RETTENS DOM (Syvende Afdeling)

30. april 2015 ( *1 )

»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik — restriktive foranstaltninger over for Syrien — indefrysning af midler — ret til forsvar — begrundelsespligt — fejlvurdering — ejendomsret — ret til respekt for privatlivet — proportionalitet«

I sag T-593/11,

Fares Al-Chihabi, Alep (Syrie), først ved advokaterne L. Ruessmann og W. Berg, derefter ved L. Ruessmann og solicitor J. Beck,

sagsøger,

mod

Rådet for Den Europæiske Union ved M. Bishop og R. Liudvinaviciute-Cordeiro, som befuldmægtigede,

sagsøgt,

støttet af:

Europa-Kommissionen først ved S. Boelaert og T. Scharf, derefter ved T. Scharf og M. Konstantinidis, som befuldmægtigede,

intervenient,

angående en påstand om annullation af Rådets afgørelse 2011/522/FUSP af 2. september 2011 om ændring af afgørelse 2011/273/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT L 228, s. 16), Rådets forordning (EU) nr. 878/2011 af 2. september 2011 om ændring af forordning (EU) nr. 442/2011 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT L 228, s. 1), Rådets afgørelse 2011/782/FUSP af 1. december 2011 om restriktive foranstaltninger over for Syrien og om ophævelse af afgørelse 2011/273/FUSP (EUT L 319, s. 56), Rådets forordning (EU) nr. 36/2012 af 18. januar 2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien og om ophævelse af forordning (EU) nr. 442/2011 (EUT L 16, s. 1), Rådets afgørelse 2012/739/FUSP af 29. november 2012 om restriktive foranstaltninger over for Syrien og om ophævelse af afgørelse 2011/782/FUSP (EUT L 330, s. 21), Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 1117/2012 af 29. november 2012 om gennemførelse af artikel 32, stk. 1, i forordning (EU) nr. 36/2012 (EUT L 330, s. 9), Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 363/2013 af 22. april 2013 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 36/2012 (EUT L 111, s. 1) og Rådets afgørelse 2013/255/FUSP af 31. maj 2013 om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT L 147, s. 14) samt enhver senere retsakt, for så vidt som den opretholder eller erstatter disse akter, for så vidt som disse akter vedrører sagsøgeren,

har

RETTEN (Syvende Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, M. van der Woude, og dommerne I. Wiszniewska-Białecka og I. Ulloa Rubio (refererende dommer),

justitssekretær: fuldmægtig C. Kristensen,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 12. juni 2014,

afsagt følgende

Dom

Tvistens baggrund

1

Sagsøgeren, Fares Al-Chihabi, er en forretningsmand med syrisk statsborgerskab.

2

Den 9. maj 2011 vedtog Rådet for Den Europæiske Union afgørelse 2011/273/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT L 121, s. 11), idet det på det kraftigste fordømte den voldelige undertrykkelse af fredelige protester forskellige steder over hele Syrien og opfordrede de syriske myndigheder til at afholde sig fra at anvende magt. Henset til situationens alvor indførte Rådet en våbenembargo, et forbud mod eksport af udstyr, der kan anvendes til intern undertrykkelse, begrænsninger i tilladelser til indrejse i Den Europæiske Union og indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer for så vidt angår visse personer og enheder, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen i Syrien.

3

Navnene på de personer, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen i Syrien, samt navnene på de personer, fysiske eller juridiske, og enheder, som har tilknytning til disse, er nævnt i bilaget til afgørelse 2011/273. Sagsøgerens navn er ikke opført heri. I henhold til denne afgørelses artikel 5 kan Rådet ændre det nævnte bilag, idet det træffer afgørelse herom på forslag af en medlemsstat eller Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik.

4

Eftersom visse af de restriktive foranstaltninger over for Den Arabiske Republik Syrien er omfattet af EUF-traktatens anvendelsesområde, vedtog Rådet forordning (EU) nr. 442/2011 af 9. maj 2011 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT L 121, s. 1). Denne forordning er i det væsentlige identisk med afgørelse 2011/273, men den foreskriver mulighed for frigivelse af de indefrosne pengemidler. Den i bilag II til nævnte forordning indeholdte liste er identisk med listen i bilaget til afgørelse 2011/273, og sagsøgerens navn er således ikke opført heri. I medfør af artikel 14, stk. 1 og 4, i forordning nr. 442/2011 ændrer Rådet, når det træffer afgørelse om de omhandlede restriktive foranstaltninger med hensyn til en fysisk eller juridisk person, en enhed eller et organ, bilag II i overensstemmelse hermed og reviderer i øvrigt den heri indeholdte liste med regelmæssige mellemrum og mindst hver 12. måned.

5

Ved afgørelse 2011/522/FUSP af 2. september 2011 (EUT L 228, s. 16) ændrede Rådet afgørelse 2011/273, idet det fastsatte, at anvendelsesområdet for afgørelsen, herunder bilaget hertil, også omfattede »personer, der drager fordel af eller støtter regimet, og […] personer med tilknytning til dem, jf. listen i bilaget«. Sagsøgerens navn fremgår af første række i tabellen i bilaget til den pågældende afgørelse sammen med udtrykket »2.09.2011« og følgende begrundelse:

»formand for Aleppos industri- og handelskammer; støtter det syriske regime økonomisk«.

6

Ved forordning (EU) nr. 878/2011 af 2. september 2011 om ændring af forordning nr. 442/2011 (EUT L 228, s. 1) har Rådet udvidet anvendelsesområdet for bilag II til forordning nr. 442/2011 til »[de] personer og enheder, der drager fordel af eller støtter regimet, samt personer og enheder med tilknytning til dem«. Sagsøgerens navn fremgår af første række i tabellen i dette bilag sammen med samme begrundelse og oplysninger som nævnt i bilaget til afgørelse 2011/522.

7

Den 3. september 2011 offentliggjorde Rådet bekendtgørelsen til de personer og enheder, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2011/522 og forordning nr. 878/2011 (EUT C 261, s. 4).

8

Ved afgørelse 2011/782/FUSP af 1. december 2011 om restriktive foranstaltninger over for Syrien og om ophævelse af afgørelse 2011/273 (EUT L 319, s. 56) fandt Rådet, at det i lyset af den alvorlige situation i Syrien var nødvendigt at indføre yderligere restriktive foranstaltninger, såsom bl.a. restriktioner vedrørende finansiering af virksomheder eller deltagelse i visse infrastrukturprojekter. For at sikre klarhed blev de ved afgørelse 2011/273 indførte foranstaltninger og de yderligere foranstaltninger integreret i en enkelt retsakt. Sagsøgerens navn er opført i række 51 i tabellen i bilag I til denne sidstnævnte afgørelse med de samme oplysninger og begrundelser som dem, der er anført i bilaget til afgørelse 2011/522.

9

Den 2. december 2011 offentliggjorde Rådet en bekendtgørelse til de personer og enheder, som var omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2011/782 og forordning nr. 442/2011 som gennemført ved Rådets gennemførelsesforordning nr. 1244/2011 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT C 351, s. 14).

10

Rådets forordning (EU) nr. 36/2012 af 18. januar 2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien og om ophævelse af forordning (EU) nr. 442/2011 (EUT L 16, s. 1) fastsætter nye restriktive foranstaltninger og ændrer listen over berørte personer og enheder. Sagsøgerens navn optræder i række 51 i tabellen i bilag II til denne forordning med de samme oplysninger og begrundelser som dem, der er anført i bilaget til afgørelse 2011/522.

11

Den 24. januar 2012 offentliggjorde Rådet en bekendtgørelse til de personer og enheder, som var omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2011/782 som gennemført ved Rådets gennemførelsesafgørelse 2012/37/FUSP og i forordning nr. 36/2012 som gennemført ved Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 55/2012 om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT C 19, s. 5).

12

Ved Rådets afgørelse 2012/739/FUSP af 29. november 2012 om restriktive foranstaltninger over for Syrien og om ophævelse af afgørelse 2011/782 (EUT L 330, s. 21) blev de omhandlede restriktive foranstaltninger integreret i en enkelt retsakt. Sagsøgerens navn optræder i række 49 i tabellen i bilag I til den pågældende afgørelse med delvist de samme oplysninger og begrundelser som dem, der er anført i bilaget til afgørelse 2011/522. Rådet har ligeledes angivet en ny begrundelse, nemlig udtrykket »Næstformand for Cham Holding«.

13

Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 1117/2012 af 29. november 2012 om gennemførelse af artikel 32, stk. 1, i forordning nr. 36/2012 (EUT L 330, s. 9) ændrer bilag II til forordning nr. 36/2012. Sagsøgerens navn er opført i række 1 i tabellen i det pågældende bilag med de samme oplysninger og begrundelser som dem, der er anført i bilaget til afgørelse 2012/739.

14

Den 30. november 2012 offentliggjorde Rådet en bekendtgørelse til de personer og enheder, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger i Rådets afgørelse 2012/739 og forordning nr. 36/2012 som gennemført ved gennemførelsesforordning nr. 1117/2012 (EUT C 370, s. 6).

15

Rådets gennemførelsesafgørelse 2013/185/FUSP af 22. april 2013 om gennemførelse af afgørelse 2012/739 (EUT L 111, s. 77) har til formål at ajourføre den i bilag I til afgørelse 2012/739 indeholdte liste over de personer og enheder, der er omfattet af restriktive foranstaltninger. Sagsøgerens navn er opført i række 49 i dette bilag med de samme oplysninger og begrundelser som dem, der er anført i afgørelse 2012/739.

16

Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 363/2013 af 22. april 2013 om gennemførelse af forordning nr. 36/2012 (EUT L 111, s. 1) ændrer bilag II til forordning nr. 36/2012. Sagsøgerens navn er opført i række 49 i tabellen i dette bilag med de samme oplysninger og begrundelser som dem, der er anført i bilaget til afgørelse 2012/739.

17

Den 23. april 2013 offentliggjorde Rådet en bekendtgørelse til de personer og enheder, som var omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2012/739 som gennemført ved gennemførelsesafgørelse 2013/185 og forordning nr. 36/2012 som gennemført ved gennemførelsesforordning nr. 363/2013 (EUT C 115, s. 5).

18

Den 31. maj 2013 vedtog Rådet afgørelse 2013/255/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT L 147, s. 14). Sagsøgerens navn optræder i række 49 i bilag I til denne afgørelse med de samme oplysninger og begrundelser som dem, der er anvendt i bilaget til afgørelse 2012/739.

19

Den 1. juni 2013 offentliggjorde Rådet en bekendtgørelse til de personer og enheder, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2013/255 og forordning nr. 36/2012 (EUT C 155, s. 1).

Retsforhandlinger og parternes påstande

20

Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 28. september 2011 har sagsøgeren anlagt et annullationssøgsmål til prøvelse af afgørelse 2011/522, forordning nr. 878/2011, Rådets afgørelse 2011/684/FUSP af 13. oktober 2011 om ændring af afgørelse 2011/273 (EUT L 269, s. 33), og af Rådets forordning (EU) nr. 1011/2011 af 13. oktober 2011 om ændring af forordning nr. 442/2011 (EUT L 269, s. 18), for så vidt som de angår sagsøgeren, og af alle senere retsakter, som tilsigter at opretholde disse retsakter, for så vidt som de vedrører sagsøgeren.

21

Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den samme dag har sagsøgeren indgivet begæring om fremskyndet procedure i henhold artikel 76a i Rettens procesreglement.

22

Ved afgørelse af 20. januar 2012 har Retten (Sjette Afdeling) afslået denne begæring.

23

Ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Sjette Afdeling den 30. april 2012 efterkom denne Europa-Kommissionens begæring om at måtte intervenere til støtte for Rådets påstande, indleveret til Rettens Justitskontor den 16. marts 2012.

24

Ved replik indleveret til Rettens Justitskontor den 12. april 2012 har sagsøgeren tilpasset sine påstande, idet han ligeledes har nedlagt påstand om annullation af afgørelse 2011/782 og forordning nr. 36/2012, for så vidt som disse retsakter vedrører ham. I duplikken indleveret til Rettens Justitskontor den 25. maj 2012 tog Rådet sagsøgerens anmodning til efterretning.

25

Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 16. juli 2013 har sagsøgeren tilpasset sine påstande, idet han alene har nedlagt påstand om annullation af afgørelse 2012/739, gennemførelsesafgørelse 1117/2012, gennemførelsesforordning nr. 363/2013 og afgørelse 2013/255, for så vidt som disse retsakter vedrører ham, og alle senere retsakter, i det omfang de opretholder eller erstatter disse retsakter, for så vidt som de vedrører ham. Rådet har i sine bemærkninger til det pågældende processkrift om tilpasning af påstandene indleveret til Rettens Justitskontor den 3. september 2013 taget sagsøgerens begæring til efterretning, idet det imidlertid har bestridt sagsøgerens argument om, at han ikke længere var næstformand for Cham Holding.

26

Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er den refererende dommer blevet tilknyttet Syvende Afdeling, som nærværende sag følgelig er blevet henvist til.

27

På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har som led i foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 64 anmodet Rådet og sagsøgeren om at besvare visse skriftlige spørgsmål og i givet fald at fremlægge nærmere bestemte dokumenter. Parterne har efterkommet disse anmodninger.

28

Parterne har afgivet indlæg og besvaret Rettens mundtlige spørgsmål under retsmødet den 12. juni 2014. Sagsøgeren har bekræftet, at han undlader at nedlægge påstand om annullation af alle senere retsakter, for så vidt som de opretholder eller erstatter disse retsakter, hvilket er blevet tilført retsbogen.

29

Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:

—

Afgørelse 2011/522, forordning nr. 878/2011, afgørelse 2011/782, forordning nr. 36/2012, afgørelse 2012/739, gennemførelsesforordning nr. 1117/2012, gennemførelsesforordning nr. 363/2013 og afgørelse 2013/255 (herefter under ét »de anfægtede retsakter«) annulleres.

—

Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.

30

Rådet, støttet af Kommissionen, har nedlagt følgende påstande:

—

Frifindelse.

—

Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.

Retlige bemærkninger

31

Sagsøgeren har til støtte for søgsmålet indledningsvis påberåbt sig fire anbringender. Det første anbringende vedrører tilsidesættelse af retten til god forvaltning og særligt begrundelsespligten, det andet vedrører tilsidesættelse af retten til forsvar og tilsidesættelse af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, det tredje vedrører tilsidesættelse af grundlæggende rettigheder, herunder ejendomsretten, retten til respekt for ære og omdømme, retten til at arbejde og oprette og drive egen virksomhed samt retten til respekt for uskyldsformodningen, og det fjerde anbringende vedrører tilsidesættelse af retten til privatlivets fred og proportionalitetsprincippet. I sit processkrift om tilpasning har sagsøgeren ligeledes rejst et femte anbringende vedrørende et åbenbart urigtigt skøn.

32

Retten undersøger først det andet anbringende, derefter det første og det femte anbringende og endelig det tredje og det fjerde anbringende under ét.

Det andet anbringende vedrørende tilsidesættelse af retten til forsvar og en tilsidesættelse af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse

33

Sagsøgeren har gjort gældende, at Rådet har tilsidesat hans ret til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, eftersom Rådet var forpligtet til i videst mulige omfang at underrette ham om grundene til, at hans navn var optaget på listen over personer, som var omfattet af de restriktive foranstaltninger, for det første på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen om at opføre hans navn på denne liste, og for det andet senest så hurtigt som muligt efter vedtagelsen af denne afgørelse for at give ham mulighed for at udøve sin ret til at anlægge sag inden for de fastsatte frister.

34

Sagsøgeren har ligeledes påberåbt sig en tilsidesættelse af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, som følger af tilsidesættelsen af hans ret til forsvar på grund af, at der ikke findes en fremgangsmåde, der giver ham mulighed for at gøre sine synspunkter gældende, og Rådets nægtelse af at give ham aktindsigt inden for en rimelig frist efter fastsættelsen af disse foranstaltninger i bl.a. de beviser, der er anvendt for at begrunde de pålagte restriktive foranstaltninger.

35

Rådet har, støttet af Kommissionen, bestridt sagsøgerens argumenter.

36

Det skal indledningsvis bemærkes, at retten til forsvar, som er sikret ved artikel 41, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, indebærer ret til at blive hørt og ret til aktindsigt med forbehold af legitime hensyn til fortrolighed (jf. Domstolens dom af 18.7.2013, forenede sager C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, Kommissionen m.fl. mod Kadi, herefter »Kadi II-dommen«, præmis 99 og den deri nævnte retspraksis).

37

Retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, som er sikret ved artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder, kræver, at den pågældende skal kunne få kendskab til begrundelsen for den afgørelse, som er truffet i forhold til ham, enten ved at læse selve afgørelsen eller ved på begæring at få en meddelelse af begrundelsen, uden at dette berører den kompetente rets beføjelse til at kræve af den omhandlede myndighed, at denne meddeler begrundelsen, såvel for at sætte den pågældende i stand til at forsvare sine rettigheder under de bedst mulige betingelser og at afgøre, om sagen bør prøves af de kompetente retter, på grundlag af et fuldt kendskab til sagen, som for at sætte sidstnævnte fuldt ud i stand til at udøve en legalitetsprøvelse af den omhandlede afgørelse (jf. Kadi II-dommen, præmis 100 og den deri nævnte retspraksis).

38

Artikel 52, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder indrømmer imidlertid begrænsninger i udøvelsen af de rettigheder, der anerkendes heri, for så vidt som den pågældende begrænsning respekterer hovedindholdet i den omhandlede grundlæggende rettighed, og den under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendig og reelt opfylder målsætninger af almen interesse, der er anerkendt af Unionen (jf. Kadi II-dommen, præmis 101 og den deri nævnte retspraksis).

39

Hertil kommer, at spørgsmålet, om der foreligger en tilsidesættelse af retten til forsvar, skal undersøges ud fra de specielle omstændigheder i hvert enkelt tilfælde, navnlig arten af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget, samt de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. Kadi II-dommen, præmis 102 og den deri nævnte retspraksis).

Fremsendelse af de anfægtede retsakter til sagsøgeren

40

Hvad angår fremsendelsen af de anfægtede retsakter til sagsøgeren bemærkes, at EU’s retsinstanser sondrer mellem på den ene side den oprindelige optagelse af en persons navn på listen over personer, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger ved en afgørelse, og på den anden side opretholdelsen af optagelsen af denne persons navn på den pågældende liste ved efterfølgende afgørelser.

41

Hvad for det første angår den oprindelige optagelse af en persons navn på listen over personer, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger, kan det ikke kræves af Unionens myndigheder, at de meddeler nævnte begrundelse for de pågældende foranstaltninger forud for den første optagelse af en person eller en enhed på en sådan liste (jf. Rettens dom af 13.9.2013, sag T-383/11, Makhlouf mod Rådet, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis). En sådan forudgående meddelelse ville være egnet til at bringe effektiviteten af indefrysningen af midler og økonomiske ressourcer i henhold til disse afgørelser i fare (jf. dommen i sagen Makhlouf mod Rådet, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).

42

Med henblik på at opnå det formål, som forfølges med afgørelse 2011/522 og forordning nr. 878/2011, i hvis bilag sagsøgerens navn oprindeligt er optaget, skal sådanne foranstaltninger i sagens natur drage fordel af en overraskelseseffekt og anvendes med øjeblikkelig virkning (jf. i denne retning dommen i sagen Makhlouf mod Rådet, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).

43

Af g