MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NILSA WAHLA
od 19. lipnja 2014. ( 1 )
Predmet C‑179/13
Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank
protiv
L. F. Evans
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Centrale Raad van Beroep (Nizozemska))
„Uredba (EEZ) br. 1408/71 — Određivanje zakonodavstva koje se primjenjuje na radnika u području socijalnog osiguranja — Primjenjivost — Zaposlenje pri konzulatu države koja nije članica — Bečka konvencija o konzularnim odnosima od 24. travnja 1963. — Izjava radnika kojom ta osoba izabire ne sudjelovati u sustavu socijalnog osiguranja države članice — Pojam ,diskriminacije'“
1.
Može li nadležna institucija države članice pri izračunavanju starosne mirovine na koju radnik ima pravo isključiti razdoblja zaposlenja pri konzulatu države koja nije članica Unije jer tijekom tih razdoblja radnik nije bio osiguranik sustava socijalnog osiguranja države članice? To je u biti pitanje u pogledu kojeg sud koji je uputio zahtjev od Suda traži smjernice.
I – Pravni okvir
A – Međunarodno pravo
2.
U članku 1. Bečke konvencije o konzularnim odnosima (u daljnjem tekstu: BKKO) ( 2 ) navedeno je sljedeće:
„1. Za svrhu ove Konvencije sljedeći izrazi označuju kako je niže utvrđeno:
[…]
(e)
izraz ,konzularni službenik' označuje osobu koja obavlja administrativne ili tehničke poslove konzularnog ureda;
[…]
3. Poseban položaj članova konzularnog ureda koji su državljani države primateljice ili u njoj imaju svoje stalno boravište uređen je člankom 71. ove Konvencije.“ [neslužbeni prijevod]
3.
Članak 48. BKKO‑a („Izuzeće od odredaba o socijalnom osiguranju“) glasi:
„1. Uz rezervu odredaba stavka 3. ovoga članka, članovi konzularnog ureda i članovi njihovih obitelji koji žive u njihovom domaćinstvu izuzeti su, u vezi službe koju vrše za državu pošiljateljicu ( 3 ), od odredaba o socijalnom osiguranju koje su na snazi u državi primateljici ( 4 ).
2. Izuzeće predviđeno u stavku 1. ovoga članka primjenjuje se, također, na privatnu poslugu koja je isključivo u službi članova konzularnog ureda, pod uvjetom:
(a)
da se ne radi o državljanima države primateljice ili osobama koje imaju stalno boravište u toj državi; i
(b)
da se na njih primjenjuju odredbe o socijalnom osiguranju koje su na snazi u državi pošiljateljici ili u nekoj trećoj državi.
3. Članovi konzularnog ureda, u čijoj su službi osobe na koje se ne primjenjuje izuzeće predviđeno u stavku 2. ovoga članka, dužni su poštovati obveze što ih poslodavcu nameću odredbe države primateljice o socijalnom osiguranju.
4. Izuzeće predviđeno u stavcima 1. i 2. ovoga članka ne isključuje dobrovoljno sudjelovanje u režimu socijalnog osiguranja države primateljice, ukoliko ta država takvo sudjelovanje dopušta.“ [neslužbeni prijevod]
4.
U članku 71. BKKO‑a („Državljani države primateljice ili osobe koje imaju stalno boravište u toj državi“) navodi se:
„1. Ukoliko država primateljica nije odobrila dodatne olakšice, povlastice i imunitete, konzularni dužnosnici koji su državljani države primateljice, ili u njoj imaju svoje stalno boravište, uživaju samo imunitete od sudbenosti i osobnu nepovredivost, i to samo za službene radnje izvršene u obavljanju njihovih funkcija, kao i povlasticu predviđenu u stavku 3. članka 44. U pogledu tih dužnosnika; država primateljica je isto tako vezana obvezom predviđenom u članku 42. Ako je kazneni postupak pokrenut protiv takvog konzularnog dužnosnika, taj se postupak mora voditi, osim ako je osoba o kojoj se radi uhićena ili pritvorena, na način kako bi se što je moguće manje ometalo obavljanje konzularnih funkcija.
2. Ostali članovi konzularnog ureda koji su državljani države primateljice ili u njoj imaju stalno boravište, članovi njihovih obitelji i članovi obitelji konzularnih dužnosnika o kojima je riječ u stavku 1. ovoga članka, uživaju olakšice, povlastice i imunitete samo u onoj mjeri u kojoj ih odobri država primateljica. Članovi obitelji člana konzularnog ureda i članovi privatne posluge koji su i sami državljani države primateljice ili koji u njoj imaju svoje stalno boravište također uživaju olakšice, povlastice i imunitete samo u onoj mjeri u kojoj ih odobri država primateljica. Međutim, država primateljica mora provoditi svoju sudbenost nad tim osobama tako da neopravdano ne priječi obavljanje funkcija konzularnog ureda.“ [neslužbeni prijevod]
5.
Kraljevina Nizozemska položila je svoj ratifikacijski instrument BKKO‑a iz 1963. Glavnom tajništvu Ujedinjenih naroda 17. prosinca 1985., čime je ta konvencija stupila na snagu u odnosu na Kraljevinu Nizozemsku 16. siječnja 1986. ( 5 ).
B – Pravo Unije
1. Uredba (EEZ) br. 1612/68 ( 6 )
6.
U članku 7. Uredbe br. 1612/68 navodi se:
„1. Prema radniku koji je državljanin države članice ne smije se zbog njegova državljanstva u drugoj državi članici postupati drukčije nego što se postupa prema domaćim radnicima kad je riječ o uvjetima zapošljavanja i rada, a posebno primicima od rada i otpuštanju te, ako postane nezaposlen, vraćanju na posao ili ponovnom zapošljavanju;
2. Takav radnik uživa jednake socijalne i porezne povlastice kao domaći radnici.
[…]“ [neslužbeni prijevod]
2. Uredba (EEZ) br. 1408/71 ( 7 )
7.
Sukladno članku 2. stavku 1. („Obuhvaćene osobe“) Uredbe br. 1408/71, ta se uredba, među ostalim, odnosi na zaposlene osobe na koje se primjenjivalo ili se primjenjuje zakonodavstvo jedne ili više država članica, a koje su državljani jedne od država članica.
8.
U članku 3. stavku 1. („Jednakost postupanja“) Uredbe br. 1408/71 navodi se da, u skladu s njezinim posebnim odredbama, osobe na koje se uredba primjenjuje podliježu istim obvezama i uživaju ista davanja prema zakonodavstvu bilo koje države članice kao državljani te države.
9.
Prema članku 4. stavku 1. („Materijalno područje primjene“) Uredbe br. 1408/71, ona se primjenjuje na cjelokupno zakonodavstvo koje se odnosi na davanja za slučaj starosti.
10.
U glavi II. Uredbe br. 1408/71 predviđena su pravila za određivanje primjenjivog zakonodavstva. U članku 13. („Opća pravila“) navodi se:
„1. Podložno člancima 14.c i 14.f, na osobe na koje se primjenjuje ova Uredba primjenjuje se zakonodavstvo samo jedne države članice. To zakonodavstvo utvrđuje se u skladu s odredbama ove glave.
2. Ovisno o člancima 14. do 17.:
(a)
na osobu zaposlenu na području jedne države članice primjenjuje se zakonodavstvo te države, čak i ako boravi na području druge države članice ili ako se registrirano sjedište ili mjesto poslovanja poduzeća ili pojedinca koji ju zapošljava nalazi na području druge države članice;
[…]“
11.
U članku 16. („Posebna pravila u vezi s osobama koje zapošljavaju diplomatske misije i konzularni uredi, i pomoćnim osobljem Europsk[e] [unije]“) Uredbe br. 1408/71 navodi se:
„1. Odredbe članka 13. stavka 2. točke (a) primjenjuju se na osobe koje zapošljavaju diplomatske misije i konzularni uredi i na privatnu poslugu diplomatskih agenata takvih misija ili ureda.
2. Međutim, zaposlene osobe obuhvaćene stavkom 1. koje su državljani države članice koja je akreditirajuća država ili država pošiljateljica, mogu izabrati da se na njih primjenjuje zakonodavstvo te države. Takvo pravo izbora može se obnoviti na kraju svake kalendarske godine i nema retroaktivan učinak.“
C – Nizozemsko pravo
12.
Članak 6. stavak 1. Zakona o općem sustavu osiguranja za slučaj starosti (Algemene Ouderdomswet, u daljnjem tekstu: AOW) predviđa, među ostalim, da se osobe koje borave u Nizozemskoj te su mlađe od određene dobi smatraju osiguranima u skladu s AOW‑om.
13.
Međutim, to je pravilo ublaženo dodjeljivanjem diskrecijske ovlasti izvršnim tijelima, na temelju različitih stavaka članka 6. AOW‑a, da usvoje pravni akt kojim se u pogledu nekih definiranih kategorija osoba isključuje primjena pravila navedenog u prethodnoj točki ( 8 ).
14.
Prema zahtjevu za prethodnu odluku, u vrijeme nastanka činjeničnog stanja bila su usvojena tri takva pravna akta, a njima su bila predviđena posebna pravila u pogledu konzularnih dužnosnika i osoblja stranih država, od kojih su za potrebe dotičnog predmeta relevantne sljedeće odredbe:
—
članak 2. uredbe od 19. listopada 1976. o proširenju i ograničenju kategorije osiguranih osoba u pogledu nacionalnog osiguranja (u daljnjem tekstu: uredba iz 1976.) ( 9 );
—
članci 11. i 12. uredbe od 3. svibnja 1989. o proširenju i ograničenju kategorije osiguranih osoba u pogledu nacionalnog osiguranja (u daljnjem tekstu: uredba iz 1989.) ( 10 ) i
—
članak 13. uredbe od 24. prosinca 1998. o proširenju i ograničenju kategorije osiguranih osoba u pogledu nacionalnog osiguranja (u daljnjem tekstu: uredba iz 1998.) ( 11 ).
15.
Između 1. listopada 1976. i 1. srpnja 1989., uredbom iz 1976. bilo je predviđeno da konzularni dužnosnici i pomoćno osoblje nisu osigurani prema sustavu socijalnog osiguranja ako nisu nizozemski državljani.
16.
U vrijeme kada je donesena uredba iz 1976. nizozemsko ministarstvo vanjskih poslova zauzelo je stajalište da se za konzularne službenike sa stranim državljanstvom koji žive u Nizozemskoj ne može smatrati da imaju stalno boravište u smislu članka 71. BKKO‑a. Međutim, u zahtjevu za prethodnu odluku objašnjeno je da je 1. kolovoza 1987. uvedena nova praksa (u daljnjem tekstu: nova praksa). Prema novoj praksi, za lokalno zaposlene članove osoblja smatralo se da imaju stalno boravište ako su u vrijeme zaposlenja već boravili u Nizozemskoj dulje od godinu dana. Nova se praksa primjenjivala samo na osobe zaposlene nakon 1. kolovoza 1987. te nije imala nikakav učinak na prethodno stečena prava i obveze osoba koje otprije rade u konzulatu.
17.
Iz istog su razloga između 1. srpnja 1989. i 1. siječnja 1999., na temelju članka 12. uredbe iz 1989., članovi konzularnog ureda koji su bili nizozemski državljani ili su imali stalno boravište u Nizozemskoj bili osigurani u smislu sustava socijalnog osiguranja.
18.
Unatoč tomu, sud koji je uputio zahtjev navodi da nova praksa nije bila dovoljno jasna te je stoga izmijenjena. Od 1. siječnja 1999. u članku 13. stavku 3. uredbe iz 1998. navodi se:
„Članovi administrativnog, tehničkog i uslužnog osoblja diplomatske misije ili konzularnog ureda druge države nisu osigurani u smislu sustava socijalnog osiguranja ako su u tom svojstvu već bili zaposleni prije 1. kolovoza 1987. te ako su u tom svojstvu bili neprekidno zaposleni od 1. kolovoza 1987., osim ako:
a.
u Nizozemskoj obavljaju poslove osim onih navedenih u uvodnom stavku; ili
b.
primaju davanje nizozemskog socijalnog osiguranja.
Odstupajući od prve rečenice, članovi osoblja i privatnog osoblja koji su u njoj navedeni osigurani su u smislu sustava socijalnog osiguranja ako su već bili osigurani na dan 31. srpnja 1987.“
19.
U vezi s tim, nizozemsko ministarstvo vanjskih poslova dopustilo je osoblju stranih konzulata koje je ondje već radilo prije 1. kolovoza 1987. da do 15. prosinca 1999. izaberu žele li biti osigurani u nizozemskom sustavu socijalnog osiguranja.
II – Činjenično stanje, postupak i upućena pitanja
20.
L. F. Evans britanska je državljanka rođena 1955. Tijekom 1972. i 1973. radila je u Ujedinjenoj Kraljevini, gdje je u to vrijeme boravila.
21.
L. F. Evans 1973. nastanila se u Nizozemskoj. Od 7. studenoga 1973. do 31. ožujka 1977. uzastopno je radila za dva poduzeća sa sjedištem u Nizozemskoj. Od 18. travnja 1977. do kraja svibnja 1980. radila je pri Generalnom britanskom konzulatu u Rotterdamu te je nakon odlaska primala naknadu za nezaposlenost u Nizozemskoj.
22.
L. F. Evans od 17. studenoga 1980. bila je zaposlena kao član administrativnog osoblja Generalnog konzulata Sjedinjenih Američkih Država u Amsterdamu (u daljnjem tekstu: konzulat SAD‑a). Nakon što je zaposlena, bila je osigurana kolektivnom policom zdravstvenog osiguranja koju je njezin poslodavac, konzulat SAD‑a, ugovorio kod nizozemskog privatnog osiguravatelja.
23.
Nakon zapošljavanja u konzulatu SAD‑a, nizozemsko ministarstvo vanjskih poslova dodijelilo je L. F. Evans povlašteni status („geprivilegieerdenpas“; u daljnjem tekstu: njezin povlašteni status). Na temelju tog statusa bila je, među ostalim, izuzeta od plaćanja većine poreza i doprinosa. Prema informacijama koje je konzulat SAD‑a pružio sudu koji je uputio zahtjev, nakon što je L. F. Evans počela raditi za konzulat SAD‑a, iz njezine plaće nisu izdvajani nikakvi doprinosi za socijalno osiguranje.
24.
Koristeći se mogućnošću izbora navedenom gore u točki 19., L. F. Evans izjavom od 5. prosinca 1999. (u daljnjem tekstu: izjava od 5. prosinca 1999.) izabrala je status „upućene osobe“, što je značilo da neće biti „osigurana na temelju [nizozemskog] sustava socijalnih osiguranja i stoga [neće imati] pravo na pokriće koje nudi“.
25.
Odgovarajući na zahtjev koji je u tom smislu podnijela L. F. Evans, Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (uprava banke za socijalno osiguranje, u daljnjem tekstu: Svb) 27. ožujka 2008. obavijestio ju je o razdobljima tijekom kojih je bila osigurana na temelju AOW‑a za potrebe njezine starosne mirovine. Svb je naveo da će se razdoblje od 7. studenoga 1973. do 18. studenoga 1980. uzeti u obzir, ali da smatra kako nije bila osigurana otkad je počela raditi za konzulat SAD‑a.
26.
L. F. Evans pobijala je tu odluku pred Rechtbankom Amsterdam (Okružni sud u Amsterdamu). Rechtbank Amsterdam presudom od 15. ožujka 2011. zaključio je da je, sukladno članku 3. Uredbe br. 1408/71 i presudi Suda u predmetu Boukhalfa ( 12 ), L. F. Evans trebalo smatrati osiguranom na temelju AOW‑a za razdoblje od 18. studenoga 1980. do 12. ožujka 2008. Osim toga, taj je sud zaključio da L. F. Evans ima stalno boravište u Nizozemskoj te da njezin povlašteni status u tom pogledu nema nikakav utjecaj.
27.
Svb je protiv te presude podnio žalbu Centrale Raad van Beroep (Viši sud za socijalno osiguranje). S obzirom na to da nije bio siguran u pogledu pravilnog tumačenja Uredbe br. 1612/68 i Uredbe br. 1408/71, taj je sud odlučio prekinuti postupak i uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 2. i/ili članak 16. Uredbe br. 1408/71 tumačiti u smislu da osoba kao što je L. F. Evans, koja je državljanka države članice, koja je koristila svoje pravo na slobodu kretanja radnika, na koju se primjenjivalo nizozemsko zakonodavstvo u području socijalne sigurnosti i koja je zatim radila kao član osoblja u Generalnom konzulatu Sjedinjenih Američkih Država u Nizozemskoj, nije više obuhvaćena osobnim područjem primjene Uredbe br. 1408/71 nakon što je započela s tim radom?
Ako je odgovor na prvo pitanje negativan:
2.
(a)
Treba li članak 3. Uredbe br. 1408/71 i/ili članak 7. stavak 2. Uredbe br. 1612/68 tumačiti u smislu da je primjena povlaštenog statusa na L. F. Evans, koji se u ovom slučaju sastoji, između ostalog, u izostanku obveznog osiguranja kod socijalnih osiguranja te u neplaćanju doprinosa na tom temelju, dostatno opravdanje za diskriminaciju na temelju državljanstva?
(b)
Kakvu važnost u tom pogledu treba pridati činjenici da je L. F. Evans, kad joj je postavljen upit o tom pitanju u prosincu 1999., odabrala zadržati svoj povlašteni status?“
28.
Pisana očitovanja podnijeli su L. F. Evans, Svb, nizozemska i portugalska vlada te Komisija. Te su stranke, osim portugalske vlade, iznijele i usmena očitovanja na raspravi 9. travnja 2014.
III – Analiza
A – Uvodna zapažanja
29.
Uvodno valja napomenuti da, s obzirom na to da se dotični predmet odnosi na obvezno osiguranje u radnom odnosu koji je završio prije 1. svibnja 2010., treba ga analizirati na osnovi Uredbe br. 1408/71.
30.
Prvo pitanje odnosi se na to je li osoba u položaju u kakvom je L. F. Evans bila tijekom svojeg zaposlenja u konzulatu SAD‑a obuhvaćena ratione personae područjem primjene iz članka 2. Uredbe br. 1408/71 ( 13 ). Svb s pravom ne osporava činjenicu da se razdoblja tijekom kojih je L. F. Evans u Nizozemskoj bila zaposlena prije nego što je počela raditi za konzulat SAD‑a trebaju uzeti u obzir pri izračunavanju njezine starosne mirovine. Kao i Komisiji, teško mi je zamisliti da L. F. Evans u pogledu tih razdoblja ne bi bila obuhvaćena ratione personae područjem primjene Uredbe br. 1408/71.
31.
Drugo pitanje, koje je postavljeno ako bi Sud odlučio da se Uredba br. 1408/71 primjenjuje na razdoblje tijekom kojeg je L. F. Evans bila zaposlena pri konzulatu SAD‑a, odnosi se na to predstavlja li činjenica da se to razdoblje nije uzelo u obzir pri izračunavanju njezine starosne mirovine zbog njezina povlaštenog statusa i izjave od 5. prosinca 1999. neopravdanu diskriminaciju na osnovi državljanstva.
32.
U pogledu obaju pitanja treba uzeti u obzir odredbe BKKO‑a o povlasticama i izuzećima. Međutim, te odredbe u Nizozemskoj nisu stupile na snagu do 16. siječnja 1986., odnosno više od pet godina nakon što je L. F. Evans počela raditi pri konzulatu SAD‑a. Uvodno je stoga potrebno razmotriti je li se u vrijeme nastanka činjeničnog stanja BKKO mogao smatrati dijelom međunarodnog običajnog prava.
B – Uvodno pitanje: primjenjivost BKKO‑a ratione temporis
33.
Nizozemska vlada poziva se na određene odredbe BKKO‑a o konzularnim povlasticama i imunitetima, prije svega u prilog svojoj tvrdnji da L. F. Evans tijekom zaposlenja pri konzulatu SAD‑a nije bila obuhvaćena ratione personae područjem primjene Uredbe br. 1408/71. Međutim, kada se L. F. Evans ondje zaposlila, ta konvencija, formalno gledano, u Nizozemskoj nije bila na snazi, već se to dogodilo tek 16. siječnja 1986. Neovisno o tome, te bi odredbe svejedno mogle biti relevantne s obzirom na to da samo kodificiraju običajna pravila međunarodnog prava u pogledu tog pitanja. Ako je to doista tako, moraju se uzeti u obzir pri tumačenju odredaba prava Unije (vidjeti točku 52. u nastavku).
34.
Koliko znam, Sud se do sada nije imao priliku baviti pitanjima koja se odnose na BKKO. Međutim, znatna količina sudske prakse postoji u pogledu „sestrinske konvencije“ BKKO‑a, odnosno Bečke konvencije o diplomatskim odnosima (u daljnjem tekstu: BKDO) ( 14 ).
35.
Sud je zaključio da BKDO predstavlja konvenciju međunarodnog javnog prava koju su sklopile države članice i države koje nisu članice u okviru izvršavanja svojih ovlasti u pogledu diplomatskih odnosa. BKDO‑om su uređeni, načelno, dvostrani odnosi između država, a ne odnosi između država i Europske unije, koja osim toga nije stranka te konvencije ( 15 ). Sud je dalje istaknuo da države u zemljama u koje je poslan dužnosnik predstavljaju veleposlanstva ili diplomatske misije te stalna predstavništva pri međunarodnim organizacijama u skladu s pravilima međunarodnog običajnog prava. Ta su pravila „osobito kodificirana“ BKDO‑om ( 16 ).
36.
Što se tiče odredaba o povlasticama i imunitetima konzularnih dužnosnika i konzularnih službenika, Međunarodni sud pravde (u daljnjem tekstu: ICJ) zaključio je da predstavljaju načela koja su duboko ukorijenjena u međunarodnom pravu ( 17 ). Iako
