Mål C‑58/08

The Queen, på begäran av

Vodafone Ltd m.fl.

mot

Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform

(begäran om förhandsavgörande från High Court of Justice of England and Wales, Queen's Bench Division (Administrative Court))

”Förordning (EG) nr 717/2007 – Roaming i allmänna mobiltelefonnät i gemenskapen – Giltighet – Rättslig grund – Artikel 95 EG – Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna”

Sammanfattning av domen

1.        Tillnärmning av lagstiftning – Telekommunikationssektorn – Elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster – Roaming i allmänna mobiltelefonnät i gemenskapen – Förordning nr 717/2007– Rättslig grund – Artikel 95 EG – Giltighet

(Artikel 95 EG; Europaparlamentets och rådets förordning nr 717/2007)

2.        Tillnärmning av lagstiftning – Telekommunikationssektorn – Elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster – Roaming i allmänna mobiltelefonnät i gemenskapen – Förordning nr 717/2007 – Artiklarna 4 och 6.3 – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte

(Artikel 95.3 EG, Europaparlamentets och rådets förordning nr 717/2007, artiklarna 4 och 6.3)

3.        Tillnärmning av lagstiftning – Telekommunikationssektorn – Elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster – Roaming i allmänna mobiltelefonnät i gemenskapen – Förordning nr 717/2007 – Artiklarna 4 och 6.3 – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte

(Artiklarna 5 andra stycket EG och 95 EG; Europaparlamentets och rådets förordning nr 717/2007, artiklarna 4 och 6.3)

1.        Enligt artikel 1 och skälen 16 och 38 i förordning nr 717/2007 om roaming i allmänna mobiltelefonnät i gemenskapen innebär denna förordning att det införs en gemensam metod för att se till att användare av allmänna markburna mobiltelefonnät inte betalar orimligt höga priser för roamingtjänster inom gemenskapen och att mobiloperatörerna kan vara verksamma inom ett enda enhetligt regelverk grundat på objektiva kriterier. Förordningens syfte är härvid att bidra till en väl fungerande inre marknad, så att konsumenterna får ett starkt skydd och att konkurrensen mellan mobiloperatörerna säkerställs.

Gemenskapslagstiftaren, som var mån om att bevara konkurrensen mellan mobiloperatörerna, valde att agera i syfte att föregå de åtgärder som troligen skulle komma att vidtas av medlemsstaterna på grundval av deras resterande behörighet på konsumentskyddsområdet. Med hänsyn till roamingmarknadernas funktion och den omständigheten att det finns ett betydande ömsesidigt samband mellan slutkundsavgifterna och grossistpriserna för roamingtjänster hade en disparat utveckling av de nationella lagstiftningarna – med det enda syftet att sänka slutkundsavgifterna utan att påverka kostnaderna för att tillhandahålla roamingtjänster inom gemenskapen i grossistledet – varit ägnad att skapa betydande konkurrenssnedvridningar och störa roamingmarknadens smidiga funktion inom hela gemenskapen. Denna situation gjorde att gemenskapslagstiftaren hade rätt att vidta nödvändiga åtgärder för att uppnå sitt syfte att skydda den inre marknadens smidiga funktion.

Av detta följer att målet med förordning nr 717/2007 verkligen är att förbättra villkoren för den inre marknadens funktion och att denna förordning således kunde antas med stöd av artikel 95 EG.

(se punkterna 38 och 46−48)

2.        Vad gäller domstolsprövningen av frågan huruvida de villkor som följer av proportionalitetsprincipen är uppfyllda har gemenskapslagstiftaren, vid utövandet av den befogenhet som denne tilldelas, ett vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning på områden inom vilka gemenskapslagstiftaren ställs inför val av politisk, ekonomisk eller social art och därvid måste göra komplicerade bedömningar.

Gemenskapslagstiftaren måste emellertid, även när denne förfogar över ett sådant utrymme för skönsmässig bedömning, göra sitt val utifrån objektiva kriterier. Vid bedömningen av de problem som är förknippade med olika åtgärdsalternativ måste denne dessutom beakta huruvida de eftersträvade målen med bestämmelserna är av sådan betydelse att de negativa ekonomiska effekterna därav, även omfattande sådana, för vissa aktörer är motiverade.

Gemenskapslagstiftaren har härvid inte gått utöver sitt utrymme för eget skön genom att i artikel 4 i förordning nr 717/2007 om roaming i allmänna mobiltelefonnät i gemenskapen föreskriva maximinivåer för slutkundsavgifter utöver maximinivåer för grossistpriser. Samma sak gäller för den informationsskyldighet som föreskrivs i artikel 6.3 i samma förordning, eftersom denna bestämmelse förstärker den ändamålsenliga verkan av regleringen för slutkundsavgifter och således rättfärdigas av konsumentskyddsmålet.

Det ska härvid anmärkas att kommissionen, innan denna utarbetade förslaget till förordning, hade gjort en uttömmande studie, vars resultat har sammanfattats i en konsekvensbedömning. Av denna framgår att kommissionen hade prövat olika åtgärdsalternativ, däribland att endast reglera slutkundsavgifterna eller endast grossistpriserna, alternativt båda, samt att kommissionen hade bedömt vilka ekonomiska följder dessa olika alternativ skulle få och vad olika utformningar av avgiftssystemet skulle få för verkan.

Med hänsyn till att konsumentskyddet är ett så viktigt mål enligt artikel 95.3 EG framstår en tidsbegränsad åtgärd som vidtas på en marknad där det råder konkurrens och som ger konsumenterna ett omedelbart skydd mot alltför höga priser, av det slag som det här är fråga om, som proportionerlig i förhållande till det eftersträvade målet, även om åtgärden kan leda till negativa ekonomiska konsekvenser för vissa operatörer. Artiklarna 4 och 6.3 i förordning nr 717/2007 strider således inte mot proportionalitetsprincipen.

(se punkterna 52, 53, 55 och 69–71)

3.        När gemenskapslagstiftaren använder artikel 95 EG som rättslig grund ska subsidiaritetsprincipen tillämpas, eftersom gemenskapslagstiftaren enligt denna bestämmelse inte är ensam behörig att reglera den ekonomiska verksamheten på den inre marknaden.

Bestämmelserna i artiklarna 4 och 6.3 i förordning nr 717/2007 om roaming i allmänna mobiltelefonnät i gemenskapen är inte ogiltiga på grund av att de strider mot subsidiaritetsprincipen.

Såsom framgår av skäl 14 i denna förordning är det ömsesidiga sambandet mellan slutkundsavgifterna och grossistpriserna för roamingtjänster nämligen av betydande vikt, varför en åtgärd som innebär att nivån på slutkundsavgifterna sänks, utan att ta itu med de kostnader som grossisterna har för att tillhandahålla roamingtjänster inom gemenskapen, skulle ha stört roamingmarknadens smidiga funktion inom gemenskapen. Gemenskapslagstiftaren fann därför att dess åtgärd måste bestå av en gemensam strategi, som omfattar såväl grossistpriser som slutkundsavgifter, så att den kan bidra till en väl fungerande inre marknad vad avser sådana tjänster.

Detta ömsesidiga samband medförde att gemenskapslagstiftaren med rätta kunde anse att dennes åtgärder även måste innefatta åtgärder vad avser slutkundsavgifterna. Den gemensamma strategin i nämnda förordning nr 717/2007 har således sådana verkningar att förordningens syfte bättre kunde uppnås på gemenskapsnivå.

(se punkterna 75 och 77−79)

DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)

den 8 juni 2010 (*)

”Förordning (EG) nr 717/2007– Roaming i allmänna mobiltelefonnät i gemenskapen – Giltighet – Rättslig grund – Artikel 95 EG – Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna”

I mål C‑58/08,

angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av High Court of Justice (England & Wales), Queens’s Bench Division (Administrative Court) (Förenade kungariket) genom beslut av den 18 december 2007, som inkom till domstolen den 13 februari 2008, i målet

The Queen, på begäran av:

Vodafone Ltd,

Telefónica O2 Europe plc,

T‑Mobile International AG,

Orange Personal Communications Services Ltd

mot

Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform,

ytterligare deltagare i rättegången:

Office of Communications,

Hutchison 3G UK Ltd,

GSM Association,

meddelar

DOMSTOLEN (stora avdelningen)

sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, R. Silva de Lapuerta, P. Lindh och C. Toader samt domarna C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Schiemann, P. Kūris, T. von Danwitz (referent) och A. Arabadjiev,

generaladvokat: M. Poiares Maduro,

justitiesekreterare: handläggaren K. Malacek,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 28 april 2009,

med beaktande av de yttranden som avgetts av:

–        Vodafone Ltd, genom D. Pannick, QC, och R. Kreisberger, advocate,

–        Telefónica O2 Europe plc, T‑Mobile International AG och Orange Personal Communications Services Ltd, genom D. Anderson, QC, I. Ross och M. Lemanski, solicitors, samt D. Scannell, barrister,

–        Hutchison 3G UK Ltd, genom F. Richmond, solicitor, och B. Kennelly, barrister,

–        GSM Association, genom B. Amory och S. Clerckx, avocats, och M. Chamberlain, barrister,

–        Förenade kungarikets regering, genom I. Rao, i egenskap av ombud, biträdd av J. Turner, QC, och T. Ward, barrister,

–        Nederländernas regering, genom C.M. Wissels och Y. de Vries, båda i egenskap av ombud,

–        Polens regering, genom M. Dowgielewicz, i egenskap av ombud,

–        Europaparlamentet, genom E. Perillo, J. Rodrigues och L. Visaggio, samtliga i egenskap av ombud,

–        Europeiska unionens råd, genom D. Canga Fano och G. Kimberley, båda i egenskap av ombud,

–        Europeiska gemenskapernas kommission, genom F. Benyon och A. Nijenhuis, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 1 oktober 2009 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1        Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 717/2007 av den 27 juni 2007 om roaming i allmänna mobiltelefonnät i gemenskapen och om ändring av direktiv 2002/21/EG (EUT L 171, s. 32).

2        Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Vodafone Ltd, Telefónica O2 Europe plc, T‑Mobile International AG och Orange Personal Communications Services Ltd, vilka är mobiltelefonnätsoperatörer verksamma i Förenade kungariket, inom Europeiska unionen och på andra internationella marknader, och å andra sidan Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform. Målet rör frågan huruvida de bestämmelser som Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland antagit för tillämpningen av förordning nr 717/2007 är giltiga.

 Tillämpliga bestämmelser

 Regelverket för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster

3        År 2002 antog gemenskapslagstiftaren med stöd av artikel 95 EG ett regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (nedan kallat regelverket), som bland annat består av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, s. 33) och en rad särdirektiv. Syftet med detta var att alla överföringsnät och överföringstjänster skulle omfattas av ett enda regelverk. I detta regelverk föreskrivs en mekanism som gör det möjligt för de nationella regleringsmyndigheterna att, i fall då det inte råder effektiv konkurrens på den relevanta marknaden, efter en analys av denna marknad införa lagstadgade förhandsskyldigheter för företag inom elektronisk kommunikation som förklarats ha betydande inflytande på denna marknad.

 Beslut 2002/627/EG

4        Genom kommissionens beslut 2002/627/EG av den 29 juli 2002 om att bilda Europeiska gruppen av regleringsmyndigheter för nät och tjänster inom området elektronisk kommunikation (EGT L 200, s. 38), har det skapats en rådgivande grupp med ledamöter från de nationella regleringsmyndigheterna för nät och tjänster inom området elektronisk kommunikation. Denna grupp (nedan kallad Europeiska gruppen av regleringsmyndigheter) ska enligt artikel 3.1 i beslutet bland annat vara rådgivare till Europeiska gemenskapernas kommission och bistå den när det gäller att befästa den inre marknaden för nät och tjänster inom området elektronisk kommunikation.

 Förordning nr 717/2007

5        Kommissionen lade den 12 juli 2006, efter en offentlig hearing med berörda parter, fram en konsekvensbedömning av olika regleringsmodeller i samband med kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om roaming i allmänna mobilnät i gemenskapen (SEK(2006) 925) (nedan kallad konsekvensbedömningen). Denna låg till grund för förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om roaming i allmänna mobilnät i gemenskapen och om ändring av direktiv 2002/21 (KOM(2006) 382 slutlig) (nedan kallat förslaget till förordning), som presenterades samma dag och som senare ledde till att förordning nr 717/2007 antogs med stöd av artikel 95 EG.

6        I denna förordning fastställs ett pristak för de landbaserade mobiltelenätens operatörer för tillhandahållande av roamingtjänster för rösttelefoni mellan medlemsstater på slutkunds- och grossistnivå (nedan kallade roamingtjänster inom gemenskapen).

 Funktionssättet för roamingtjänster

7        Roamingtjänster fungerar på följande sätt enligt vad som bland annat framgår av definitionerna i artikel 2 i förordning nr 717/2007.

8        De roamingtjänster som tillhandahålls av mobiltelefonioperatörer består bland annat i att göra det möjligt för deras kunder att fortsätta använda dessa tjänster när de befinner sig utomlands, däribland att ta emot samtal och ringa samtal på telefoninäten i andra medlemsstater.

9        För att kunna tillhandahålla roamingtjänster måste hemmaoperatören ingå särskilda grossistavtal med operatörer som har nättäckning i andra medlemsstater. Den lokala operatören i den medlemsstat som besöks av en mobilkund och med vilken hemmaoperatören har ingått ett sådant avtal ser till att samtalet kommer fram till denna kund. Den tjänst som värdnätsoperatören tillhandahåller åt hemmaoperatören utgör ”roamingtjänster i grossistledet”.

10      Med begreppet hemmaleverantör förstås ett företag som levererar markbundna allmänna mobiltelefonitjänster till en roamingkund, antingen via ett eget nät eller i egenskap av mobil virtuell nätoperatör eller återförsäljare av rösttelefonitjänster. Den tjänst en sådan leverantör tillhandahåller åt roamingkunder utgör ”roamingtjänster i slutkundsledet”.

11      Roamingtjänster i slutkundsledet ingår i det arrangemang eller det avtal angående mobiltelefoni som kunden har ingått med hemmaleverantören, och avgifter tas ut som en del i detta arrangemang eller avtal. Villkoren för leverans av roamingtjänster i slutkundsledet beror således på arrangemanget eller avtalet och eventuella särskilda skyldigheter som beslutats av de nationella regleringsmyndigheter som är behöriga vad avser hemmaleverantörens verksamhet.

 Innehållet i förordning nr 717/2007

12      Vad avser de priser som användare av allmänna mobiltelefonnät betalar för roamingtjänster i slutkundsledet konstateras följande i skäl 1 i förordning nr 717/2007: ”De höga priser[na] … är en fråga som engagerar såväl de nationella regleringsmyndigheterna som konsumenterna och gemenskapsinstitutionerna. De orimligt höga slutkundsavgifterna beror på de höga grossistavgifter som de utländska värdnätsoperatörerna tar ut och i många fall även på att kundens egen nätoperatör gör rejäla påslag på grossistavgifterna. Sänkningar av grossistavgifterna slår sällan igenom i slutkundsledet. Även om vissa operatörer nyligen har infört avgifter som ger kunderna förmånligare villkor och lägre priser finns det fortfarande bevis på att förhållandet mellan priserna och kostnaderna skiljer sig från den situation som skulle råda på en helt konkurrensutsatt marknad.”

13      Det framgår av skäl 4 i förordning nr 717/2007 att denna förordning, såvitt avser roaming i gemenskapen, kompletterar och stödjer bestämmelserna i regelverket, eftersom detta inte har gett de nationella regleringsmyndigheterna tillräckliga verktyg för att kunna vidta effektiva och kraftfulla åtgärder i fråga om priset på roamingtjänster inom gemenskapen.

14      Vad avser sistnämnda fråga preciseras följande i skäl 6 i förordningen:

”... De analyser som de nationella regleringsmyndigheterna utfört, var och en för sig och inom ramen för Europeiska gruppen av regleringsmyndigheter, beträffande de nationella grossistmarknaderna för tillhandahållande av internationell roaming har emellertid visat att inte någon nationell regleringsmyndighet ännu har lyckats komma till rätta med de höga grossisttaxorna för roaming inom hela gemenskapen, eftersom det är svårt att avgöra vilka företag som har betydande marknadsinflytande med tanke på de särskilda omständigheterna för internationell roaming, till exempel att den är gränsöverskridande.”

15      Skälen 8 och 9 i förordning nr 717/2007 har följande lydelse:

”(8)      De nationella regleringsmyndigheter som har ansvaret för att bevaka och främja intressena för de mobilkunder som normalt bor inom deras territorium har dessutom inte möjlighet att påverka den värdnätsoperatör som slutkunden är beroende av för att kunna använda internationella roamingtjänster, eftersom denna operatör finns i en annan medlemsstat. Detta hinder skulle också kunna minska effekten av de åtgärder som en medlemsstat vidtar på grundval av dess resterande behörighet att anta bestämmelser på konsumentskyddsområdet.

(9)      Medlemsstaterna står följaktligen under tryck att ta itu med avgiftsnivån för internationell roaming, men de möjligheter som de nationella regleringsmyndigheterna har att förhandsreglera med stöd av [regelverket] har visat sig vara otillräckliga för att dessa myndigheter i konsumenternas intressen skall kunna agera kraftfullt på detta särskilda område.”

16      Det framgår av skälen 12 och 13 i nämnda förordning att det i förordningen beaktas att roamingmarknaderna har mycket speciella egenskaper som motiverar exceptionella åtgärder som går utöver de mekanismer som föreskrivs i regelverket.

17      Vad avser målen med förordning nr 717/2007 anges följande i skäl 14: ”Lagstadgade skyldigheter bör införas i både grossist- och slutkundsledet för att skydda roamingkundernas intressen, eftersom det har visat sig att prissänkningar i grossistledet för roamingtjänster inom hela gemenskapen inte alltid avspeglas genom lägre priser i slutkundsledet, eftersom det har saknats incitament för detta. En åtgärd som innebär att nivån på slutkundspriserna sänks, utan att ta itu med de kostnader som grossisterna har för att tillhandahålla dessa tjänster, riskerar å andra sidan att störa roamingmarknadens smidiga funktion inom hela gemenskapen.”

18      I skäl 16 anges följande: ”En gemensam metod bör införas så att användare av allmänna markbundna mobiltelefonnät under resor i gemenskapen inte skall behöva betala orimligt höga priser för roamingtjänster inom hela gemenskapen när han eller hon ringer eller tar emot rösttelefonisamtal … Med tanke på att de berörda tjänsterna är gränsöverskridande behövs denna gemensamma metod, så att mobiloperatörerna kan vara verksamma inom ett enda enhetligt regelverk grundat på objektiva kriterier.”

19      Regleringsmetoden bör enligt skäl 19 i förordning nr 717/2007 ”säkerställa att slutkundsavgiften för roaming inom hela gemenskapen på ett skäligare sätt avspeglar de underliggande kostnaderna för tillhandahållande av tjänsterna än vad som hittills varit fallet”.

20      I skäl