FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
YVES BOT
föredraget den 13 december 2011 ( 1 )
Mål C-571/10
Servet Kamberaj
mot
Istituto per l’Edilizia Sociale della Provincia autonoma di Bolzano (IPES),
Giunta della Provincia autonoma di Bolzano,
Provincia Autonoma di Bolzano
(begäran om förhandsavgörande från Tribunale di Bolzano, Italien)
”Direktiv 2000/43/EG — Genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung — Direktiv 2003/109/EG – Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning — Rätt till likabehandling vad avser social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd såsom dessa definierats i nationell lagstiftning — Medlemsstaternas möjlighet att begränsa likabehandlingen i fråga om socialt bistånd och social trygghet till grundläggande förmåner — Unionsrättsligt begrepp — Beslut att inte bevilja ansökan om bostadsbidrag — Motivering till beslutet — De medel som är avsedda för tredjelandsmedborgare har tagit slut”
1.
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 2 FEU, 6 FEU, 18 FEUF, 45 FEUF och 49 FEUF, artiklarna 1, 21 och 34 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ( 2 ) samt bestämmelserna i rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung ( 3 ) och rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. ( 4 ) Tribunale di Bolzano (Italien) har även ställt frågor angående artikel 14 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950, ( 5 ) och artikel 1 i tilläggsprotokollet nr 12.
2.
Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Servet Kamberaj (klagande i målet vid den nationella domstolen) och å andra sidan Edilizia Sociale della Provincia autonoma di Bolzano (IPES) (Institut för subventionerat boende i den autonoma provinsen Bolzano), Giunta della Provincia autonoma di Bolzano (den autonoma provinsen Bolzanos provinsregering) (nedan kallad provinsregeringen) och Provincia Autonoma di Bolzano (den autonoma provinsen Bolzano) vad gäller IPES beslut att för år 2009 inte bevilja klaganden bostadsbidrag i den mening som avses i artikel 2.1 k i provinslag nr 13 (legge provinciale n. 13) av den 17 december 1998 i den lydelse som gällde vid tidpunkten för omständigheterna i målet (nedan kallad provinslagen). Detta månatliga bidrag som syftar till att komplettera hyran är avsett för hyresgäster som har dålig ekonomi.
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätten
3.
I det följande kommer jag endast att återge de relevanta bestämmelserna i det direktiv som kommer att vara föremål för min bedömning, nämligen direktiv 2003/109.
4.
Skälen 2–4, 12, och 13 i direktivet lyder som följer:
”(2)
Vid sitt extra möte i Tammerfors den 15–16 oktober 1999 konstaterade rådet att den rättsliga ställningen för tredjelandsmedborgare bör tillnärmas den som medlemsstaternas medborgare åtnjuter och att en person som har vistats lagligen i en medlemsstat under en tid som skall fastställas och som har uppehållstillstånd för längre tid bör i den medlemsstaten beviljas en uppsättning enhetliga rättigheter som ligger så nära EU-medborgarnas rättigheter som möjligt.
(3)
Detta direktiv respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns särskilt i [Europakonventionen] och i [stadgan].
(4)
Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares integration i medlemsstaterna är en nyckelfaktor för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen, vilket är ett av gemenskapens grundläggande mål enligt fördraget.
…
(12)
För att kunna fungera praktiskt som ett instrument för integration av varaktigt bosatta i det samhälle där de är bosatta, bör ställningen som varaktigt bosatt garantera innehavaren samma behandling som medlemsstatens medborgare i en rad ekonomiska och sociala sammanhang, i enlighet med relevanta villkor i detta direktiv.
(13)
I fråga om socialt bistånd skall möjligheten att begränsa förmånerna för varaktigt bosatta till att gälla endast grundläggande förmåner förstås så att detta begrepp omfattar åtminstone minimiinkomst, bistånd vid sjukdom, graviditet, föräldrabistånd och långtidsvård. Villkoren för att bevilja dessa förmåner bör fastställas i nationell lagstiftning.”
5.
Enligt artikel 4.1 i direktiv 2003/109 ska en medlemsstat bevilja ställning som varaktigt bosatt till tredjelandsmedborgare som varit lagligen och oavbrutet bosatta inom dess territorium i fem år omedelbart före inlämnandet av den relevanta ansökningen.
6.
I artikel 5 i ovannämnda direktiv föreskrivs villkor för att förvärva ställning som varaktigt bosatt. Medlemsstaterna får enligt punkt 1 i denna bestämmelse kräva att tredjelandsmedborgarna styrker att de för egen räkning och för de familjemedlemmar gentemot vilka de har försörjningsansvar förfogar över följande: Stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att de ska kunna försörja sig själva och sina familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten och en sjukförsäkring avseende alla risker som de egna medborgarna i den berörda medlemsstaten normalt omfattas av.
7.
Enligt artikel 5.2 i nämnda direktiv får medlemsstaterna kräva att tredjelandsmedborgare följer villkoren för integrering i enlighet med nationell lagstiftning.
8.
Artikel 11.1 i direktiv 2003/109 har följande lydelse:
”Varaktigt bosatta skall åtnjuta den behandling som en medlemsstats egna medborgare får i fråga om följande:
…
d)
Social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd såsom dessa definierats i nationell lagstiftning.
…
f)
Tillgång till varor och tjänster och leveranser av allmänt tillgängliga varor och tjänster samt förfaranden för att erhålla bostad.
…”
9.
I artikel 11.4 i nämnda direktiv föreskrivs att medlemsstaterna får begränsa likabehandlingen i fråga om socialt bistånd och social trygghet till grundläggande förmåner.
B – Den nationella lagstiftningen
10.
Enligt artikel 117 i den italienska konstitutionen har staten enbart exklusiv lagstiftningsbehörighet i fråga om socialt bistånd för att fastställa grundläggande krav på förmåner i samband med civila och sociala rättigheter som ska garanteras i hela landet. Utöver detta ändamål har regionerna behörighet.
11.
Genom lagstiftningsdekret nr 3 (decreto legislativo n. 3) av den 8 januari 2007 ( 6 ) införlivades direktiv 2003/109 och bestämmelserna i detta integrerades med bestämmelserna i lagstiftningsdekret nr 286 (decreto legislativo n. 286) av den 25 juli 1998. ( 7 )
12.
I artikel 9.1 i lagstiftningsdekret nr 286/1998 föreskrivs att en utlänning som sedan minst fem år tillbaka innehar ett uppehållstillstånd som fortfarande är giltigt av vilket det framgår att vederbörande har en lön som inte är lägre än det årliga socialbidraget – och när det gäller en ansökan som avser samtliga familjemedlemmar, har en tillräcklig lön och en ändamålsenlig bostad som uppfyller de minimikrav som föreskrivs i de aktuella bestämmelserna i den nationella lagstiftningen – av polischefen kan begära uppehållstillstånd för varaktigt bosatta åt sig och sina familjemedlemmar.
13.
I artikel 9.12 c i lagstiftningsdekret nr 286/1998, i dess lydelse enligt lagstiftningsdekret nr 3 av den 8 januari 2007, föreskrivs att innehavare av uppehållstillstånd för varaktigt bosatta utöver vad som föreskrivs för utlänningar som vistas lagligen i Italien kan ha rätt till socialt bistånd, socialförsäkringsförmåner och subventioner i fråga om hälsa, skola och sociala förmåner och tillgång till varor och tjänster som är tillgängliga för allmänheten samt tillgång till förfarandet för erhållande av bostäder som förvaltas av myndigheterna, om inte annat föreskrivs, och under förutsättning att det visas att utlänningen faktiskt är bosatt i landet.
14.
Enligt artikel 3 tredje stycket i presidentdekret nr 670 (decreto del Presidente della Repubblica n. 670) av den 31 augusti 1972 ( 8 ), som är ett dekret som har ställning som grundlag, har den autonoma provinsen Bolzano till följd av den särskilda sammansättningen av sin befolkning som är uppdelad i tre språkgrupper (den italienska, den tyska och den landinska) särskild autonomi.
15.
Enligt artikel 8.25 i dekret nr 670/1972 omfattar denna autonomi bland annat rätten att anta lagstiftning i fråga om offentligt bistånd och stöd.
16.
I artikel 15 andra stycket i dekret nr 670/1972 föreskrivs att den autonoma regionen i Bolzano, utom i undantagsfall, ska använda sina anslag för stöd samt sociala och kulturella ändamål i direkt proportion till storleken av varje språkgrupp och omfattningen av gruppens behov.
17.
Det bostadsbidrag som föreskrivs i artikel 2.1 k i provinslagen som syftar till att möjliggöra för hyresgäster som har dålig ekonomi att komplettera deras hyra fördelas mellan tre språkgrupper i den autonoma provinsen i Bolzano på grundval av de kriterier som fastställs i artikel 15 andra stycket i dekret nr 670/1972.
18.
I artikel 5.1 i provinslagen föreskrivs att de medel som är avsedda för de åtgärder som avses i artikel 2.1 k i denna lag ska fördelas mellan sökande i dessa tre språkgrupper i förhållande till det vägda genomsnittet av deras storlek som framgår av den senaste allmänna folkräkningen och behoven i varje grupp. Enligt punkt 2 i denna bestämmelse fastställs behoven hos varje språkgrupp årligen på grundval av de ansökningar som gjorts under de tio senaste åren. De ansökningar som avser bostadsbidrag ska uppnå minst 25 poäng.
19.
Av begäran om förhandsavgörande framgår att beräkningen av storleken av varje språkgrupp görs på grundval av den senaste allmänna folkräkningen och av den förklaring om tillhörighet till en av dessa tre grupper som samtliga italienska medborgare som är över 14 år och bosatta inom den autonoma provinsen Bolzano ska avge.
20.
De unionsmedborgare som är bosatta inom provinsen och som bedriver yrkesverksamhet och uppfyller andra villkor som uppställs för att beviljas bostadsbidrag ska i enlighet med artikel 5.6 i provinslagen avge en förklaring om tillhörighet eller hänförande till en av de tre språkgrupperna.
21.
Enligt artikel 5.7 i provinslagen fastställer provinsregeringen varje år de medel som ska reserveras för tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som vid tiden för ansökan var varaktigt och regelbundet bosatta inom provinsen sedan minst fem år och som under minst tre år förvärvsarbetat på detta territorium. Antalet hyresbostäder som dessa medborgare och statslösa personer kan erhålla fastställs i förhållande till det vägda genomsnittet av, å ena sidan, antalet tredjelandsmedborgare och statslösa personer som uppfyller ovannämnda kriterier och, å andra sidan, deras behov. De medel som ställs till förfogande för subventionerat boende som är avsedda för förvärv, uppförande och renovering av permanentbostäder samt för bostadsbidrag fastställs enligt samma kriterier.
22.
Av provinsregeringens beslut nr 1885 (deliberazione n. 1885) av den 20 juli 2009 avseende de medel som för år 2009 är avsedda för tredjelandsmedborgare och statslösa personer framgår att faktorn 5 tillämpats vad gäller det vägda genomsnittet av deras storlek medan faktorn 1 tillämpas vad gäller deras behov.
23.
Med tillämpning av nämnda kriterier fastställdes de medel som är avsedda för finansiering av bostadsbidrag, stöd för köp, uppförande och renovering av bostäder avsedda för tredjelandsmedborgare och statslösa personer till 7,90 procent av det totala beloppet av de medel som fastställdes i programmet för insatser för år 2009.
II – Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
24.
Servet Kamberaj är en albansk medborgare som är muslim och bosatt i den autonoma provinsen Bolzano där han har fast anställning sedan år 1994. Han har permanent uppehållstillstånd.
25.
Han beviljades fram till år 2008 bostadsbidrag som föreskrivs i artikel 2.1 k i provinslagen. ( 9 )
26.
Genom en skrivelse av den 22 mars 2010 informerade IPES klaganden i målet vid den nationella domstolen om att hans ansökan om bidrag för år 2009 hade avslagits med motiveringen att de medel som var avsedda för tredjelandsmedborgare och som fastställts i provinsregeringens beslut nr 1885 av den 20 juli 2009 hade uttömts.
27.
Genom talan som väcktes den 8 oktober 2010 yrkade klaganden i målet vid den nationella domstolen att Tribunale di Bolzano skulle slå fast att han utsatts för diskriminering av motparterna. Han anförde att en sådan lag som provinslagen är oförenlig med bland annat direktiven 2003/43 och 2003/109 i den mån som den innebär att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare missgynnas i förhållande till unionsmedborgare vad avser bostadsbidrag.
28.
Den autonoma provinsen Bolzano har vid den hänskjutande domstolen gjort gällande att en föreskrift om en proportionerlig fördelning av bidrag mellan de språkgrupper som är bosatta på detta territorium är det enda sättet att bevara det sociala lugnet mellan de språkgrupper som ansöker om socialt bistånd.
29.
Den hänskjutande domstolen har angett att den befolkning som är bosatt i den autonoma provinsen Bolzano sedan provinslagen antogs kan indelas i två grupper, nämligen unionsmedborgare (oavsett om dessa är italienska eller ej) för vilka möjligheten att erhålla bostadsbidrag indirekt förutsätter att de avgett en förklaring om tillhörighet eller hänförande till en av de tre språkgrupperna och tredjelandsmedborgare med avseende på vilka en sådan förklaring inte krävs.
30.
Den hänskjutande domstolen har angett att för att möta det totala behovet av bostäder – såväl för hyra som för förvärv – beviljades för år 2009 för den första gruppen ett belopp om totalt 90812321,57 euro (varav 21546197,57 euro för bostadsbidrag och 69266124 euro för stöd för förvärv, uppförande och renovering av byggnader som är avsedda att uppfylla behovet av permanentbostäder). Samtidigt beviljades för den andra gruppen ett totalt belopp om 11604595 euro (varav 10200000 euro för bostadsbidrag och 1404595 euro för stöd för förvärv, uppförande och renovering av byggnader som är avsedda att uppfylla behovet av permanentbostäder).
31.
Mot bakgrund av ovanstående omständigheter beslutade Tribunale di Bolzano att förklara målet vilande och begära förhandsavgörande från domstolen avseende följande frågor:
”1)
Innebär principen om unionsrättens företräde att nationella domstolar är skyldiga att ge full och omedelbar tillämpning åt unionsbestämmelser med direkt effekt, och därvid avstå från att tillämpa nationella bestämmelser som strider mot unionsrätten, även om dessa har antagits för att genomföra grundläggande principer av konstitutionell valör i medlemsstaten?
2)
Innebär hänvisningen i artikel 6 FEU till Europakonventionen om de grundläggande rättigheterna att nationella domstolar, i ett fall där nationella bestämmelser strider mot denna stadga, är skyldiga att ge direkt tillämpning åt artikel 14 och till artikel 1 i tilläggsprotokoll nr 12, och därvid avstå från att tillämpa de oförenliga nationella bestämmelserna, utan att först behöva hänskjuta en fråga om förenligheten med konstitutionen till den nationella författningsdomstolen?
3)
Utgör unionsrätten, särskilt artiklarna 2 [FEU] och 6 FEU, artiklarna 21 och 34 i stadgan och direktiven 2004/43 ... och 2003/109 ..., hinder för sådana nationella bestämmelser (eller närmare bestämt: provinsbestämmelser) som dem som föreskrivs i artikel 15 [andra stycket] i ... dekret nr 670/1972, artiklarna 1 och 5 i provinslag[en] ... och i beslut nr 18[8]5 ..., i den utsträckning som en sökandes nationalitet i dessa bestämmelser tillmäts betydelse för beviljande av de där föreskrivna förmånerna, i synnerhet det så kallade bostadsbidraget, varvid arbetstagare som har varit bosatta under lång tid i provinsen men som inte är unionsmedborgare, samt statslösa personer, behandlas sämre än i provinsen bosatta unionsmedborgare (oavsett om dessa är italienska medborgare eller ej)?
4)
För det fall frågorna 1–3 ska besvaras jakande: Denna fråga avser följande situation: Unionens allmänna principer, såsom förbudet mot diskriminering och kravet på rättssäkerhet, har åsidosatts. Det finns nationella genomförandebestämmelser som ger domstolarna möjlighet att ’förordna om att det skadevållande beteendet ska upphöra och att förordna om alla andra lämpliga åtgärder, beroende på omständigheterna [för att] verkningarna av diskrimineringen [ska upphöra]’ samt ålägger domstolarna att ’förordna om att beteendet eller handlingen som gett upphov till diskrimineringen, om den fortfarande pågår, ska upphöra samt att undanröja verkningarna härav’, samt gör det möjligt att ålägga överträdaren ’att inom en viss tid upprätta en plan för undanröjandet av de fastställda diskrimineringarna, för att förhindra att dessa upprepas’. Ska artikel 15 i direktiv 2000/43 ... med avseende på denna situation tolkas så, i den del det föreskrivs att sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande, att den omfattar, vad gäller fastställda diskrimineringar och de verkningar som ska undanröjas, samtliga överträdelser som berör personer som utsatts för diskrimineringen i fråga, även om de inte är parter i målet, även med hänsyn till behovet av att undvika omotiverad omvänd diskriminering?
5)
För det fall fråga 4 ska besvaras nekande: Utgör unionsrätten, särskilt artiklarna 2 [FEU] och 6 FEU, artiklarna 21 och 34 i stadgan och direktiven 2000/43 ... och 2003/109 ..., hinder för nationella bestämmelser (eller närmare bestämt: provinsbestämmelser) i vilka det för rätten till bostadsbidrag uppställs ett krav på att sökanden förvärvsarbetat i tre år, vilket endast gäller för tredjelandsmedborgare, men inte för unionsmedborgare (oavsett om de är italienska medborgare eller ej) vilka endast har det kravet gemensamt med tredjelandsmedborgare att de ska ha varit bosatta i provinsen i mer än fem år?
6)
Utgör unionsrätten, särskilt artiklarna 2 [FEU] och 6 FEU och artiklarna 18 [FEUF], 45 [FEUF] och 49 [FEUF], jämförda med artiklarna 1, 21 och 34 i stadgan, hinder för nationella bestämmelser (eller närmare bestämt: provinsbestämmelser) i vilka det föreskrivs att unionsmedborgare (oavsett om de är italienska medborgare eller ej) är skyldiga att avge en förklaring om tillhörighet eller hänförande till en av de tre språkgrupper som existerar i Alto Adige/Südtirol, för att kunna beviljas bostadsstöd?
7)
Utgör unionsrätten, särskilt artiklarna 2 FEU och 6 FEU och artiklarna 18 FEUF, 45 FEUF och 49 FEUF, jämförda med artiklarna 21 och 34 i stadgan, hinder för nationella bestämmelser (rättelse: provinsbestämmelser) enligt vilka unionsmedborgare (oavsett om de är italienska medborgare eller ej) måste ha varit bosatta eller ha arbetat i provinsen sedan minst fem år tillbaka, för att kunna beviljas bostadsbidrag?”
III – Bedömning
32.
Den hänskjutande domstolen vill genom de sju frågor som återgetts ovan uppenbarligen att domstolen uttalar sig om huruvida ett system för bostadsbidrag som inrättats genom provinslagen är förenligt med unionsrätten. Med hänsyn till karaktären på förfarandet för förhandsavgörande och de begränsningar som följer härav med avseende på domstolens behörighet kan denna emellertid inte uttala sig om de aspekter i systemet som går utöver föremålet för tvisten vid den nationella domstolen.
A – Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning
33.
Inledningsvis är det nödvändigt att kort erinra om de principer som rör domstolens behörighet enligt artikel 267 FEUF.
34.
Enligt fast rättspraxis utgör det förfarande som inrättats genom artikel 267 FEUF ett medel för samarbete mellan domstolen och de nationella domstolarna, genom vilket domstolen tillhandahåller de nationella domstolarna de uppgifter om tolkningen av unionsrätten som de behöver för att kunna avgöra anhängiga tvister. ( 10 )
35.
Inom ramen för detta samarbete presumeras de frågor som rör unionsrätten vara relevanta. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten vid den nationella domstolen eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den. ( 11 )
36.
Domstolen kommer att pröva Tribunale di Bolzanos tolkningsfrågor med tillämpning av dessa principer.
37.
Jag anser att förevarande mål kan tas upp till sakprövning enbart såvitt avser den tredje tolkningsfrågan.
38.
Den andra frågan såsom den framgår av begäran om förhandsavgörande avser den bedömning som den nationella domstol som ska pröva en nationell bestämmelse som är oförenlig med bestämmelserna i Europakonventionen som har omedelbar verkan ska göra. Den hänskjutande domstolen har anfört att Corte costituzionale borde ha fastställt att en sådan oförenlighet inte innebär att den nationella bestämmelsen inte kan tillämpas utan innebär att den nationella domstolen ska hänskjuta en fråga om förenligheten med konstitutionen om Europakonventionen inte kan iakttas med tillämpning av principen om konform tolkning. ( 12 )
39.
Enligt artikel 267 FEUF är domstolen behörig att meddela förhandsavgörande angående tolkningen av fördraget samt giltigheten och tolkningen av rättsakter som beslutas av unionens institutioner. Domstolens behörighet är begränsad till att pröva unionsrättsliga bestämmelser. ( 13 ) Domstolen kan således i ett förhandsavgörande inte uttala sig om de slutsatser som den nationella domstolen ska dra av att en nationell bestämmelse eventuellt är oförenlig med bestämmelserna i Europakonventionen.
40.
Genom den fjärde tolkningsfrågan vill den hänskjutande domstolen huvudsakligen få klarhet i huruvida artikel 15 i direktiv 2000/43 i den del det föreskrivs att sanktionerna mot åsidosättanden av förbudet mot diskriminering på grund av ras och etniskt ursprung ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande innebär att den nationella domstolen när ett sådant åsidosättande fastställs ska förordna om att samtliga åsidosättanden som påverkar dem som diskrimineras, även om de inte är parter i målet, ska upphöra.
