Sprawa C‑58/08

The Queen, na wniosek:

Vodafone Ltd i in.

przeciwko

Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court of Justice of England and Wales, Queen's Bench Division (Administrative Court)]

Rozporządzenie (WE) nr 717/2007 – Roaming w publicznych sieciach telefonii ruchomej wewnątrz Wspólnoty – Ważność – Podstawa prawna – Artykuł 95 WE – Zasady proporcjonalności i pomocniczości

Streszczenie wyroku

1.        Zbliżanie ustawodawstw – Sektor komunikacji – Sieci i usługi łączności elektronicznej – Roaming w publicznych sieciach telefonii ruchomej wewnątrz Wspólnoty – Rozporządzenie nr 717/2007 – Podstawa prawna – Artykuł 95 WE – Ważność

(art. 95 WE; rozporządzenie nr 717/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady)

2.        Zbliżanie ustawodawstw – Sektor komunikacji – Sieci i usługi łączności elektronicznej – Roaming w publicznych sieciach telefonii ruchomej wewnątrz Wspólnoty – Rozporządzenie nr 717/2007 – Artykuł 4 i art. 6 ust 3 – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak

(art. 95 akapit trzeci WE; rozporządzenie nr 717/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4, art. 6 ust. 3)

3.        Zbliżanie ustawodawstw – Sektor komunikacji – Sieci i usługi łączności elektronicznej – Roaming w publicznych sieciach telefonii ruchomej wewnątrz Wspólnoty – Rozporządzenie nr 717/2007 – Artykuł 4 i art. 6 ust 3 – Naruszenie zasady pomocniczości – Brak

(art. 5 ust. 2 WE, art. 95 WE; rozporządzenie nr 717/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4, 6 ust. 3)

1.        Zgodnie z art. 1 oraz motywami 16 i 38 rozporządzenia nr 717/2007 w sprawie roamingu w publicznych sieciach telefonii ruchomej wewnątrz Wspólnoty, rozporządzenie to wprowadza wspólne podejście mające na celu zapewnienie, aby użytkownicy publicznych sieci naziemnej telefonii ruchomej nie byli obciążani wygórowanymi opłatami za usługi roamingu wspólnotowego i aby operatorzy mogli działać w warunkach jednolitych, spójnych ram regulacyjnych, opartych na obiektywnie ustanowionych kryteriach. Tym samym rozporządzenie zmierza do przyczynienia się do prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego, aby osiągnąć wysoki poziom ochrony konsumentów i zachować zasady konkurencji między operatorami sieci telefonii ruchomej.

W trosce o zachowanie konkurencji pomiędzy operatorami sieci telefonii ruchomej prawodawca wspólnotowy zdecydował się na podjęcie działania, aby uprzedzić prawdopodobne przyjęcie środków przez państwa członkowskie w oparciu o ich kompetencje pozostałe w dziedzinie ochrony konsumentów. Mając na uwadze funkcjonowanie rynków roamingu, oraz uwzględniając znaczącą współzależność pomiędzy cenami detalicznymi i cenami hurtowymi za usługi roamingu, rozbieżny rozwój prawodawstw krajowych zmierzających jedynie do obniżenia cen detalicznych bez wpłynięcia na poziom kosztów świadczenia hurtowych usług roamingu wspólnotowego mógłby spowodować znaczne zakłócenia konkurencji i zaburzenia właściwego funkcjonowania rynku roamingu wspólnotowego. Taka sytuacja uzasadniała wprowadzenie przez prawodawcę wspólnotowego zharmonizowanych przepisów w celu ochrony prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego.

Z powyższego wynika, że rozporządzenie nr 717/2007 ma rzeczywiście na celu poprawę warunków funkcjonowania rynku wewnętrznego i że mogło ono zostać ustanowione na podstawie art. 95 WE.

(por. pkt 38, 46, 48)

2.        Co się tyczy sądowej kontroli przestrzegania warunków wynikających z zasady proporcjonalności, prawodawcy wspólnotowemu przysługuje w ramach wykonywania przyznanych mu kompetencji szeroki zakres swobodnego uznania w dziedzinie wymagającej od niego dokonywania rozstrzygnięć o charakterze politycznym, gospodarczym i społecznym oraz oceny złożonych sytuacji.

Jednakże, nawet posiadając tego rodzaju uprawnienia, prawodawca wspólnotowy jest zobowiązany do oparcia swej decyzji na obiektywnych kryteriach. Ponadto w ramach analizy ograniczeń wynikających z różnych, możliwych do zastosowania środków, prawodawca powinien zbadać, czy cele zamierzone w przyjętym środku mogą uzasadniać powstanie negatywnych skutków gospodarczych, nawet znaczących, po stronie niektórych operatorów.

W tym względzie prawodawca wspólnotowy poprzez ustanowienie w art. 4 rozporządzenia nr 717/2007 w sprawie roamingu w publicznych sieciach telefonii ruchomej wewnątrz Wspólnoty, cen maksymalnych dla opłat detalicznych prawodawca wspólnotowy nie wykroczył poza granice przysługującego mu uznania. To samo dotyczy obowiązku informowania przewidzianego w art. 6 ust. 3 tego rozporządzenia z tego względu, że przepis ten wzmacnia skuteczność (effet utile) uregulowania opłat detalicznych i jest wobec tego uzasadniony celem ochrony konsumentów.

W tym względzie należy przypomnieć, że przed opracowaniem projektu rozporządzenia Komisja przeprowadziła wyczerpującą analizę, której rezultaty zostały streszczone w ocenie wpływu. Wynika z tego, że Komisja dokonała oceny różnych rozwiązań w tym zakresie, w tym, między innymi, uregulowania jedynie opłat detalicznych albo jedynie opłat hurtowych, albo obydwu rodzajów opłat, i że dokonała oceny skutków gospodarczych tych różnych typów regulacji oraz skutków różnych sposobów taryfikacji.

Mając na uwadze znaczenie, jakie ma cel ochrony konsumentów w ramach art. 95 ust. 3 WE, interwencja dokonana na rynku podlegającym konkurencji, ograniczona w czasie i pozwalająca na natychmiastowe zapewnienie ochrony konsumentów przed wygórowanymi opłatami, taka jak ta, która miała miejsce w niniejszej sprawie, jest proporcjonalna względem zamierzonego celu, nawet jeśli może wywierać negatywne skutki gospodarcze dla niektórych podmiotów gospodarczych. Z powyższego wynika, że art. 4 i art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 717/2007 nie naruszają zasady proporcjonalności.

(por. pkt 52, 53, 55, 69, 71)

3.        Gdy prawodawca wspólnotowy opiera się na podstawie prawnej jaką jest art. 95 WE zasada pomocniczości ma zastosowanie, ponieważ wspomniana podstawa prawna nie przyznaje mu wyłącznej kompetencji do uregulowania działań gospodarczych na rynku wewnętrznym.

Tymczasem przepisy art. 4 i art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 717/2007 w sprawie roamingu w publicznych sieciach telefonii ruchomej wewnątrz Wspólnoty, nie są nieważne ze względu na naruszenie zasady pomocniczości

Jak wynika z motywu 14 tego rozporządzenia, istnieje znaczna współzależność pomiędzy opłatami detalicznymi i opłatami hurtowymi za usługi roamingu, w związku z czym każdy środek zmierzający jedynie do obniżenia opłat detalicznych bez wpłynięcia na poziom kosztów świadczenia hurtowych usług roamingu wspólnotowego mógłby spowodować zaburzenia właściwego funkcjonowania rynku roamingu wspólnotowego. Prawodawca wspólnotowy wywiódł z powyższego, że wymagane jest podjęcie przez niego działania w postaci wspólnego podejścia zarówno na poziomie opłat hurtowych, jak i na poziomie opłat detalicznych, celem przyczynienia się do prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego tych usług.

Ze wskazanej współzależności wynika, że prawodawca wspólnotowy mógł zasadnie ocenić, że jego działanie powinno również obejmować interwencję na poziomie opłat detalicznych. W związku z tym, ze względu na skutki wspólnego podejścia ustanowionego przez omawiane rozporządzenie, zamierzony w nim cel mógł zostać lepiej zrealizowany na szczeblu wspólnotowym.

(por. pkt 75, 77, 79)

WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)

z dnia 8 czerwca 2010 r.(*)

Rozporządzenie (WE) nr 717/2007 – Roaming w publicznych sieciach telefonii ruchomej wewnątrz Wspólnoty – Ważność – Podstawa prawna – Artykuł 95 WE – Zasady proporcjonalności i pomocniczości

W sprawie C‑58/08

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez High Court of Justice (England & Wales), Queens’s Bench Division (Administrative Court) (Zjednoczone Królestwo) postanowieniem z dnia 18 grudnia 2007 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 13 lutego 2008 r., w postępowaniu:

The Queen, na wniosek:

Vodafone Ltd,

Telefónica O2 Europe plc,

T‑Mobile International AG,

Orange Personal Communications Services Ltd

przeciwko

Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform,

przy udziale:

Office of Communications,

Hutchison 3G UK Ltd,

GSM Association,

TRYBUNAŁ (wielka izba),

w składzie: V. Skouris, prezes, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.C. Bonichot, R. Silva de Lapuerta, P. Lindh i C. Toader, prezesi izb, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Schiemann, P. Kūris, T. von Danwitz (sprawozdawca) i A. Arabadjiev, sędziowie,

rzecznik generalny: M. Poiares Maduro,

sekretarz: K. Malacek, administrator,

uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 28 kwietnia 2009 r.,

rozważywszy uwagi przedstawione:

–        w imieniu Vodafone Ltd przez D. Pannicka, QC, oraz R. Kreisbergera, advocate,

–        w imieniu Telefónica O2 Europe plc, T‑Mobile International AG oraz Orange Personal Communications Services Ltd przez D. Andersona, QC, I. Rossa, M. Lemanskiego, solicitors oraz D. Scannella, barrister,

–        w imieniu Hutchison 3G UK Ltd przez F. Richmond, solicitor oraz B. Kennelly’ego, barrister,

–        w imieniu GSM Association przez adwokatów B. Amory’ego, S. Clerckxa oraz M. Chamberlaina, barrister,

–        w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez I. Rao, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez J. Turnera, QC, oraz T. Warda, barrister,

–        w imieniu rządu niderlandzkiego przez C.M. Wissels oraz Y. de Vriesa, działających w charakterze pełnomocników,

–        w imieniu rządu polskiego przez M. Dowgielewicza, działającego w charakterze pełnomocnika,

–        w imieniu Parlamentu Europejskiego przez E. Perilla, J. Rodriguesa oraz L. Visaggia, działających w charakterze pełnomocników,

–        w imieniu Rady Unii Europejskiej przez D. Cangę Fana oraz G. Kimberley, działających w charakterze pełnomocników,

–        w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez F. Benyona oraz A. Nijenhuisa, działających w charakterze pełnomocników,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 1 października 2009 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy ważności rozporządzenia (WE) nr 717/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie roamingu w publicznych sieciach telefonii ruchomej wewnątrz Wspólnoty oraz zmieniającego dyrektywę 2002/21/WE (Dz.U. L 171, s. 32).

2        Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Vodafone Ltd, Telefónica O2 Europe plc, T‑Mobile International AG oraz Orange Personal Communications Services Ltd, będącymi operatorami publicznych sieci telefonii ruchomej, prowadzącymi działalność w Zjednoczonym Królestwie, w Unii Europejskiej i na innych rynkach międzynarodowych z jednej strony a Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform (sekretarzem stanu w dziedzinie gospodarki, przedsiębiorstw i reformy regulacji) z drugiej strony, w przedmiocie ważności przepisów wykonawczych do rozporządzenia nr 717/2007 ustanowionych przez Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej.

 Ramy prawne

 Ramy regulacyjne sieci i usług łączności elektronicznej

3        W 2002 r. prawodawca wspólnotowy ustanowił na podstawie art. 95 WE ramy regulacyjne sieci i usług łączności elektronicznej (zwane dalej „ramami regulacyjnymi”) celem objęcia wszelkich sieci i usług związanych z przekazywaniem informacji jednolitymi unormowaniami prawnymi, na które składają się w szczególności dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. L 108, s. 33) oraz dyrektywy szczególne. Ramy te ustanawiają mechanizm umożliwiający krajowym organom regulacyjnym nałożenie, w razie braku efektywnej konkurencji na danym rynku, obowiązków prawnych ex ante na przedsiębiorstwa w sektorze łączności elektronicznej określone jako posiadające znaczącą pozycję rynkową po przeprowadzeniu analizy danego rynku.

 Decyzja 2002/627/WE

4        Na mocy decyzji Komisji 2002/627/WE z dnia 29 lipca 2002 r. ustanawiającej Europejski Organ Nadzoru Sieci i Usług Łączności Elektronicznej (Dz.U. L 200, s. 38) utworzona została grupa doradcza krajowych organów regulacyjnych ds. sieci i usług łączności elektronicznej. Rolą tego organu (zwanego dalej „Europejską Grupą Regulatorów”) jest zgodnie z art. 3 ust. 1 tej decyzji w szczególności służenie Komisji Wspólnot Europejskich radą i pomocą w konsolidowaniu rynku wewnętrznego sieci i usług łączności elektronicznej.

 Rozporządzenie nr 717/2007

5        Po podjęciu publicznych konsultacji z zainteresowanymi stronami Komisja przedstawiła w dniu 12 lipca 2006 r. ocenę wpływu wariantów politycznych w odniesieniu do wniosku w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie roamingu w publicznych sieciach telefonii komórkowej wewnątrz Wspólnoty [SEC(2006) 925, zwaną dalej „oceną wpływu”]. Ocena ta stanowiła podstawę wniosku w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie roamingu w publicznych sieciach telefonii ruchomej wewnątrz Wspólnoty oraz zmieniającego dyrektywę 2002/21/WE [COM(2006) 382 wersja ostateczna, zwanego dalej „wnioskiem w sprawie rozporządzenia”], przedstawionego tego samego dnia, prowadzącego do ustanowienia rozporządzenia nr 717/2007 na podstawie art. 95 WE.

6        Rozporządzenie to nakłada na operatorów naziemnych sieci telefonii ruchomej maksymalne opłaty na poziomie hurtowym oraz na poziomie detalicznym za świadczenie usług roamingu w publicznych sieciach telefonii ruchomej w zakresie połączeń głosowych między państwami członkowskimi (zwanymi dalej „usługami roamingu wspólnotowego”).

 Funkcjonowanie usług roamingu

7        Mając na uwadze w szczególności definicje zawarte w art. 2 rozporządzenia nr 717/2007, funkcjonowanie usług roamingu może zostać opisane w następujący sposób:

8        Usługi roamingu oferowane przez operatorów telefonii ruchomej polegają na możliwości kontynuacji świadczenia usług na rzecz klientów w przypadku przemieszczenia się za granicę, co umożliwia im wykonywanie i odbieranie połączeń w sieciach innych państw członkowskich.

9        Aby móc świadczyć usługi roamingu, operator sieci w państwie macierzystym zawiera szczególne umowy sprzedaży hurtowej z operatorami działającymi w zakresie sieci położonych w innych państwach członkowskich. Lokalny operator w państwie członkowskim, w którym znajduje się klient sieci macierzystej, który to operator zawarł tego rodzaju umowę z operatorem sieci macierzystej umożliwia klientowi połączenie. Usługa świadczona przez sieć odwiedzaną na rzecz sieci macierzystej stanowi „usługę roamingu na poziomie hurtowym”.

10      Operator macierzysty jest przedsiębiorstwem świadczącym na rzecz klienta korzystającego z roamingu usługi telefonii ruchomej w naziemnej sieci publicznej za pomocą własnej sieci lub jako operator wirtualnej sieci telefonii ruchomej, czy też odsprzedając usługi połączeń głosowych telefonii ruchomej. Usługa świadczona przez takiego operatora na rzecz klientów korzystających z roamingu stanowi „usługę roamingu na poziomie detalicznym”.

11      Usługi roamingu na poziomie detalicznym stanowią część porozumienia lub umowy telefonii ruchomej zawartej przez klienta z operatorem macierzystym i są objęte taryfą jako jedna z usług w ramach tego porozumienia lub umowy. W związku z tym warunki świadczenia usług roamingu na poziomie detalicznym zależą od zawartego porozumienia lub umowy oraz od ewentualnego nałożenia szczególnych obowiązków przez krajowe organy regulacyjne, którym podlegają operatorzy macierzyści.

 Treść rozporządzenia nr 717/2007

12      Co się tyczy opłat pobieranych od użytkowników publicznych sieci telefonii ruchomej za usługi roamingu na poziomie detalicznym, w motywie 1 rozporządzenia nr 717/2007 wskazano, że „wysoki poziom opłat […] jest kwestią niepokojącą krajowe organy regulacyjne, a także konsumentów i instytucje wspólnotowe. Zbyt wysokie opłaty detaliczne są wynikiem wysokich opłat hurtowych pobieranych przez operatora odwiedzanej sieci zagranicznej, a także – w wielu przypadkach – wysokich narzutów detalicznych nakładanych przez operatora sieci macierzystej klienta. Obniżki opłat hurtowych często nie znajdują przełożenia na poziom klienta detalicznego. Mimo że niektórzy operatorzy wprowadzili niedawno systemy taryfowe oferujące klientom korzystniejsze warunki i niższe ceny, wciąż istnieją dowody na to, że stosunek kosztów do cen nie odzwierciedla sytuacji, jaka powinna mieć miejsce na rynku w pełni konkurencyjnym”.

13      Z motywu 4 rozporządzenia nr 717/2007 wynika, że rozporządzenie to uzupełnia i wspiera w zakresie roamingu wspólnotowego ramy regulacyjne, które nie zapewniały krajowym organom regulacyjnym wystarczających narzędzi do podjęcia skutecznego i zdecydowanego działania w zakresie cen usług roamingu na terenie Wspólnoty.

14      W tym względzie w motywie 6 wskazanego rozporządzenia sprecyzowano:

„[…] działania podjęte przez krajowe organy regulacyjne (indywidualnie oraz w ramach Europejskiej Grupy Regulatorów) w ramach analizy krajowych rynków hurtowych usług roamingu międzynarodowego wykazały, że organy te nie były do tej pory w stanie skutecznie oddziaływać na wysoki poziom opłat hurtowych w roamingu ogólnowspólnotowym z uwagi na trudności ze wskazaniem przedsiębiorstw posiadających znaczącą pozycję rynkową, wynikające ze szczególnych uwarunkowań roamingu międzynarodowego, w tym z jego transgranicznego charakteru”.

15      Zgodnie z motywami 8 i 9 rozporządzenia nr 717/2007:

„(8)      Ponadto krajowe organy regulacyjne odpowiedzialne za ochronę i wspieranie interesu klientów telefonii ruchomej stale zamieszkałych na terytorium podlegającym ich właściwości nie są w stanie kontrolować postępowania operatorów sieci odwiedzanych w innych państwach członkowskich, od których uzależnieni są klienci przy korzystaniu z usług roamingu międzynarodowego. Przeszkoda ta mogłaby także zmniejszyć skuteczność środków podejmowanych przez państwa członkowskie w oparciu o pozostawione im kompetencje stanowienia przepisów w zakresie ochrony konsumentów.

(9)      W związku z tym na państwa członkowskie wywierana jest presja, aby podjęły one środki w celu rozwiązania kwestii poziomu opłat za usługi roamingu międzynarodowego, jednakże przewidziany w ramach regulacyjnych mechanizm podejmowania interwencji regulacyjnej ex ante przez krajowe organy regulacyjne nie okazał się skutecznym narzędziem, które umożliwiałoby tym organom zdecydowane działanie w interesie konsumentów w tej szczególnej dziedzinie”.

16      Z motywów 12 i 13 wskazanego rozporządzenia wynika, że uwzględniono w nim wyjątkową specyfikę rynku usług roamingowych, co uzasadnia podjęcie wyjątkowych środków, wykraczających poza mechanizmy przewidziane w ramach regulacyjnych.

17      Co się tyczy celów rozporządzenia nr 717/2007, w jego motywie 14 wskazano, że „w celu ochrony interesów klientów korzystających z roamingu obowiązki regulacyjne powinny zostać nałożone zarówno na poziomie detalicznym, jak i hurtowym, gdyż – jak pokazuje doświadczenie – obniżenie opłat hurtowych za usługi roamingu ogólnowspólnotowego niekoniecznie musi przekładać się na niższe opłaty detaliczne roamingu z uwagi na brak motywacji do podjęcia takiego działania. Z drugiej strony działania ograniczające poziom cen detalicznych bez uwzględnienia kwestii poziomu kosztów hurtowych związanych ze świadczeniem takich usług mogłyby wiązać się z ryzykiem zaburzenia właściwego funkcjonowania rynku roamingu ogólnowspólnotowego”.

18      Zgodnie z motywem 16 wskazanego rozporządzenia ustanowione zostaje „[wspólne podejście] w celu zapewnienia, by podczas podróży na terenie Wspólnoty użytkownicy naziemnych publicznych sieci telefonii ruchomej nie byli obciążani wygórowanymi cenami usług roamingu ogólnowspólnotowego przy wykonywaniu i odbieraniu połączeń głosowych […]. Z uwagi na transgraniczny charakter przedmiotowych usług przyjęcie takiego wspólnego podejścia jest konieczne w celu umożliwienia operatorom telefonii ruchomej działania w warunkach jednolitych, spójnych ram regulacyjnych, opartych na obiektywnie ustanowionych kryteriach”