FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

M. POIARES MADURO

föredraget den 30 september 20091(1)

Mål C‑135/08

Janko Rottmann

mot

Freistaat Bayern

(begäran om förhandsavgörande från Bundesverwaltungsgericht (Förbundsrepubliken Tyskland))

”Unionsmedborgarskap – Förlust – Förlust av medborgarskap i ursprungsmedlemsstaten vid förvärv av medborgarskap i en annan medlemsstat – Återkallande av det nya medborgarskapet till följd av bedrägeri vid förvärvet”

1.        I förevarande begäran om förhandsavgörande ställs för första gången frågan angående omfattningen av den behörighet som medlemsstaterna har när det gäller att definiera sina medborgare. Kan medlemsstaterna, när det gäller unionsmedborgarskap som har införts genom fördraget, och som visserligen är beroende av medborgarskap i en medlemsstat, fortfarande utöva sin behörighet att fastställa villkoren för förvärv och förlust av medborgarskap utan att beakta gemenskapsrätten? Detta är i huvudsak tvistefrågan i detta mål. Domstolen får således tillfälle att precisera förhållandet mellan begreppen medborgarskap i en medlemsstat och unionsmedborgarskap, vilket jag vill understryka utgör en avgörande fråga för Europeiska unionens karaktär.

I –    Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

2.        Klaganden i målet vid den nationella domstolen, Janko Rottmann, föddes i Graz i Österrike 1956 och erhöll österrikiskt medborgarskap på grund av födelse i denna stat. Genom Österrikes anslutning till Europeiska unionen, den 1 januari 1995, blev han även i egenskap av österrikisk medborgare unionsmedborgare.

3.        Till följd av en utredning som delstatspolisen inlett mot honom angående misstankar om grovt bedrägeri i samband med yrkesutövning, hördes han i juli 1995 som åtalad av Landesgericht für Strafsachen (brottmålsdomstol) i Graz. Därefter lämnade han Österrike och bosatte sig i München i Tyskland. I februari 1997 utfärdade Landsgericht für Strafsachen i Graz ett nationellt beslut om anhållande mot honom.

4.        I februari 1998 ingav klaganden i målet vid den nationella domstolen vid förvaltningen för delstatshuvudstaden München sin ansökan om medborgarskap i Förbundsrepubliken Tyskland. I det ansökningsformulär som han fyllde i för detta ändamål, undanhöll han den uppgiften att han var åtalad för brott i Österrike. Beslutet om medborgarskap av den 25 januari 1999 delgavs klaganden den 5 februari 1999. Genom förvärvet av det tyska medborgarskapet förlorade Rottmann sitt österrikiska medborgarskap, i enlighet med österrikisk medborgarskapslagstiftning.(2)

5.        I augusti 1999 erhöll staden München uppgifter av de österrikiska myndigheterna om att Rottmann eftersöktes där med stöd av ett beslut om anhållande och att han redan hade hörts som åtalad i juli 1995 av Landesgericht für Strafsachen i Graz. Mot bakgrund av dessa upplysningar återkallade motparten i målet vid den nationella domstolen, delstaten Bayern, beslutet om medborgarskap genom beslut av den 4 juli 2000 på grund av att klaganden undanhållit uppgiften om utredningsförfarandet i Österrike och därigenom erhållit tyskt medborgarskap genom ett bedrägligt agerande. De tyska myndigheternas beslut om återkallande grundade sig på § 48 första stycket BayVwVfG (förvaltningsprocesslag för delstaten Bayern), enligt vilken ”en olaglig förvaltningsrättsakt, även när den har trätt i kraft, kan återkallas helt eller delvis, med framtida eller retroaktiv verkan”.

6.        Klaganden begärde ogiltigförklaring av detta beslut och gjorde därvid gällande att återkallandet av hans medborgarskap i strid med folkrätten försatte honom i en statslöshetssituation och att statslösheten, i strid med gemenskapsrätten, även medförde en förlust av unionsmedborgarskapet. Efter att Rottmanns begäran ogillats i första och andra instans väckte han revisionstalan i ärendet vid Bundesverwaltungsgericht.

7.        Bundesverwaltungsgericht, som hyser tvivel angående huruvida det omtvistade beslutet om återkallande och den överklagade domen är förenliga med gemenskapsrätten och särskilt med artikel 17.1 EG, på grund av den förlust av unionsmedborgarskapet som i princip följer av förlusten av det tyska medborgarskapet och den statslöshet som den medför, beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

”1.       Utgör gemenskapsrätten hinder för en rättsföljd som innebär en förlust av unionsmedborgarskapet (och med detta förbundna rättigheter och grundläggande friheter) när det är en följd av ett rättsenligt beslut enligt nationell (tysk) rätt att återkalla ett beslut om medborgarskap i en medlemsstat i gemenskapen (Tyskland) som antagits på grundval av bedrägligt uppgivna uppgifter, och detta återkallande i samverkan med de nationella bestämmelserna om medborgarskap i en annan medlemsstat (Österrike) leder till statslöshet på grund av att klaganden i förevarande fall inte återfår sitt ursprungliga österrikiska medborgarskap?

2.       För det fall denna fråga ska besvaras jakande:

Måste då den medlemsstat (Tyskland) som beviljat en unionsmedborgare naturalisering och som avser att återkalla beslutet om naturalisering som antagits på grundval av bedrägligt uppgivna uppgifter, med beaktande av gemenskapsrätten, fullständigt eller temporärt avstå från att tillämpa återkallandet av beslutet om naturalisering när och så länge som den i fråga 1 angivna rättsföljden av återkallandet innebär en förlust av unionsmedborgarskapet (och med detta förbundna rättigheter och grundläggande friheter), eller är den andra medlemsstaten (Österrike), i vilken den berörde tidigare var medborgare, med beaktande av gemenskapsrätten skyldig att tolka och tillämpa eller anpassa sin nationella rätt så att denna rättsföljd inte inträder?”

II – Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning

8.        Innan jag försöker ge ett svar på tolkningsfrågorna ska jag uttala mig om den invändning som har framställts av vissa medlemsstater och av kommissionen, enligt vilken den aktuella situationen endast avser en intern dimension och inte omfattas av gemenskapsrättens tillämpningsområde, vilket medför begäran om förhandsavgörande ska avvisas.

9.        Det är riktigt att unionsmedborgarskapet, även om det är avsett att vara den ”grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare”(3), inte har till syfte att utvidga fördragets materiella tillämpningsområde till att även avse interna förhållanden som inte har någon anknytning till gemenskapsrätten.(4) Det kan således inte åberopas i sådana situationer.

10.      Det är emellertid uppenbart att det skulle vara fel, så som förefaller framgå av yttranden som inkommit från vissa medlemsstater, att anta att den aktuella situationen endast avser en intern dimension under förevändning att föremålet för tvisten rör ett område, i förevarande fall förvärv och förlust av medborgarskap, som regleras enbart i nationell rätt. Det räcker att erinra om att domstolen har slagit fast att den omständigheten att regler avseende personnamn omfattas av medlemsstaternas behörighet inte nödvändigtvis innebär att dessa inte är underställda gemenskapsrätten.(5) De nationella bestämmelser som rör förvärv och förlust av medborgarskap kan emellertid inte, utan att fördragets tillämpningsområde utvidgas, anses omfattas av gemenskapsrättens tillämpningsområde enbart av det skälet att de kan leda till förvärv eller förlust av unionsmedborgarskap. En situation omfattas emellertid, även om den avser ett område på vilket regleringen omfattas av medlemsstaternas behörighet, av gemenskapsrättens materiella tillämpningsområde (ratione materiae) så snart den rör en omständighet som går utöver de nationella ramarna, det vill säga en gränsöverskridande dimension. Endast en situation där alla omständigheterna avser en enda medlemsstat kan anses ha en enbart intern dimension.(6)

11.      Med hänsyn härtill kan det inte med fog bestridas att det föreligger en gränsöverskridande omständighet på den grunden att den relation som sökanden i målet vid den nationella domstolen har med Förbundsrepubliken Tyskland efter att ha beviljats tyskt medborgarskap har blivit densamma som för en infödd medborgare i denna stat och att återkallandet av naturaliseringen är ett tyskt myndighetsbeslut riktat till en tysk medborgare bosatt i Tyskland. Detta skulle innebära att Rottmanns ursprungliga situation inte beaktas. Det var genom att utnyttja den till unionsmedborgarskapet anknutna rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier – vilken Janko Rottmann åtnjöt i egenskap av österrikisk medborgare – som denne kom till Tyskland och bosatte sig där 1995, i syfte att inleda ett naturaliseringsförfarande. Även om det var i enlighet med de villkor som föreskrivs i nationell rätt som han förvärvade det tyska medborgarskapet och förlorade det österrikiska, skedde detta dock endast till följd av utövandet av en grundläggande frihet(7) som han åtnjuter enligt gemenskapsrätten. Enligt fast rättspraxis kan emellertid inte de rättigheter som avser utövandet av de grundläggande friheter som följer av EG‑fördraget, särskilt de som rör rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier i enlighet med artikel 18 EG, betraktas som rent interna situationer utan anknytning till gemenskapsrätten.(8)

12.      Domstolen har slagit fast att en situation, där en skattskyldig person med hemvist i Tyskland som inte enligt tysk rätt från sin skattepliktiga inkomst i denna medlemsstat kunde dra av det underhållsbidrag som han betalat till sin före detta maka som hade hemvist i Österrike, trots att han skulle ha haft rätt att göra detta om makan fortfarande hade haft sitt hemvist i Tyskland, omfattades av gemenskapsrättens tillämpningsområde. Domstolen slog fast att så var fallet även om den skattskyldige inte själv hade utnyttjat rätten att fritt röra sig inom gemenskapens territorium, med motiveringen att hans före detta makas utövande av rättigheten, som hon hade enligt artikel 18 EG, att fritt röra sig och uppehålla sig i en annan medlemsstat hade varit av sådan karaktär att den påverkade möjligheten för hennes före detta make att från sin skattepliktiga inkomst i Tyskland dra av det underhållsbidrag som han betalade till henne.(9) På samma sätt utgör inte de polska myndigheternas vägran att utbetala en invaliditetspension för krigsoffer till en av sina medborgare en rent intern situation, eftersom detta beslut grundades på den omständigheten att hon hade bosatt sig i Tyskland och att utövandet av den rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom gemenskapens territorium som hon hade genom sitt unionsmedborgarskap hade påverkat rätten till utbetalning av nämnda pension.(10)

13.      I förevarande fall är visserligen sambandet mellan det omtvistade återkallandet av naturaliseringen och den grundläggande friheten enligt gemenskapsrätten mindre direkt. Återkallandet är inte grundat på utövandet av denna frihet utan på det avsiktliga bedrägeri som sökanden i målet vid den nationella domstolen har gjort sig skyldig till. Janko Rottmanns utövande av sin rättighet, i egenskap av unionsmedborgare, att fritt röra sig och uppehålla sig inom gemenskapens territorium har icke desto mindre påverkat hans byte av medborgarskap. Det är nämligen på grund av att han flyttat sitt hemvist till Tyskland som han kunnat uppfylla villkoren för att förvärva tyskt medborgarskap, det vill säga en regelbunden vistelse inom landet. Förekomsten av ett sådant samband räcker för att erkänna en anknytning till gemenskapsrätten. Detta bekräftas av att en vägran av byte av efternamn har ansetts ha anknytning till gemenskapsrätten, trots att det gjorts av belgiska myndigheter gentemot barn som var födda och sedan alltid bosatta i Belgien och av belgiskt medborgarskap, med motiveringen att de även var spanska medborgare och således kunde betraktas som medborgare i en medlemsstat som vistades lagligt i en annan medlemsstat. Beslutet att inte bevilja byte av efternamn var emellertid inte knutet till den rättighet att fritt röra sig inom gemenskapens territorium som följer av unionsmedborgarskapet, eftersom det grundade sig på att belgisk rätt traditionellt sett endast erkände pappans personnamn som efternamn till barnen.(11)

III – Statlig reglering av frågor om medborgarskap ”med iakttagande av gemenskapsrätten”

14.      Begäran om förhandsavgörande rör i huvudsak frågan huruvida gemenskapsrätten begränsar medlemsstaternas behörighet att reglera medborgarskapsfrågor när en person som ursprungligen hade medborgarskap i en medlemsstat och som har förlorat det till följd av förvärv genom naturalisering av en annan medlemsstats medborgarskap får det sistnämnda medborgarskapet som beviljats genom bedrägeri återkallat och till följd härav blir statslös och förlorar sitt unionsmedborgarskap. För det fall frågan ska besvaras jakande, är det rättsordningen i den medlemsstat där han hade sitt ursprungliga medborgarskap eller den när medborgarskapet återkallats som, med hänsyn till gemenskapsrätten, ska tillse att den juridiska konsekvensen statslöshet undviks?

15.      De frågor som den nationella domstolen har ställt grundar sig på följande omständigheter. Unionsmedborgarskapet har en sekundär och komplementerande karaktär i förhållande till det nationella medborgarskapet som framgår av artikel 17.1 EG, enligt vilken ”[v]arje person som är medborgare i en medlemsstat ska vara unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapet ska komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet”.(12) Härav följer att det saknas ett fristående system för förvärv och förlust av unionsmedborgarskapet. Förvärv och förlust av unionsmedborgarskapet härrör från förvärv och förlust av en medlemsstats medborgarskap. Unionsmedborgarskapet förutsätter ett medborgarskap i en medlemsstat.

16.      Detta förhållande mellan de två rättsliga ställningarna (det statliga medborgarskapet och unionsmedborgarskapet) förklaras genom unionsmedborgarskapets art och själva betydelsen. Medan medborgarskap traditionellt, parallellt med nationalitet, ansågs som bevis för den juridiska och politiska ställning som medborgarna i en medlemsstat hade inom sin politiska gemenskap, syftar unionsmedborgarskapet på den juridiska och politiska ställning som en medlemsstats medborgare erkänns utöver deras statliga politiska gemenskap. Unionsmedborgarskapets sekundära karaktär i förhållande till ett medborgarskap i en medlemsstat följer av dess ställning som ett ”mellanstatligt medborgarskap”,(13) vilket ger en medlemsstats medborgare rättigheter i de andra medlemsstaterna, särskilt rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom deras territorium och rätten till likabehandling,(14) och också i förhållande till själva unionen. Det är följaktligen helt logiskt medborgarskapet i en medlemsstat som gör en individ till medborgare såväl i denna medlemsstat som, simultant, i Europeiska unionen. Medborgarskapet ger medlemsstaternas medborgare ett medborgarskap som går utöver staten.

17.      I detta sammanhang omfattas fastställandet av villkoren för förvärv och förlust av medborgarskapet, och således av unionsmedborgarskapet, av medlemsstaternas exklusiva behörighet. Medborgarskapet kan nämligen definieras som det offentligrättsliga band som knyter en individ till en viss stat, av vilket följer att denna erhåller ett antal rättigheter och skyldigheter. Vad som utmärker detta medborgarskapsförhållande är att det grundar sig på ett särskilt solidariskt band med den aktuella staten och på det ömsesidiga förhållandet av rättigheter och skyldigheter.(15) Genom medborgarskapet definierar en stat sitt folk. Det som avgörs utifrån medborgarskapsförhållandet är sammansättningen av en nationell gemenskap och det är därför naturligt att en medlemsstat fritt kan avgränsa denna genom att fastställa vilka personer den betraktar som sina medborgare.

18.      Detta gäller traditionellt enligt internationell rätt. Redan den permanenta internationella domstolen slog fast att frågor om medborgarskap i princip omfattas av medlemsstaternas behörighet.(16) Internationella domstolen har sedan fastställt att den internationella rätten ger varje stat behörighet att reglera tilldelningen av sitt eget medborgarskap och att bevilja medborgarskap genom naturalisering som beslutas av sina egna organ i enlighet med sin lagstiftning.(17) Av senare datum kan slutligen nämnas den europeiska konventionen om medborgarskap, som antogs den 6 november 1997 av Europarådet och trädde i kraft den 1 mars 2000, som i dess artikel 3.1 på nytt slog fast att det ankommer på varje medlemsstat att i sin lagstiftning fastställa vilka dess medborgare ska vara.

19.      Unionen avviker inte från den lösning som antagits i internationell rätt vilken den anser utgöra en ”princip i internationell sedvanerätt”.(18) Så har medlemsstaterna velat ha det. Detta framgår uttryckligen av förklaring nr 2 om medborgarskap i en medlemsstat, som medlemsstaterna bilagt det slutliga fördraget om Europeiska unionen,(19) även om det med framgång går att invända att de förklaringar som utgör bilagor till fördraget, till skillnad från protokollen, inte har samma rättsliga värde. Enligt gemenskapsdomstolarnas rättspraxis anses de åtminstone ha ett tolkningsvärde.(20) Det räcker i synnerhet att erinra om att domstolen har slagit fast att en unilateral förklaring av Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, genom vilket den staten preciserade vilka personer som skulle anses vara dess medborgare i den mening som avses i gemenskapsrätten, ska beaktas vid tolkningen av fördraget och särskilt för att fastställa vilka personer som fördraget är tillämpligt på (ratione personae).(21) Av ännu starkare skäl har en liknande räckvidd getts en förklaring från de samlade medlemsstaterna såsom den avseende deklaration nr 2 om medborgarskap i en annan medlemsstat. Vidare reglerar ingen primär- eller sekundärrättslig akt förfarandet och villkoren