EUROOPA KOHTU OTSUS (teine koda)
13. veebruar 2014 ( *1 )
„Liikmesriigi kohustuste rikkumine — Üldsuse osalemine keskkonnaasjade otsustamises ja õigus neis asjus kohtu poole pöörduda — Mõiste „üle jõu käivalt kulukas” kohtumenetlus”
Kohtuasjas C‑530/11,
mille ese on 18. oktoobril 2011 ELTL artikli 258 alusel esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Komisjon, esindajad: P. Oliver ja L. Armati,
hageja,
versus
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, esindaja: C. Murrell ja M. Holt, keda abistas barrister J. Maurici,
kostja,
keda toetavad
Taani Kuningriik, esindaja: C. H. Vang,
Iirimaa, esindajad: E. Creedon ja A. Joyce, keda abistasid barrister E. Barrington ja barrister G. Gilmore,
menetlusse astujad,
EUROOPA KOHUS (teine koda),
koosseisus: koja president R. Silva de Lapuerta, kohtunikud J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis, J‑C. Bonichot (ettekandja) ja A. Arabadjiev,
kohtujurist: J. Kokott,
kohtusekretär: vanemametnik L. Hewlett,
arvestades kirjalikus menetluses ja 11. juuli 2013. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 12. septembri 2013. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1
Euroopa Komisjon palub oma hagiavalduses Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik ei ole täielikult üle võtnud ja nõuetekohaselt kohaldanud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. mai 2003. aasta direktiivi 2003/35/EÜ, milles sätestatakse üldsuse kaasamine teatavate keskkonnaga seotud kavade ja programmide koostamisse ning muudetakse nõukogu direktiive 85/337/EMÜ ja 96/61/EÜ seoses üldsuse kaasamisega ning õiguskaitse kättesaadavusega (ELT L 156, lk 17; ELT eriväljaanne 15/07, lk 466), artikli 3 punkti 7 ja artikli 4 punkti 4, siis on see liikmesriik rikkunud nimetatud direktiivist tulenevaid kohustusi.
Õiguslik raamistik
Århusi konventsioon
2
Keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioonile kirjutati alla 25. juunil 1998 Århusis ning see kiideti Euroopa Ühenduse nimel heaks nõukogu 17. veebruari 2005. aasta otsusega 2005/370/EÜ (ELT L 124, lk 1; edaspidi „Århusi konventsioon”); selle preambulis on sätestatud:
„[...]
„Tõdedes samuti, et igal inimesel on õigus elada keskkonnas, mis vastab tema tervise ja heaolu vajadustele, ning et tal on kohustus praeguste ja tulevaste põlvkondade hüvanguks kaitsta keskkonda ning teha selle seisundi parandamiseks teistega koostööd;
arvestades, et selle õiguse elluviimiseks ja nimetatud kohustuse täitmiseks tuleb teha info kõigile kättesaadavaks ning anda igaühele õigus osaleda keskkonnaasjade otsustamises ja õigus pöörduda neis asjus kohtusse, ning samas tunnistades, et inimesed võivad vajada oma õiguste teostamiseks abi;
[...]
olles huvitatud sellest, et organisatsioonidel ja teistel üldsuse esindajatel on võimalik pöörduda kohtu poole või kasutada muid õiguslikke vahendeid, et kaitsta oma õigustatud huve ja tagada seaduste täitmine;
[...]”
3
Århusi konventsiooni artiklis 1 „Eesmärk” on ette nähtud järgmist:
„Et kaitsta praeguste ja tulevaste põlvkondade õigust elada keskkonnas, mis vastab nende tervise ja heaolu vajadustele, teeb konventsiooniosaline keskkonnainfo üldkättesaadavaks, kaasab üldsuse keskkonnaasjade otsustamisse ning võimaldab konventsiooni kohaselt pöörduda neis asjus kohtusse”.
4
Konventsiooni artikli 3 „Üldsätted” lõikes 8 on sätestatud:
„Konventsiooniosaline keelab konventsiooni kohaselt oma õigusi kasutavate isikute karistamise, tagakiusamise ja ahistamise. Säte ei ole vastuolus konventsiooniosalise kohtute õigusega mõista välja mõistlikke kohtukulusid.”
5
Nimetatud konventsiooni artiklis 9 „Õigus pöörduda kohtusse” on sätestatud:
„1. Konventsiooniosaline tagab oma õigussüsteemi raames, et igal isikul, kes leiab, et tema artikli 4 kohaselt esitatud teabenõuet on eiratud, osaliselt või täielikult ebaseaduslikult rahuldamata jäetud või sellele ebapiisavalt vastatud või seda muul viisil nimetatud artikliga vastuolus käsitletud, on juurdepääs vaidlustamise menetlusele kohtus või seaduse alusel loodud muus sõltumatus ja erapooletus asutuses.
Kui konventsiooniosaline näeb ette, et selline vaidlustamine toimub kohtus, peab ta ühtlasi tagama isikule juurdepääsu seadusega kehtestatud kiirele ja tõhusale, tasuta või odavale menetlusele teabenõude uuesti läbivaatamiseks avaliku võimu organis või muus sõltumatus ja erapooletus asutuses, mis ei ole kohus.
[...]
2. Iga konventsiooniosaline peab siseriiklike õigusaktidega tagama, et asjaomase üldsuse esindajal,
a)
kellel on küllaldane huvi või
b)
kes väidavad, et nende õigusi rikutakse, kui liikmesriigi haldusmenetluse seadus nõuab seda eeltingimusena,
on õigus pöörduda kohtusse või seaduse alusel loodud muu sõltumatu ja erapooletu asutuse poole artikli 6 alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse materiaalse või protsessuaalse õiguspärasuse vaidlustamiseks ning kui siseriiklik õigus seda ette näeb ja ilma et see piiraks selle artikli lõike 3 kohaldamist, ka konventsiooni muude asjakohaste sätete alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse materiaalse või protsessuaalse õiguspärasuse vaidlustamiseks.
[...]
3. Lisaks lõigetes 1 ja 2 nimetatud menetlustele ning ilma et see piiraks lõigetes 1 ja 2 nimetatud menetluste kohaldamist tagab konventsiooniosaline siseriiklike õigusaktide nõuetele vastavale üldsuse esindajale, juhul kui need nõuded on sätestatud, juurdepääsu kohtulikule või haldusmenetlusele, et vaidlustada eraõigusliku isiku või avaliku võimu organi tegevus või tegevusetus, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega.
4. Lisaks lõikele 1 ja piiramata selle kohaldamist, peavad lõigetes 1, 2 ja 3 nimetatud menetlused nägema ette kohased ja tõhusad õiguskaitsevahendid, sealhulgas vajadusel esialgse õiguskaitse, ning olema ausad, õiglased, õigeaegsed ja mitte takistavalt kallid. […]
5. Selle artikli sätete mõju tõhustamiseks tagab konventsiooniosaline, et üldsust teavitatakse haldus- ja kohtumenetlusele juurdepääsu võimalustest, ning kaalub võimalust luua kohased abistamise mehhanismid, et kõrvaldada või vähendada õigusemõistmisele juurdepääsu rahalisi ja muid takistusi.”
Liidu õigus
6
Århusi konventsioonist tulenevate kohustuste rakendamise soodustamiseks lisati direktiivi 2003/35 artikli 3 punktiga 7 ning artikli 4 punktiga 4 vastavalt nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiivi 85/337/EÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (EÜT L 175, lk 40; ELT eriväljaanne 15/01, lk 248) artikkel 10a ning nõukogu 24. septembri 1996. aasta direktiivi 96/61/EÜ saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli kohta (EÜT L 257, lk 26; ELT eriväljaanne 15/03, lk 80) artikli 15a; viimane direktiiv kodifitseeriti Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. jaanuari 2008. aasta direktiiviga 2008/1/EÜ saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli kohta (ELT L 24, lk 8).
7
Need artiklid 10a ja 15a on järgmises sisuliselt identses sõnastuses:
„Liikmesriigid tagavad, et kooskõlas siseriikliku õigussüsteemiga oleks asjaomasel elanikkonnal:
a)
kellel on küllaldane huvi või
b)
kes väidavad, et nende õigusi rikutakse, kui liikmesriigi haldusmenetluse seadus nõuab seda eeltingimusena,
juurdepääs kaebuste lahendamisele kohtus või mõnes muus sõltumatus ja erapooletus organis, mis on seaduslikult asutatud, et vaidlustada otsuste, seaduste ja puuduste sisulist või protseduurilist seaduslikkust seoses käesoleva direktiivi sätete kohase üldsuse kaasamisega.
[...]
Liikmesriigid määravad kindlaks, mis moodustab küllaldase huvi ja õiguste kahjustamise, kooskõlas eesmärgiga anda asjaomasele üldsusele laialdane juurdepääs õiguskaitsele. […]
Käesoleva artikli sätted ei välista eelnevat läbivaatamise menetluse võimalust haldusasutuse ees ega mõjuta nõuet ammendada läbivaatamismenetlus halduskorras enne asja kohtusse läbivaatamisele saatmist […]
Iga selline menetlus on erapooletu, õiglane, õigeaegne ja mitte üleliigselt kulukas.
[...]”
Kohtueelne menetlus
8
Komisjonile esitati kaebus, mille kohaselt Ühendkuningriik ei täitnud direktiivi 2003/35 artikli 3 punktist 7 ning artikli 4 punktist 4 tulenevaid kohustusi, kuivõrd need sätted näevad ette, et kohtumenetlus ei tohi olla üle jõu käivalt kulukas. 23. oktoobri 2007. aasta kirjaga palus komisjon liikmesriigil esitada selles küsimuses seisukoha.
9
Jäämata rahule esitatud vastustega, esitas komisjon liikmesriigile 22. märtsil 2010 põhjendatud arvamuse, milles leidis, et neid kohustusi on rikutud, ning palus kahe kuu jooksul vastu võtta vajalikud meetmed olukorra parandamiseks.
10
Ka pärast Ühendkuningriigi 19. juuli 2010. aasta vastust jäi komisjon oma seisukoha juurde ning esitas käesoleva hagi.
11
Euroopa Kohtu president lubas 4. mai 2012. aasta määrusega Taani Kuningriigil ning Iirimaal astuda menetlusse Ühendkuningriigi nõuete toetuseks.
Hagi
12
Komisjon esitab erinevate argumentide toel ühe väite, mille kohaselt direktiivi 2003/35 artikli 3 punkt 7 ja artikli 4 punkt 4 on üle võtmata või igal juhul ei ole neid nõuetekohaselt üle võetud, kuivõrd need näevad ette, et kõnealused kohtumenetlused ei tohi olla üle jõu käivalt kulukad (edaspidi „nõue, et kohtumenetlus ei tohi olla üle jõu käivalt kulukas”).
Poolte argumendid
13
Komisjon väidab oma hagiavalduses, et direktiivi ei saa kohtupraktikaga üle võtta (16. juuli 2009. aasta otsus kohtuasjas C-427/07: komisjon vs. Iirimaa, EKL 2009, lk I-6277, punktid 93 ja 94), ja et igal juhul ei täida Ühendkuningriigi viidatud kohtupraktika nõuet, et kohtumenetlus ei tohi olla üle jõu käivalt kulukas.
14
Mis puudutab Ühendkuningriigi esitatud vastuvõetamatuse vastuväidet komisjoni argumentidele, mis käsitlesid selle nõude määratlust ja hindamiskriteeriume, siis märgib komisjon, et selle vastuväitega ei saa nõustuda, kuna neid teemasid käsitleti paratamatult juba kohtueelses menetluses, arvestades vastuväite eset. Sama kehtib ka nende argumentide kohta, mis käsitlesid kõrgeid advokaaditasusid.
15
Komisjon väidab seejärel, et nõue, et kohtumenetlus ei tohi olla üle jõu käivalt kulukas, peab silmas nii hageja menetluskulusid, advokaaditasusid, muid võimalikke kulusid, mis hagejal võivad tekkida, ning kõiki eelnevate menetlusetappide võimalikke kulusid; selle nõude kohaselt peavad need kulud olema mõistlikult ootuspärased nii selles osas, kas neid tuleb tasuda, kui ka nende summas.
16
Mis puudutab kulude korda ja täpsemalt siseriikliku kohtu õigust anda „kulude piiramise määrusi”, mis võimaldavad menetluse varases staadiumis piirata kulude summat, mis hiljem võib tasumisele tulla, siis leiab komisjon, et vaatamata Court of Appeali poolt kohtuasjas R (Corner House Research) vs. Secretary of State for Trade & Industry ([2005] 1 W.L.R 2600) esitatud kriteeriumidele, on Inglismaal ja Walesis kohtupraktika vastuoluline ja tekitab õiguslikku ebakindlust. Lisaks määravad kohtud neid meetmeid väga harva. Mis puudutab Court of Appeali 29. juuli 2010. aasta otsust kohtuasjas R (Garner) Elmbridge Borough Council and others ([2010] Civ 1006), mis on küll tehtud pärast käesoleva kohtuotsuse punktis 9 mainitud põhjendatud arvamuses antud tähtaega, siis leiab komisjon, et see on areng paremuse poole, kuid jääb siiski ebapiisavaks. Nimelt vastab praktikas võimalik kulude piiramine väga kõrgetele summadele ning toob kaasa seotud vaidlusi, mis võivad menetluse kogumaksumust tõsta.
17
Poolte võimalus sõlmida kindlustus ei lahenda kõiki neid raskusi. Komisjon märgib veel, et kui hageja on sõlminud tingimusliku advokaaditasu kokkuleppe, võib tal hagimenetluse lõppedes ikkagi tekkida kohustus tasuda advokaaditasu, kui kostjale määratakse kulude vastastikune piiramine. Lisaks antakse kulude piiramise määrus igal juhul vaid käimasoleva menetluse kohta.
18
Komisjon väidab lõpuks, et nõuet, et kohtumenetlus ei tohi olla üle jõu käivalt kulukas, rikutakse veelgi enam esialgse õiguskaitse korral, kuna kohtutel on tavaks nõuda hagejalt „vastukohustusi”, mis võivad viia kõrgete rahaliste kuludeni. Komisjon leiab, et ehkki need rahalised vastusooritused ei ole iseenesest direktiiviga 2003/35 vastuolus, tuleb nende hinda analüüsis siiski arvestada.
19
Ühendkuningriik vaidleb komisjoni väidetele vastu.
20
Esmalt viitab ta nende komisjoni argumentide vastuvõetavusele, mis puudutasid mõiste „üle jõu käivalt kulukas” määratlust ja hindamiskriteeriume, kuna neid ei olnud kohtueelses menetluses mainitud. Sama kehtib ka komisjoni argumentide kohta, mis käsitlesid hageja advokaaditasusid.
21
Ühendkuningriik väidab, et direktiivi võib kohtupraktikaga üle võtta. Komisjoni viidatud kohtuotsuses komisjon vs. Iirimaa tuvastas Euroopa Kohus ülevõtmiskohustuse rikkumise pelgalt seetõttu, et ka selles kohtuasjas käsitlusel olnud nõue, et kohtumenetlus ei tohi olla üle jõu käivalt kulukas, ei olnud piisavalt tagatud üksnes kohtu diskretsiooniõigusega jätta kohtukulud kaotanud poolelt välja mõistmata. Olukord Ühendkuningriigis on erinev, kuna kohus võib anda kaitsemeetmeid, näiteks kulude piiramise määrusi. Selle liikmesriigi arvates tuleb samuti arvesse võtta tema õigussüsteemi eripära, mis lähtub tavaõigusest ja tugineb peamiselt kohtupraktikale ja pretsedendinormile.
22
Kohtukulude korra osas meenutab Ühendkuningriik, et Inglismaal ja Walesis panevad tsiviilkohtumenetluse eeskirjad kohtule kohustuse teha otsus, mis tagab „õiglase” kohtuotsuse, võttes arvesse erinevaid juhtumi asjaolusid ja vajadust säilitada avaliku võimu vahendeid.
23
Ta lisab, et reeglit, mille kohaselt menetluse kaotaja peab tingimata tasuma teise poole kohtukulud, kohaldatakse praktikas vähem kui minevikus ja seda eelkõige keskkonnaõigust puudutavates asjades; ning et kohus teeb sellekohase otsuse juhtumi kõiki asjaolusid arvestades. Lisaks saab hageja tihti sellistes vaidlustes kasutada õigusabi ja seega enamasti ei mõisteta temalt kohtukulusid välja.
24
Ühendkuningriik väidab, et väga sageli ei nõua menetluse võitnud ametiasutused ja avalikud asutused kohtukulude väljamõistmist hagejalt. Lisaks antakse avaliku võimu asutusele mõnikord menetlusluba kõrgemasse kohtusse apellatsiooni esitamiseks üksnes tingimusel, et ta tasub mõlema poole kohtukulud.
25
Court of Appeali kohtuotsused on igal juhul „kodifitseerinud” põhimõtted, mis reguleerivad kulude piiramise määruse andmist, mis võtab hagejalt mistahes ebakindluse sellega seoses.
26
Lõpuks ei ole siseriiklike kohtute kaalutlusõigus kulude piiramise määruse taotl
