UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kahdeksas jaosto)
12 päivänä kesäkuuta 2015 ( *1 )
”Kuluttajansuoja — Elintarvikkeita koskevat terveysväitteet — Asetus (EU) N:o 432/2012 — Kumoamiskanne — Sääntelytoimi, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä — Yksityistä suoraan koskeva toimi — Tutkittavaksi ottaminen — Asetus (EY) N:o 1924/2006 — Lainvastaisuusväite — Terveysväitteiden rekisteri”
Asiassa T‑334/12,
Plantavis GmbH, kotipaikka Berliini (Saksa), ja
NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, kotipaikka Laudert (Saksa),
edustajanaan asianajaja T. Büttner,
kantajina,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään L. Pignataro-Nolin ja S. Grünheid,
ja
Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen (EFSA), asiamiehenään D. Detken, avustajinaan asianajajat R. Van der Hout ja A. Köhler,
vastaajina,
joita tukevat
Euroopan parlamentti, asiamiehinään J. Rodrigues ja P. Schonard,
joka tukee väliintulijana komission vaatimuksia,
ja
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään M. Simm ja I. Šulce,
joka tukee väliintulijana komission ja EFSA:n vaatimuksia,
jossa vaaditaan kumoamaan yhtäältä elintarvikkeita koskevista ravitsemus- ja terveysväitteistä 20.12.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1924/2006 (EUVL L 404, s. 9) ja toisaalta muiden kuin sairauden riskin vähentämiseen ja lasten kehitykseen ja terveyteen viittaavien elintarvikkeita koskevien sallittujen terveysväitteiden luettelosta 16.5.2012 annettu komission asetus (EU) N:o 432/2012 (EUVL L 136, s. 1) sekä komission internetsivustolla julkaistu rekisteri elintarvikkeita koskevista ravitsemus- ja terveysväitteistä,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto),
toimien kokoonpanossa: tuomari M. Kancheva (esittelevä tuomari), joka toimii jaoston puheenjohtajana, sekä tuomarit C. Wetter ja E. Bieliūnas,
kirjaaja: hallintovirkamies J. Weychert,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 23.10.2014 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1
Asiassa ovat kantajina Plantavis GmbH ja NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, jotka ovat sijoittautuneet Saksaan ja joista ensiksi mainittu on ravintolisiä ja erityisruokavaliovalmisteita valmistava ja eurooppalaisilla markkinoilla myyvä yritys ja jälkimmäinen ammatillinen yhdistys, joka edustaa tämäntyyppistä toimintaa harjoittavien yritysten intressejä. Mainitut yritykset käyttävät päivittäin terveysväitteitä tuotemerkinnöissään ja tuotteitaan koskevassa mainonnassa.
2
Elintarvikkeita koskevista ravitsemus- ja terveysväitteistä 20.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1924/2006 (EUVL L 404, s. 9) antamisen seurauksena kantajat esittivät kukin sijoittautumisjäsenvaltionsa viranomaisille terveysväitteitä tämän asetuksen 13 artiklan 1–3 kohdassa säädettyä hyväksymismenettelyä varten. Jäsenvaltiot toimittivat tämän jälkeen Euroopan yhteisöjen komissiolle kaikkiaan noin 44000 terveysväitettä kyseisen asetuksen 13 artiklan 2 kohdan nojalla. Näiden väitteiden pohjalta komissio laati yhdistetyn luettelon, jolla oli tarkoitus välttää päällekkäisyydet ja toisto, sekä internetissä julkaistun tunnistejärjestelmän, jolla komission mukaan oli tarkoitus taata kansallisten luetteloiden yhtenäinen käsittely ja yksilöidä mainitut väitteet käyttämällä ns. ID-tunnuksia.
3
Komissio toimitti 24.7.2008 Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaiselle (EFSA, jäljempänä elintarviketurvallisuusviranomainen) asetuksen (EY) N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohdan nojalla tieteellistä lausuntoa koskevan pyynnön. Tässä yhteydessä komissio toimitti elintarviketurvallisuusviranomaiselle yhdistetyn luettelon ensimmäisen osan. Luettelon muut osat toimitettiin marras–joulukuun 2008 aikana sen jälkeen, kun jäsenvaltioita oli pyydetty lausumaan asiasta, minkä jälkeen luettelo viimeisteltiin maaliskuussa 2010 lisäyksellä, jonka mukaan tutkittavien terveysväitteiden lopullinen määrä oli kaikkiaan 4637 väitettä.
4
Elintarviketurvallisuusviranomainen teki tieteellisen arvioinnin komission esittämistä terveysväitteistä lokakuun 2009 ja heinäkuun 2011 välisenä aikana.
5
Asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohdan nojalla annettiin muiden kuin sairauden riskin vähentämiseen ja lasten kehitykseen ja terveyteen viittaavien elintarvikkeita koskevien sallittujen terveysväitteiden luettelosta 16.5.2012 annettu komission asetus (EU) N:o 432/2012 (EUVL L 136, s. 1). Tässä asetuksessa komissio hyväksyi osittaisen luettelon, joka sisältää yhdistetyn luettelon 497 luettelokohdasta kaikkiaan 222 sellaista terveysväitettä, joiden osalta elintarviketurvallisuusviranomainen päätteli esitettyjen tietojen perusteella pääasiallisesti, että elintarvikeryhmän, elintarvikkeen tai sen ainesosan ja väitetyn vaikutuksen välille voitiin vahvistaa syy-seuraussuhde (jäljempänä sallittujen terveysväitteiden luettelo). Mainitut terveysväitteet ja tiettyjä muita terveysväitteitä, jotka oli hylätty, merkittiin myös komission asetuksen N:o 1924/2012 20 artiklan 2 kohdan c ja d alakohdan mukaisesti perustamaan unionin elintarvikkeita koskevien ravitsemus- ja terveysväitteiden rekisteriin. Komissio totesi, että tätä asetusta oli sovellettava kuuden kuukauden kuluttua sen voimaantulopäivästä eli 14.12.2012 alkaen, jotta sellaisia väitteitä, joita ei ollut hyväksytty, käyttävät elintarvikealan toimijat voisivat mukautua sen vaatimuksiin ja erityisesti asetuksen N:o 1924/2006 10 artiklan 1 kohdassa säädettyyn markkinoille saattamista koskevaan kieltoon.
6
Komissio määritti samalla yli 2000 sellaisen väitteen luettelon, joiden arviointia elintarviketurvallisuusviranomaisessa ei ollut vielä saatu valmiiksi tai joista komissio itse ei ollut vielä lausunut, ja julkaisi tämän luettelon internetsivustollaan. Komission mukaan näiden muun muassa kasvien ja yrttien ainesosien, jotka tunnetaan yleisesti ”kasviperäisinä aineina”, vaikutuksia koskevien väitteiden käsittely oli vielä kesken ja kyseisiä väitteitä voitiin näin ollen edelleen käyttää asetuksen N:o 1924/2006 28 artiklan 5 ja 6 kohdassa säädetyn siirtymäsäännöstön mukaisesti.
Menettely ja asianosaisten sekä muiden osapuolten vaatimukset
7
Kantajat ovat tehneet nyt esillä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 25.7.2012 jättämällään kannekirjelmällä.
8
Euroopan unionin neuvosto on pyytänyt unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 25.10.2012 jättämällään väliintulohakemuksella lupaa saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission ja elintarviketurvallisuusviranomaisen vaatimuksia.
9
Euroopan parlamentti on pyytänyt unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 16.11.2012 jättämällään väliintulohakemuksella lupaa saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia.
10
Unionin yleisen tuomioistuimen ensimmäisen jaoston puheenjohtaja hyväksyi nämä väliintulohakemukset 15.1.2013 antamallaan määräyksellä.
11
Koska unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin, esittelevä tuomari määrättiin kahdeksanteen jaostoon, jonka ratkaistavaksi nyt käsiteltävä asia näin ollen siirrettiin.
12
Koska jaoston puheenjohtaja oli estynyt osallistumasta asian käsittelyyn, unionin yleisen tuomioistuimen presidentti nimesi työjärjestyksen 6 artiklassa määrätyn järjestyksen mukaisesti järjestyksessä ensimmäisen tuomarin toimimaan puheenjohtajan sijaisena ja työjärjestyksen 32 artiklan 3 kohdan mukaisesti järjestyksessä toisen tuomarin täydentämään jaostoa.
13
Unionin yleinen tuomioistuin (kahdeksas jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn ja yhtäältä kehotti kantajia unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 64 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena ensinnäkin toimittamaan luettelon itseään koskevista terveysväitteistä ja ilmoittamaan täsmällisesti mainittujen väitteiden aseman eli sen, oliko ne hyväksytty, hylätty vai olivatko ne toistaiseksi ratkaisematta asetuksen N:o 432/2012 antamisen seurauksena, ja toiseksi täsmentämään konkreettisesti kanteensa kohteena olevat toimet sekä näiden toimien ne säännökset, joita niiden esittämä kumoamisvaatimus koski, sekä kolmanneksi täsmentämään, mitkä niiden kannekirjelmässä esitetyistä vaatimuksista oli esitetty ensisijaisesti ja mitkä toissijaisesti. Toisaalta unionin yleinen tuomioistuin kehotti kantajia ilmoittamaan, pitivätkö ne asetusta N:o 432/2012 SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannessa osassa tarkoitettuna sääntelytoimena, joka koski niitä suoraan ja erikseen ja joka ei edellyttänyt täytäntöönpanotoimenpiteitä. Osapuolet vastasivat tähän pyyntöön asetetussa määräajassa.
14
Osapuolten ja muiden asianosaisten suulliset lausumat ja niiden yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 23.10.2014 pidetyssä istunnossa.
15
Kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin kumoaa asetuksessa N:o 1924/2006, kun sitä luetaan yhdessä asetuksen N:o 432/2012 ja komission internetsivustollaan julkaiseman rekisterin elintarvikkeita koskevista ravitsemus- ja terveysväitteistä (jäljempänä sallittujen terveysväitteiden rekisteri) kanssa, säädetyt kiellot sekä elintarviketurvallisuusviranomaisen tekemät ravitsemus- ja terveysväitteiden arvioinnit, joihin komissio tukeutuu.
16
Komissio ja elintarviketurvallisuusviranomainen vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
—
jättää kanteen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen perusteettomana
—
velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
17
Aluksi on todettava, että vastauksena prosessinjohtotoimena niille esitettyyn kysymykseen kantajat täsmensivät unionin yleiselle tuomioistuimelle, että yhtäältä niiden kumoamisvaatimus kohdistui ensisijaisesti ja SEUT 263 artiklan nojalla asetukseen N:o 432/2012. Toisaalta kantajat totesivat, että ne vaativat vaatimuksellaan liitännäisesti ja SEUT 277 artiklan nojalla kumoamisvaatimustensa tueksi toteamaan, että asetusta N:o 1924/2006 ei sovelleta. Lisäksi kantajat vaativat kirjoituksissaan kumoamaan sallittujen terveysväitteiden rekisterin ja elintarviketurvallisuusviranomaisen tekemät ravitsemus- ja terveysväitteiden arvioinnit, joihin komissio tukeutuu. Näitä kolmea vaatimusta on näin ollen tutkittava erikseen.
Vaatimus asetuksen N:o 432/2012 kumoamisesta
18
Komissio ja elintarviketurvallisuusviranomainen, joiden vaatimuksia neuvosto ja parlamentti tukevat, eivät muodollisesti esitä oikeudenkäyntiväitettä työjärjestyksen 114 artiklan nojalla mutta väittävät, että vaatimus asetuksen N:o 432/2012 kumoamisesta on jätettävä tutkimatta. Ne väittävät erityisesti, että vaikka asetusta N:o 432/2012 pidettäisiinkin SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuna sääntelytoimena, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä, kantajat eivät ole osoittaneet, että kyseinen asetus koski niitä suoraan. Elintarviketurvallisuusviranomainen toteaa lisäksi, että kyseinen kumoamisvaatimus on joka tapauksessa hylättävä siltä osin kuin se on kohdistettu kyseiseen viranomaiseen, koska asetus N:o 432/2012 on yksinomaan komission antama.
19
Kantajat riitauttavat komission ja elintarviketurvallisuusviranomaisen perustelut, jotka koskevat kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumista. Kantajat väittävät aluksi, että asetusta N:o 432/2012 on pidettävä SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuna sääntelytoimena, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä. Lisäksi ne väittävät, että oikeuskäytännön mukaisesti mainittu asetus koskee niitä suoraan, koska yhtäältä sillä on välittömiä vaikutuksia niiden oikeusasemaan ja koska se ei jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, ollenkaan harkintavaltaa.
20
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa aluksi, että – kuten elintarviketurvallisuusviranomainen perustellusti esittää – vaatimus asetuksen N:o 432/2012 kumoamisesta on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee kyseistä viranomaista, koska tämä ei ole antanut riidanalaista toimea. Tästä riittää, kun todetaan, että sallittujen väitteiden luettelon ja kaikki tarpeelliset edellytykset näiden väitteiden käyttämiselle hyväksyi komissio asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohdassa säädetyn menettelyn mukaisesti elintarviketurvallisuusviranomaista kuultuaan. Näin ollen esillä olevan kumoamisvaatimuksen on katsottava kohdistuvan ainoastaan komissioon.
21
SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi kyseisen artiklan ensimmäisessä ja toisessa kohdassa määrätyin edellytyksin nostaa kanteen hänelle osoitetusta toimesta tai toimesta, joka koskee häntä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
22
Nyt esillä olevassa asiassa on kiistatonta, ettei riidanalaista päätöstä ole osoitettu kantajille, joten ne eivät siis ole tämän toimen adressaatteja. Näin ollen kantajat voivat SEUT 263 artiklan neljännen kohdan nojalla nostaa kyseisestä toimesta kumoamiskanteen vain, jos se on sääntelytoimi, joka koskee niitä suoraan eikä edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä, tai jos se koskee kantajia suoraan ja erikseen.
23
On siis ensinnäkin tutkittava, onko riidanalaista asetusta pidettävä SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannessa osassa tarkoitettuna sääntelytoimena.
24
Oikeuskäytännön mukaan sääntelytoimen käsite on ymmärrettävä siten, että sillä tarkoitetaan kaikkia yleisesti sovellettavia toimia, lukuun ottamatta lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyjä toimia (tuomio 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto, C-583/11 P, Kok., EU:C:2013:625, 60 kohta).
25
Nyt käsiteltävässä asiassa yhtäältä asetuksen N:o 432/2012 oikeudellisena perustana on asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohta, jossa komissio valtuutetaan hyväksymään asetuksen 25 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen muiden kuin sairauden riskin vähentämiseen ja lasten kehitykseen ja terveyteen viittaavien elintarvikkeita koskevien sallittujen terveysväitteiden luettelo. Asetuksen N:o 1924/2006 25 artiklan 3 kohdassa puolestaan viitataan menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28.6.1999 tehdyn komission päätöksen 1999/468/EY (EYVL L 184, s. 23) 5 a artiklaan, joka koskee sellaisten toimenpiteiden toteuttamista, joilla muutetaan yhteispäätösmenettelyssä toteutettuja toimenpiteitä muilta kuin keskeisiltä osilta. Tästä seuraa, että komissio käytti täytäntöönpanovaltaansa valvonnan käsittävässä sääntelymenettelyssä, kun se antoi asetuksen N:o 432/2012, eikä sitä näin ollen voida pitää tuomiosta Inuit Tapiriit Kanatami ym. vastaan parlamentti ja neuvosto (edellä 24 kohdassa mainittu tuomio EU:C:2013:625) ilmenevässä oikeuskäytännössä tarkoitettuna lainsäätämisjärjestyksessä annettuna toimena.
26
Toisaalta koska asetusta N:o 432/2006 – kun sitä luetaan yhdessä asetuksen N:o 1924/2012 1 artiklan 2 kohdan kanssa – sovelletaan kaikkiin elintarvikealan toimijoihin, jotka käyttävät muita kuin sairauden riskin vähentämiseen ja lasten kehitykseen ja terveyteen viittaavia elintarvikkeita koskevia terveysväitteitä, on todettava, että riidanalainen päätös on yleisesti sovellettava, koska se koskee objektiivisesti määriteltyjä tilanteita ja sen sitovat oikeusvaikutukset kohdistuvat yleisesti ja abstraktisti määriteltyyn henkilöryhmään (ks. vastaavasti tuomio 25.10.2011, Microban International ja Microban (Europe) v. komissio, T 262/10, Kok., EU:T:2011:623, 23 kohta).
27
Tästä seuraa, että asetusta N:o 432/2012 on pidettävä SEUT 263 artiklan neljännen kohdan lopussa tarkoitettuna sääntelytoimena.
