Дело C-378/08

Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA и др.

срещу

Ministero dello Sviluppo economico и др.

(Преюдициално запитване, отправено от Tribunale amministrativo regionale della Sicilia)

„Принцип „замърсителят плаща“ — Директива 2004/35/ЕО — Екологична отговорност — Приложимост ratione temporis — Замърсяване, което започва преди предвидената за транспониране на тази директива дата и продължава след нея — Национална правна уредба, съгласно която разходите за отстраняване на свързаните с това замърсяване щети се поемат от множество предприятия — Изискване за умишлено или небрежно поведение — Изискване за причинно-следствена връзка — Обществени поръчки за строителство“

Резюме на решението

Околна среда — Предотвратяване и отстраняване на екологичните щети — Екологична отговорност — Директива 2004/35 — Принцип „замърсителят плаща“

(член 3, параграф 1, член 4, параграф 5, член 11, параграф 2 и член 16, параграф 1 от Директива 2004/35 на Европейския парламент и на Съвета)

Когато в случай на екологично замърсяване условията за прилагане ratione temporis и/или ratione materiae на Директива 2004/35/ЕО относно екологичната отговорност по отношение на предотвратяването и отстраняването на екологичните щети не са изпълнени, тази хипотеза се урежда от националното право при спазване на правилата на Договора и ако не се предвижда друго в разпоредбите на други актове от вторичното право.

Директива 2004/35 допуска национална правна уредба, която оправомощава компетентния орган, който действа в рамките на тази директива, да презумира, включително в случаите на дифузно замърсяване, съществуването на причинно-следствена връзка между установеното замърсяване и определени оператори, поради това че инсталациите на последните се намират в близост до зоната на замърсяването. В съответствие с принципа „замърсителят плаща“ обаче, за да може да презумира такава причинно-следствена връзка, компетентният орган трябва да разполага с надеждни улики, които да обосноват презумпцията му, като например близостта на инсталациите до установеното замърсяване и съответствието между откритите замърсяващи вещества и химическите съставки, използвани от посочените оператори в рамките на дейността им.

Член 3, параграф 1, член 4, параграф 5 и член 11, параграф 2 от Директива 2004/35 трябва да се тълкуват в смисъл, че когато компетентният орган реши да наложи на оператори, чиито дейности са сред изброените в приложение ІІІ към тази директива, мерки за отстраняване на екологични щети, той не е длъжен да установи виновно поведение, съответно нито умисъл, нито небрежност, от страна на операторите, чиито дейности се считат за източник на екологичните щети. За сметка на това компетентният орган е длъжен, от една страна, първо да установи произхода на констатираното замърсяване, като разполага в това отношение с право на преценка относно реда, средствата и продължителността на тази проверка. От друга страна, този орган е длъжен да установи в съответствие с националните правила, уреждащи доказването, причинно-следствена връзка между дейностите на операторите, по отношение на които са приети мерките за отстраняване, и това замърсяване.

Освен това, доколкото подобно на член 176 ЕО, член 16, параграф 1 от Директива 2004/35 предвижда изрично, че директивата не представлява пречка за държавите членки да оставят в сила или приемат по-строги разпоредби във връзка с предотвратяването и отстраняването на екологичните щети, държавите членки могат да решат по-специално, че операторите, които упражняват дейности, различни от посочените в приложение ІІІ към Директива 2004/35, могат да носят обективна отговорност за екологични щети, тоест по смисъла на член 2, параграф 1, букви а)—в) не само за щети по отношение на защитени видове и природни местообитания, но и за щети по отношение на водите и почвите.

(вж. точки 44, 57, 65 и 68—70 и диспозитива)

РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)

9 март 2010 година(*)

„Принцип „замърсителят плаща“ — Директива 2004/35/ЕО — Екологична отговорност — Приложимост ratione temporis — Замърсяване, което започва преди предвидената за транспониране на тази директива дата и продължава след нея — Национална правна уредба, съгласно която разходите за отстраняване на свързаните с това замърсяване щети се поемат от множество предприятия — Изискване за умишлено или небрежно поведение — Изискване за причинно-следствена връзка — Обществени поръчки за строителство“

По дело C‑378/08

с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 234 ЕО от Tribunale amministrativo regionale della Sicilia (Италия) с акт от 5 юни 2008 г., постъпил в Съда на 21 август 2008 г., в рамките на производство по дело

Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA,

Polimeri Europa SpA,

Syndial SpA

срещу

Ministero dello Sviluppo economico,

Ministero della Salute,

Ministero Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare,

Ministero delle Infrastrutture,

Ministero dei Trasporti,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Ministero dell’Interno,

Regione siciliana,

Assessorato regionale Territorio ed Ambiente (Sicilia),

Assessorato regionale Industria (Sicilia),

Prefettura di Siracusa,

Istituto superiore di Sanità,

Commissario Delegato per Emergenza Rifiuti e Tutela Acque (Sicilia),

Vice Commissario Delegato per Emergenza Rifiuti e Tutela Acque (Sicilia),

Agenzia Protezione Ambiente e Servizi tecnici (APAT),

Agenzia regionale Protezione Ambiente (ARPA Sicilia),

Istituto centrale Ricerca scientifica e tecnologica applicata al Mare,

Subcommissario per la Bonifica dei Siti contaminati,

Provincia regionale di Siracusa,

Consorzio ASI Sicilia orientale Zona Sud,

Comune di Siracusa,

Comune di Augusta,

Comune di Melilli,

Comune di Priolo Gargallo,

Azienda Unità sanitaria locale N. 8,

Sviluppo Italia Aree Produttive SpA,

Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa SpA), по-рано Sviluppo Italia SpA,

в присъствието на:

ENI Divisione Exploration and Production SpA,

ENI SpA,

Edison SpA,

СЪДЪТ (голям състав),

състоящ се от: г‑н V. Skouris, председател, г.н J. N. Cunha Rodrigues, г‑н K. Lenaerts, г‑н J.‑C. Bonichot, г‑жа R. Silva de Lapuerta, г‑жа P. Lindh и г‑жа C. Toader (докладчик), председатели на състави, г‑н C. W. A. Timmermans, г‑н K. Schiemann, г‑н P. Kūris, г‑н E. Juhász, г‑н Ал. Арабаджиев и г‑н J.‑J. Kasel, съдии,

генерален адвокат: г‑жа J. Kokott,

секретар: г‑жа L. Hewlett, главен администратор,

предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 15 септември 2009 г.,

като има предвид становищата, представени:

–        за Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA, от адв. D. De Luca, адв. M. Caldarera, адв. L. Acquarone и адв. G. Acquarone, avvocati,

–        за Polimeri Europa SpA и Syndial SpA, от адв. P. Amara, адв. S. Grassi, адв. G. M. Roberti и адв. I. Perego, avvocati,

–        за Sviluppo Italia Aree Produttive SpA и Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, по-рано Sviluppo Italia SpA, от адв. F. Sciaudone, avvocato,

–        за ENI SpA, от адв. G. M. Roberti, адв. I. Perego, адв. S. Grassi и адв. C. Giuliano, avvocati,

–        за италианското правителство, от г‑жа G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от г‑н D. Del Gaizo, avvocato dello Stato,

–        за гръцкото правителство, от г‑жа A. Samoni-Rantou и г‑н G. Karipsiadis, в качеството на представители,

–        за нидерландското правителство, от г‑жа C. Wissels и г‑жа B. Koopman, както и от г‑н D. J. M. de Grave, в качеството на представители,

–        за Комисията на Европейските общности, от г‑н C. Zadra и г‑жа D. Recchia, в качеството на представители,

след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 22 октомври 2009 г.,

постанови настоящото

Решение

1        Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на принципа „замърсителят плаща“, на Директива 2004/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 година относно екологичната отговорност по отношение на предотвратяването и отстраняването на екологичните щети (ОВ L 143, стр. 56; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 11, стр. 168), както и по-специално на Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (ОВ L 134, стр. 114; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116; поправка в ОВ L 182, 2008 г., стр. 282).

2        Запитването е отправено в рамките на спорове между дружествата Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA, Polimeri Europa SpA и Syndial SpA, от една страна, и различни италиански национални, регионални и общински органи, от друга страна, по повод на мерките за отстраняване на екологични щети, приети от тези органи по отношение на рейда на Аугуста (Италия), в близост до който се намират инсталациите и/или земите на посочените дружества.

 Правна уредба

 Право на Съюза

3        Релевантните за настоящото дело съображения от Директива 2004/35 гласят следното:

„1)      В момента има много замърсени места в Общността, които представляват сериозна опасност за здравето, а загубата на биологичното разнообразие се е ускорила драматично през последните няколко десетки години. Бездействието би могло да доведе до увеличаване на замърсените места и до по-голяма загуба на биологичното разнообразие в бъдеще. […]

(2)      […] Следователно, основният принцип на настоящата директива следва да бъде такъв, че оператор, чиято дейност е причинила екологични щети или непосредствена заплаха от такива щети, трябва да бъде държан финансово отговорен […].

[…]

(8)      Настоящата директива следва да се прилага, доколкото става дума за екологични щети, по отношение на [професионалните] дейности, криещи риск за здравето на човека или околната среда. Тези дейности следва да се определят по принцип чрез позоваване на съответното законодателство на Общността, което предвижда регулаторни изисквания по отношение на някои дейности и практики, за които се смята, че представляват потенциален или реален риск за здравето на човека или околната среда.

(9)      Настоящата директива следва да се прилага и по отношение на щетите за защитените видове и природни местообитания, към всички [професионални] дейности, различни от онези, описани пряко или непряко чрез позоваване на законодателството на Общността като представляващи потенциален или реален риск за здравето на човека или околната среда. В такива случаи операторът следва да бъде държан отговорен съгласно настоящата директива за всяко [умишлено] или небрежно поведение.

[…]

(13)      Не всички видове екологични щети могат да бъдат отстранени чрез механизма на отговорността. За да бъде ефективен този механизъм, следва да има един или повече идентифицирани замърсители, щетите следва да бъдат конкретни и измерими и следва да е налице причинна връзка между щетите и идентифицираните замърсители. Следователно отговорността не е подходящ инструмент за справяне с широко разпространени дифузни замърсявания, където е невъзможно да се направи връзка между негативните екологични последици и действията или бездействието на определени индивидуални участници.

[…]

(24)      Необходимо е да се осигури наличието на ефикасни средства за реализация и прилагане, като се гарантира зачитането на законните интереси на съответните оператори и други заинтересовани страни. Компетентните органи следва да бъдат отговорни за конкретните задачи, [за които разполагат със съответната дискреционна власт да оценят значимостта на щетите и да решат] какви мерки за отстраняване следва да се вземат.

[…]

(30)      Щетите, нанесени преди крайния срок за транспониране на настоящата директива, няма да бъдат обект на нейните разпоредби.

[…]“

4        Съгласно текста на член 3, параграф 1 от Директива 2004/35, озаглавен „Обхват“, същата се прилага за:

„[…]

а)      екологични щети, причинени от някоя от [професионалните] дейности, изброени в приложение III, и непосредствената заплаха от такива щети, възникнала в резултат от някоя от тези дейности.

б)      щети на защитени видове и природни местообитания, причинени от [професионални] дейности, различни от изброените в приложение III, и непосредствената заплаха от такива щети, възникнала в резултат от някоя от тези дейности [при умишлено или небрежно поведение на оператора].“

5        Член 4, параграф 5 от посочената директива предвижда, че тя „се прилага само при екологични щети и при непосредствена заплаха от такива щети, предизвикани от [дифузни замърсявания], когато е възможно да се установи причинна връзка между щетите и дейностите на индивидуалните оператори“.

6        Член 6 от същата директива, озаглавен „Мерки за отстраняване“, предвижда:

„1.      Когато са възникнали екологични щети, операторът незабавно уведомява компетентния орган за всички съответни аспекти на ситуацията и предприема:

[…]

б)      необходимите мерки за отстраняване съгласно член 7.

2.      Компетентният орган може по всяко време:

[…]

в)      да задължи оператора да предприеме необходимите мерки за отстраняване;

г)      да даде на оператора указания [относно] необходимите мерки за отстраняване; и

д)      да вземе сам необходимите мерки за отстраняване;

3.      Компетентният орган изисква от оператора да вземе мерки за отстраняване. Ако операторът не изпълни задължението, предвидено в параграф 1 или параграф 2, буква […] в) или г), не може да бъде идентифициран или не е длъжен да поеме разходите по настоящата директива, компетентният орган [в краен случай] може да вземе сам тези мерки […].“

7        По отношение на разходите за предотвратяване и отстраняване, член 8 от Директива 2004/35 предвижда:

„1.      Разходите във връзка с действията за предотвратяване и отстраняване, предприети съгласно настоящата директива, са за сметка на оператора.

2.      При спазването на параграфи 3 и 4 компетентният орган осигурява чрез имуществено обезпечение или чрез друга подходяща гаранция от страна на оператора [предизвикал щети или непосредствена заплаха от щети] възстановяването на разходите, направени във връзка с действията за предотвратяване или отстраняване, предприети съгласно настоящата директива.

Все пак, компетентният орган може да реши да не иска възстановяване на пълните разходи, когато разходите, [необходими] за тази цел, биха били по-големи от подлежащата на възстановяване сума, или когато операторът не може да бъде идентифициран.

3.      Операторът не е длъжен да поеме разходите във връзка с действия за предотвратяване или отстраняване, предприети съгласно настоящата директива, ако може да докаже, че екологичните щети или непосредствената заплаха от [такива] щети:

а)      са били предизвикани от трета страна и са възникнали независимо от обстоятелството, че са били взети съответните мерки за безопасност;

[…]

В такива случаи държавите членки вземат съответните мерки, за да може операторът да си възстанови направените разходи.

[…]“

8        Текстът на член 9 от посочената директива, озаглавен „Разпределяне на разходите при наличие на няколко причинители“, гласи следното:

„Настоящата директива се прилага без да се засягат законовите и подзаконовите разпоредби от националните законодателства относно разпределението на разходите при наличие на няколко причинители, по-специално по отношение на разпределението на отговорността между производителя и потребителя на продукта.“

9        Член 11 от същата директива, озаглавен „Компетентен орган“, предвижда:

„1.      Държавите членки определят компетентния/те орган/и, отговорен/ни за изпълнението на задълженията, предвидени в настоящата директива.

2.      Задължението да се установи кой оператор е причинил щетите или непосредствената заплаха от щети, да се оцени значимостта на тази щети и да се определи какви мерки за отстраняване следва да се вземат с оглед на приложение II, е на компетентния орган. За тази цел компетентният орган има право да изисква от съответния оператор да направи собствена оценка и да представи всяка необходима информация и данни.

[…]

4.      Всяко решение, взето съгласно настоящата директива, което налага мерки за предотвратяване или отстраняване, указва точните основания, на които се базира. Това решение се съобщава незабавно на съответния оператор, който същевременно бива уведомен за [способите и сроковете за обжалване, с които разполага съгласно] действащите закони в съответната държава членка.“

10      Съгласно параграф 1 от озаглавения „Отношение към националното законодателство“ член 16 Директива 2004/35 „не представлява пречка за държавите членки да поддържат в сила или приемат по-строги разпоредби във връзка с предотвратяването и отстраняването на екологичните щети, включително [да определят други] дейности, [спрямо които да се прилагат] изискванията за предотвратяване и отстраняване от настоящата директива, и [да определят други] отговорни [лица].“

11      Съгласно член 17 от същата директива, озаглавен „Времева рамка на прилагане“, тя не се прилага за:

„[…]

–      щети, предизвикани от емисия, събитие или инцидент, възникнали преди датата, посочена в член 19, параграф 1,

–        щети, предизвикани от емисия, събитие или инцидент, възникнали след датата, посочена в член 19, параграф 1, когато същите са резултат от конкретна дейност, извършена и приключила преди въпросната дата,

–        щети, ако са изминали повече от 30 години от възникването на емисията, събитието или инцидента, довели до щетите.“

12      По силата на член 19, параграф 1, първа алинея от посочената директива до 30 април 2007 г. държавите членки е трябвало да въведат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, които са необходими, за да се съобразят с нея.

13      Точка 1 от приложение ІІІ към Директива 2004/35 се отнася по-конкретно до действието на инсталации, изискващи разрешение съгласно Директива 96/61/ЕО на Съвета от 24 септември 1996 година за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването (ОВ L 257, стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 3, стр. 183).

14      Съгласно член 1 от Директива 96/61 целта на същата е да се постигне комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването, произтичащо от изброените дейности в приложение I към нея. Точки 2.1 и 2.4 от посоченото приложение се отнасят съответно до „енергийно[то] стопанство“ и до „химическа[та] промишленост“.

 Национално право

15      Запитващата юрисдикция се позовава на Законодателен декрет № 22 от 5 февруари 1997 г. за транспониране на Директива 91/156/ЕИО [на Съвета от 18 март 1991 година за изменение на Директива 75/442/ЕИО относно отпадъците] (ОВ L 178, стр. 32), на Директива 91/689/ЕИО [на Съвета от 12 декември 1991 година] относно опасните отпадъци (ОВ L 377, стр. 20; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 91) и на Директива 94/62/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 20 декември 1994 година] относно опаковките и отпадъците от опаковки (ОВ L 365, стр. 10; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 14, стр. 238) (редовна притурка към GURI № 38 от 15 февруари 1997 г., наричан по-нататък „Законодателен декрет № 22/1997“). Този декрет е отменен и заменен със Законодателен декрет № 152 от 3 април 2006 г относно норми в областта на околната среда (редовна притурка към GURI № 88 от 14 април 2006 г.), с членове 299—318 от който Директива 2004/35 се транспонира в италианския правен ред.

16      Член 17 от Законодателен декрет № 22/1997 предвижда, че „[…] който надхвърли, макар и случайно, границите, предвидени в параграф 1, буква а), или създаде конкретна и реална опасност от надхвърляне на тези граници, е длъжен да извърши за своя сметка действия по обезопасяване, „оздравяване“ и екологично възстановяване на замърсените зони и на инсталациите, които създават опасност от замърсяване […]“.

17      Член 9 от Министерски декрет № 471 от 25 октомври 1999 г. за определяне на критериите, процедурите и реда за обезопасяване, „оздравяване“ и екологично възстановяване на замърсените обекти, в съответствие с член 17 от Законодателен декрет № 22 от 5 февруари 1997 г., изменен и допълнен (редовна притурка към GURI № 293 от 15 декември 1999 г.), гласи следното:

„Собственикът на обект или друго лице, който/което […] възнамерява да започне по собствена инициатива процедури във връзка с мерките за неотложно обезопасяване, „оздравяване“ и възстановяване на околната среда, в съответствие с член 17, алинея 13bis от Законодателен декрет [№ 22/1997], е длъжен/длъжно да уведоми администрацията на областта, провинцията или общината за установеното замърсяване, както и за евентуалните мерки за неотложно обезопасяване, необходими за защита на здравето и на околната среда, които са приети и са в процес на изпълнение. Към уведомлението се прилага надлежната техническа документация, от която да са видни характеристиките на горепосочените мерки. […] [О]бщинската (а когато замърсяването засяга територията на няколко общини — областната) администрация проверява ефикасността на приетите мерки за неотложно обезопасяване и може да дава предписания или да разпорежда допълнителни мерки, в частност мерки за надзор, чрез които да се проверят условията на замърсяване, и проверки, чрез които да се контролира ефективността на предприетите мерки за защита на здравето и на околната среда […]“.

18      Член 311, параграф 2 от Законодателен декрет № 152 от 3 април 2006 г. предвижда:

„Който поради небрежност, неопитност, невнимание или нарушение на техническите правила извърши неправомерно действие или не изпълни свое задължение в нарушение на законов, подзаконов или административен акт и с това причини вреди на околната среда, като изцяло или отчасти я измени, увреди или унищожи, е длъжен да възстанови предишното положение, а в противен случай — да заплати равностойно обезщетение на държавата.“

 Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси

19      Главното производство се отнася до област Priolo Gargallo (Сицилия), обявена за „обект от национално значение за целите на „оздравяването“, и по-специално до рейда на Аугуста. Още през 60‑те години, със създаването на нефтохимическия център Augusta-Priolo-Melilli, зачестяват случаите на екологично замърсяване. Оттогава в този район се установяват и последователно осъществяват дейност множество предприятия с дейност в областта на въглеводородите и нефтохимическата промишленост.

20      Зоната е била предмет на „характеризиране“, за да се оцени състоянието на почвата, на подпочвените води, на крайбрежните води и на морското дъно. Съгласно член 9 от Министерски декрет № 471 от 25 октомври 1999 г. предприятията, установени в нефтохимическия център в качеството им на собственици на промишлените зони на сушата, включени в обекта от национално значение, представят одобрени с междуведомствен декрет проекти за неотложно обезопасяване и за „оздравяване“ на подпочвените води.

21      Тъй като смята, че съответните предприятия забавят изпълнението на проектите за действие, с различни последователни мерки компетентният публичен орган ги задължава да извършат „оздравяване“ и възстановяване на морското дъно на рейда на Аугуста, и по-специално да премахнат в дълбочина от 2 метра намиращите се там замърсени седименти, като в противен случай предвижда посочените работи да се извършат служебно за тяхна сметка. По време на подготвителната конференция, организирана на 21 юли 2006 г. от съответните служби, е взето също така решение наред с вече одобрените мерки да се извърши и физическо ограничаване на подпочвените води.

22      Като твърдят, че подобно начинание е неосъществимо и води до прекомерни разходи за тях, засегнатите предприятия обжалват посочените административни решения пред