillämpliga delar, med anpassningar och tillägg.

19      I avdelning VI i den angripna förordningen föreskrivs bestämmelser tillämpliga på transitering av avfall genom gemenskapen till och från tredjeland. Även dessa bestämmelser grundar sig, i enlighet med artiklarna 47 och 48 i förordningen, jämförda med artiklarna 42 och 44 i densamma, på bestämmelserna i avdelning II i samma förordning.

20      I avdelning VII i den angripna förordningen föreskrivs ytterligare tillämpningsbestämmelser för densamma, bland annat avseende sanktioner, utnämnande av behöriga myndigheter och rapporter från medlemsstater. Däribland föreskrivs i artikel 49 i denna förordning allmänna skyldigheter avseende miljöskydd enligt följande:

”1. Producenten, anmälaren och andra företag som är delaktiga i en avfallstransport och/eller avfallets återvinning eller bortskaffande, skall vidta de åtgärder som krävs för att se till att det avfall de transporterar hanteras utan fara för människors hälsa och på ett miljöriktigt sätt under hela transporten och under återvinningen och bortskaffandet. ...

2. När det gäller export från gemenskapen skall den behöriga avsändarmyndigheten i gemenskapen

a)       kräva och sträva efter att allt avfall som exporteras hanteras på ett miljöriktigt sätt under hela transporten, inklusive vid återvinningen i enlighet med artiklarna 36 och 38 eller bortskaffandet i enlighet med artikel 34,

b)       förbjuda avfallsexport till tredjeländer om den har anledning att tro att avfallet inte kommer att hanteras i enlighet med kraven i led a.

...

3. När det gäller import till gemenskapen skall den behöriga mottagarmyndigheten i gemenskapen

a)       kräva och vidta nödvändiga åtgärder för att se till att allt avfall som transporteras till dess behörighetsområde hanteras utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön, och i enlighet med artikel 4 i direktiv 2006/12/EG och annan gemenskapslagstiftning om avfall under hela transporten, inklusive vid återvinning eller bortskaffande i mottagarlandet,

b)       förbjuda avfallsimport från tredjeländer om den har anledning att tro att avfallet inte kommer att hanteras i enlighet med kraven i led a.”

 Parternas yrkanden och förfarandet

21      Kommissionen har yrkat att domstolen ska

–        ogiltigförklara den angripna förordningen,

–        förklara att verkningarna av den ogiltigförklarade förordningen är bindande till dess att den inom en rimlig tidsperiod har ersatts av en rättsakt antagen av Europaparlamentet och Europeiska unionens råd, med artiklarna 175.1 och 133 EG som korrekt rättslig grund, som motiveras i enlighet därmed i skälen, och

–        förplikta parlamentet och rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

22      Parlamentet har yrkat att domstolen ska

–        ogilla talan i dess helhet, och

–        förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

23      Rådet har yrkat, för det fall talan tas upp till sakprövning, att domstolen ska

–        ogilla talan i dess helhet, och

–        förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

24      Genom beslut av domstolens ordförande den 27 februari 2007 tilläts Republiken Frankrike, Republiken Österrike och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland att intervenera till stöd för parlamentets och rådets yrkanden.

25      Till följd av en begäran framställd av parlamentet och rådet, enligt artikel 44.3 andra stycket i domstolens rättegångsregler, hänsköts målet till den stora avdelningen.

 Talan

 Upptagande till sakprövning

26      Rådet har framställt en invändning om rättegångshinder mot bakgrund av att kommissionen, i strid med de krav som uppställs i artikel 38.1 c i domstolens rättegångsregler, har underlåtit att i sin ansökan ange vilka bestämmelser i den angripna förordningen som enligt dess uppfattning skulle ha grundats på artikel 133 EG, vilka bestämmelser som skulle ha grundats på artikel 175.1 EG och, i förekommande fall, vilka bestämmelser som skulle ha grundats på båda artiklarna samtidigt.

27      Enligt artikel 38.1 c i domstolens rättegångsregler ska en ansökan innehålla uppgifter om fö