KOHTUJURISTI ETTEPANEK

ELEANOR SHARPSTON

esitatud 11. septembril 2014 ( 1 )

Kohtuasi C‑373/13

H. T.

versus

Land Baden-Württemberg

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Saksamaa))

„Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala — Varjupaik ja sisseränne — Reeglid miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase staatus, ja antava kaitse sisu kohta — Elamisloa tühistamine direktiivi 2004/83/EÜ artikli 24 lõike 1 alusel — Tingimused — Mõiste „riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused” — Tunnustatud pagulase osalemine terroriorganisatsiooni tegevuses”

1. 

See Verwaltungsgerichtshof Baden-Württembergi (Baden-Württembergi halduskohus, Saksamaa) esitatud eelotsusetaotlus sisaldab mitut delikaatset ja keerulist küsimust. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib juhiseid miinimumnõuete direktiivi artikli 21 ja artikli 24 lõike 1 tõlgendamise kohta. ( 2 ) See kohus soovib teada, kas ja kuidas tuleb neid sätteid kohaldada juhul, kui liikmesriigi pädevad ametiasutused saadavad riigist välja isiku, kellele on miinimumnõuete direktiivi alusel antud pagulase staatus, ja tühistavad tema elamisloa. Kui kõnealusel pagulasel lubatakse sellegipoolest jääda asjassepuutuva liikmesriigi territooriumile, siis kas liidu õigusega on kooskõlas asjaolu, et tal ei ole enam elamisluba, mistõttu ei ole tal siseriikliku õiguse alusel (suuremal või vähemal määral) õigust teatud hüvele nagu juurdepääs tööturule? Kui isik on riigist välja saadetud seetõttu, et ta rikkus terroriorganisatsiooni toetades siseriiklikku õigust, siis milliseid tegureid tuleb arvesse võtta tõendamaks, et selle isiku elamisloa tühistamise otsust õigustavad riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused?

Rahvusvaheline õigus

Genfi pagulasseisundi konventsioon

2.

Genfi pagulasseisundi konventsioon ( 3 ) põhineb inimõiguste ülddeklaratsioonil, milles tunnustatakse inimeste õigust otsida tagakiusamise eest varjupaika teistes maades. Genfi konventsiooni artikli 1 jaotise A lõike 2 esimese lõigu kohaselt kohaldatakse mõistet „pagulane” iga inimese suhtes, „kes […] põhjendatult kartes tagakiusamist rassi, usu, rahvuse, sotsiaalsesse gruppi kuulumise või poliitiliste veendumuste pärast viibib väljaspool kodakondsusjärgset riiki ega suuda või kartuse tõttu ei taha saada sellelt riigilt kaitset”.

3.

Lisaks sellele, et Genfi konventsioon näeb ette pagulasseisundi tunnustamise, annab see ka õigusi ning kehtestab kohustusi. Nii on artiklis 2 öeldud, et igal pagulasel on kohustused selle riigi ees, kuhu ta on saabunud, millest tulenevalt peab ta eelkõige järgima selle riigi õigusakte ja avaliku korra nõudeid.

4.

Genfi konventsioonis on sätestatud mitu miinimumõigust, mida kohaldatakse isikule, kes vastab pagulasele esitatavatele nõuetele. Lepinguosalised peavad oma territooriumil seaduslikult viibivatele pagulastele tagama sellised õigused nagu: i) õigus asuda palgatööle; ( 4 ) ii) õigus riigi kodanikega samasugusele kohtlemisele töötasustamise (sh peretoetuste) ja sotsiaalkindlustuse valdkonnas; ( 5 ) iii) õigus valida selle riigi territooriumil elukohta ja vabalt liikuda kooskõlas reeglitega, mis kehtivad teiste välismaalaste kohta samadel asjaoludel. ( 6 )

5.

Artikliga 32 („Väljasaatmine”) keelatakse osalisriigil tema territooriumil seaduslikult viibiva pagulase väljasaatmine, kui pagulase viibimine ei ohusta riigi julgeolekut ega avalikku korda. Väljasaatmisotsus tuleb teha seadusjärgses menetluses tehtud otsuse alusel. Pagulasel on õigus väljasaatmise otsus vaidlustada, esitades tõendeid, ja/või see otsus edasi kaevata, v.a juhud, mil riigi julgeoleku seisukohast on olulisi põhjusi nõuda lahkumist teisiti. Enne väljasaatmise otsuse täideviimist võimaldab osalisriik pagulasel mõõduka aja jooksul taotleda teise riiki seadusliku sissepääsu luba. Osalisriigid säilitavad õiguse võtta sel ajal siseriiklikke meetmeid oma äranägemisel.

6.

Pagulasseisundi tühistamise kohta ei ole konventsioonis ühtegi sõnaselget sätet. ( 7 )

7.

Tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõte on üks Genfi konventsiooni aluspõhimõtteid. Osalisriigid ei tohi saata pagulast oma territooriumilt välja ega tagasi (refouler) mis tahes viisil selle territooriumi piiridele, kus tema elu või vabadus on ohus mingisse rassi, rahvusesse või usku või sotsiaalsesse gruppi kuulumise või poliitiliste veendumuste tõttu. ( 8 ) Kui aga esineb põhjendatud kartus, et pagulane võib asetada ohtu riigi julgeoleku või kui ta on kohtuotsuse alusel mõistetud süüdi eriti raskes kuriteos ja on seetõttu ühiskonnaohtlik, ei saa ta tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõttele tugineda. ( 9 )

Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon

8.

Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni ( 10 ) artikliga 3 keelatakse piinamine, ebainimlik ja alandav kohtlemine või karistamine. Artikliga 8 on tagatud õigus austusele era- ja perekonnaelu vastu. EIÕK protokolli nr 7 artikliga 1 on ette nähtud välismaalaste väljasaatmisega seotud teatud menetluslikud kaitseabinõud, sh selle isiku õigus esitada põhjendusi enda väljasaatmise vastu, õigus tema asja uuesti läbivaatamisele ja õigus olla neil eesmärkidel esindatud. ( 11 )

Liidu õigus

Euroopa Liidu põhiõiguste harta

9.

Euroopa Liidu põhiõiguste harta ( 12 ) artiklis 4 ette nähtud piinamise ning ebainimliku ja alandava kohtlemise keeld vastab EIÕK artiklile 3. Harta artiklis 7 on sätestatud: „[i]gaühel on õigus sellele, et austataks tema era- ja perekonnaelu, kodu ja edastatavate sõnumite saladust”. Varjupaigaõigus on tagatud harta artikliga 18, arvestades Genfi konventsiooni ja Euroopa Liidu toimimise lepingu sätteid. Artikliga 19 on ette nähtud kaitse tagasisaatmise, väljasaatmise või väljaandmise korral. Kedagi ei tohi tagasi saata, välja saata või välja anda riiki, kus teda tõsiselt ohustab surmanuhtlus, piinamine või muu ebainimlik või alandav kohtlemine või karistus. ( 13 ) Artikli 52 lõikes 1 on sätestatud, et hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist tohib piirata ainult seadusega ja piiramisele kohaldatakse proportsionaalsuse põhimõtet. Piiranguid võib seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi. Artikli 52 lõike 3 kohaselt tuleb hartas sätestatud õigusi tõlgendada kooskõlas nendele vastavate õigustega, mida tagab EIÕK.

Schengeni acquis

10.

Schengeni ala on loodud 1985. aasta Schengeni lepinguga ( 14 ), millega allakirjutanud riigid nõustusid kaotama kõik sisepiirid ja rajama ühise välispiiri. Schengeni alal kohaldatakse lühiajaliste viisade, varjupaigataotluste ja piirikontrolli osas ühiseid eeskirju ja menetlusi. Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni ( 15 ) artiklis 1 määratletakse „välismaalane” kui „isik, kes ei ole liikmesriigi kodanik”. Artikli 5 lõikes 1 on sätestatud, et kuni kolmekuulise viibimise puhul antakse välismaalasele teatud nõuete täitmise korral luba siseneda konventsiooniosaliste territooriumile. Tulenevalt artiklist 21 võib välismaalane ühe konventsiooniosalise antud kehtiva elamisloa ja kehtiva reisidokumendi alusel liikuda vabalt teiste konventsiooniosaliste territooriumil kuni kolm kuud, kui ta vastab artikli 5 lõike 1 punktides a, c ja e osutatud sissesõidunõuetele. ( 16 )

Piirangud terroriaktides osalevate isikute ja üksuste suhtes

11.

Euroopa Liit kehtestas piirangud terroriaktides osalevate isikute ja üksuste suhtes esimest korda 2001. aasta detsembris pärast Ameerika Ühendriikides toimunud terroriakte, eelkõige pärast New Yorgis asuvas Maailma Kaubanduskeskuses toimunud terroriakti. Euroopa Liidu loend kehtestati selleks, et rakendada ÜRO põhikirja VII peatüki alusel vastu võetud ÜRO julgeolekunõukogu resolutsiooni 1373 (2001). Selleks võttis nõukogu vastu ühise seisukoha 2001/931/ÜVJP ( 17 ) ja määruse nr 2580/2001. ( 18 ) Neist esimeses on sätestatud terroriaktides osalevate isikute, grupeeringute ja üksuste loendisse lisamise tingimused ja määratletud teod, mille puhul on tegemist terroriaktidega. Teisega kehtestati teatavate isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangud terrorismivastaseks võitluseks.

Euroopa ühine varjupaigasüsteem ja miinimumnõuete direktiiv

12.

Euroopa ühine varjupaigasüsteem (edaspidi „varjupaigasüsteem”) on loodud Genfi konventsiooni rakendamiseks. ( 19 ) Varjupaigasüsteemi tarvis vastu võetud meetmetes austatakse põhiõigusi ja järgitakse hartas tunnustatud põhimõtteid. ( 20 ) Liikmesriigid peavad nende meetmete kohaldamisalasse kuuluvaid isikuid kohtlema vastavalt rahvusvahelise õiguse aktidele, mis keelustavad diskrimineerimise. ( 21 ) Varjupaigasüsteemi eesmärk on ühtlustada liikmesriikides kohaldatavate õigusnormide ühised miinimumnõuded. Miinimumnõudeid kehtestavatele meetmetele on omane, et liikmesriigid võivad kehtestada või säilitada soodsamaid õigusnorme. ( 22 ) Varjupaigasüsteemist tulenevalt on vastu võetud mitu meedet. ( 23 ) Pärast varjupaigasüsteemi läbivaatamist võeti 2013. aastal vastu uued eeskirjad. ( 24 )

13.

Miinimumnõuete direktiivi eesmärk on kehtestada miinimumnõuded ja ühised kriteeriumid pagulaste ja teiste isikute tuvastamiseks, kellel on tõeline vajadus rahvusvahelise kaitse järele, pagulasseisundi sisu või sellega kaasnevad hüvitised ning õiglane ja tõhus varjupaigamenetlus. ( 25 ) Kui pagulasseisund on kindlaks tehtud, on pagulasena tunnustamine deklaratiivne akt. ( 26 )

14.

Asjakohased on järgmised põhjendused:

„(22)

ÜRO eesmärkide ja põhimõtetega vastuolus olevad teod on sätestatud ÜRO põhikirja preambulas ning artiklites 1 ja 2, ning on muu hulgas kaasatud ÜRO terrorismi vastu võitlemise meetmeid käsitlevatesse resolutsioonidesse, milles deklareeritakse, et „terroristlikud aktid, meetodid ja tavad on vastuolus Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni eesmärkide ja põhimõtetega” ning et „terroristlike aktide teadlik rahastamine, kavandamine ja õhutamine on samuti vastuolus Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni eesmärkide ja põhimõtetega”.

[…]

(28)

Riigi julgeoleku ja avaliku korra mõiste hõlmab ka juhtumeid, mille puhul kolmanda riigi kodanik kuulub rahvusvahelist terrorismi toetavasse ühingusse või toetab sellist ühingut.

[…]

(30)

Liikmesriigid võivad rahvusvahelistes kohustustes kehtestatud piirides sätestada, et hüvitiste andmine seoses töökohtade kättesaadavusega, sotsiaalhoolekandega, tervishoiuga ja integratsioonivahenditele juurdepääsuga nõuab eelnevat elamisloa väljastamist.

[…]”.

15.

Sarnaselt Genfi konventsiooni artikli 1 jaotise A lõikele 2 on pagulane määratletud kui „kolmanda riigi kodanik, kes põhjendatud kartuse tõttu rassilise, usulise, rahvusel, poliitilistel vaadetel või teatavasse sotsiaalsesse gruppi kuulumisel põhineva tagakiusamise ees viibib väljaspool kodakondsuse riiki ja ei saa või kõnealuse kartuse tõttu ei taha anda ennast nimetatud riigi kaitse alla, või kodakondsuseta isik, kes samadel põhjustel, nagu eespool nimetatud, väljaspool varasema alalise elukoha riiki viibides ei saa või kõnealuse kartuse tõttu ei taha sinna tagasi pöörduda, ja kelle suhtes ei kohaldata artiklit 12.” ( 27 ) Pagulasseisund on kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku tunnustamine pagulasena liikmesriigi poolt. ( 28 ) Elamisluba on „liikmesriigi asutuste poolt selle liikmesriigi õigusaktides sätestatud vormis välja antud mis tahes luba, millega lubatakse kolmanda riigi kodanikul või kodakondsuseta isikul elada selle territooriumil”. ( 29 )

16.

Isiku, kes vastab miinimumnõuete direktiivi II peatükis esitatud nõuetele, mis puudutavad rahvusvahelise kaitse taotluste hindamist, võib kvalifitseeruda pagulaseks, kui ta suudab tõendada, et tema suhtes on toime pandud tagakiusamisaktid artikli 9 tähenduses või et tal on põhjust neid karta.

17.

Need tagakiusamisaktid peavad olema oma olemuselt piisavalt tõsised, et need võiksid endast kujutada põhiliste inimõiguste rasket rikkumist, eelkõige vääramatute õiguste rikkumist (mis on ette nähtud EIÕK artikli 15 lõikes 2) või olema kogum mitmesugustest meetmetest, mis on piisavalt karmid, et kujutada endast sellist põhiliste inimõiguste rikkumist. ( 30 ) Füüsilise või vaimse vägivalla aktid võivad kuuluda tagakiusamisaktide määratluse kohaldamisalasse. ( 31 ) Miinimumnõuete direktiivi artiklis 10 nimetatud põhjuste ja artiklis 9 loetletud tagakiusamisaktide vahel peab olema seos. ( 32 )

18.

Artiklis 10 loetletud tagakiusamise põhjuste hulgas on rassi, usutunnistuse, rahvuse, konkreetsesse sotsiaalsesse gruppi kuulumise ja poliitiliste tõekspidamiste mõisted.

19.

Artiklis 11 on sätestatud asjaolud, mille korral isik lakkab olemast pagulane. Need hõlmavad ühel või teisel moel seda, et pagulane on taas oma kodakondsusriigi või varasema elukohariigi kaitse all või talle uue kodakondsuse andnud riigi kaitse all. Niisiis võib näiteks olla tegemist olukorraga, kus pagulane vabatahtlikult: i) annab end uuesti selle riigi kaitse alla, mille kodakondsust ta omab või ii) omandab oma kodakondsuse uuesti või iii) on omandanud uue kodakondsuse ning on talle uue kodakondsuse andnud riigi kaitse all või iv) seab end vabatahtlikult uuesti sisse riigis, millest ta lahkus või v) kui ta ei saa enam jätkuvalt keelduda andmast end selle riigi kaitse alla, mille kodakondsus tal on seetõttu, et olemast on lakanud asjaolud, millega seoses teda pagulasena tunnustati või vi) olles kodakondsuseta isik, saab ta pöörduda tagasi varasema alalise elukoha riiki, kuna olemast on lakanud asjaolud, millega seoses teda pagulasena tunnustati.

20.

Kolmanda riigi kodanikule ei kohaldata miinimumnõuete direktiivi, kui ta kuulub artikli 12 kohaldamisalasse. Käesolevas asjas on asjakohane artikli 12 lõikes 2 sätestatud erand, nimelt kui on tõsine alus arvata, et asjassepuutuv isik: on pannud toime rahuvastase kuriteo, sõjakuriteo või inimsusevastase kuriteo, nagu need on määratletud rahvusvahelistes õigusaktides, millega nähakse ette selliseid kuritegusid käsitlevad sätted ( 33 ); on sooritanud väljaspool varjupaigariiki raske mittepoliitilise kuriteo enne pagulasena vastuvõtmist, mis tähendab pagulasseisundi andmise alusel elamisloa väljastamise aega; rasketeks mittepoliitilisteks kuritegudeks võib liigitada eriti julmad teod, isegi kui need on toime pandud väidetavalt poliitilisel eesmärgil ( 34 ); ta on olnud süüdi tegudes, mis on vastuolus ÜRO põhikirja preambulas ning artiklites 1 ja 2 sätestatud Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni eesmärkide ja põhimõtetega. ( 35 )

21.

Kui artiklis 14 ette nähtud tingimused on täidetud, võivad liikmesriigid pagulasseisundi tühistada, lõpetada või selle pikendamisest keelduda. Eelkõige võivad nad seda teha artikli 14 lõike 4 alusel, kui on mõistlik põhjus käsitada pagulast ohuna oma asukohaliikmesriigi julgeolekule ( 36 ) või kui ta, olles lõpliku otsusega süüdi mõistetud eriti raskes kuriteos, kujutab endast ohtu kõnealuse liikmesriigi ühiskonnale. ( 37 )

22.

Rahvusvahelise kaitse sisu on ette nähtud miinimumnõuete direktiivi VII peatükis. Selle peatüki sätted ei piira Genfi konventsiooniga tagatud õigusi. ( 38 ) Kui ei ole märgitud teisiti, kohaldatakse neid mõlemaid pagulaste ja täiendava kaitse õigusega isikute suhtes. ( 39 ) Artikli 20 lõikes 6 on sätestatud: „Liikmesriigid võivad Genfi konventsioonis sätestatud piirides vähendada hüvitisi, mis antakse pagulasele, kelle pagulasseisund on saadud tegevuse alusel, mille ainu- või põhieesmärgiks oli luua vajalikud tingimused selleks, et teda tunnustataks pagulasena.” ( 40 ) Ei ole ühtegi muud üldreeglit, mis annaks liikmesriikidele võimaluse vähendada VII peatükis antud hüvitisi.

23.

Artikli 21 lõikes 1 kohustatakse liikmesriike austama mittetagasisaatmise põhimõtet kooskõlas oma rahvusvaheliste kohustustega. Artikli 21 lõikes 2 on ette nähtud, et liikmesriigid võivad, kui nende rahvusvahelised kohustused seda ei keela, pagulase tagasi saata, olenemata sellest, kas teda on formaalselt tunnustatud või mitte, kui: a) on mõistlik põhjus käsitada teda ohuna oma asukohaliikmesriigi julgeolekule või b) olles lõpliku otsusega süüdi mõistetud eriti raskes kuriteos, kujutab ta endast ohtu kõnealuse liikmesriigi ühiskonnale.” Artikli 21 lõike 3 järgi „[võivad liikmesriigid] tühistada, lõpetada või keelduda uuendamast või andmast elamisluba pagulasele, kelle suhtes kohaldatakse [artikli 21 lõiget 2].”

24.

Artikli 24 lõikes 1 on sätestatud: „Liikmesriigid väljastavad pagulasseisundi saajatele niipea kui pärast seisundi andmist võimalik elamisloa, mis peab kehtima vähemalt kolm aastat ja olema uuendatav, kui seda ei välista riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused, ja ilma et see piiraks artikli 21 lõike 3 kohaldamist. […]”

25.

Liikmesriigid peavad pagulasseisundi saajatele: i) väljastama reisidokumendid reisimiseks väljaspool nende territooriumi, kui riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukatest põhjustest ei tulene teisiti; ( 41 ) ii) lubama tegutseda töövõtjana või füüsilisest isikust ettevõtjana; ( 42 ) iii) tagama kodanikega samaväärsetel tingimustel selliste tegevuste pakkumise, nagu tööhõivega seotud koolitusvõimalused täiskasvanutele; ( 43 ) iv) tagama asjassepuutuvas liikmesriigis vajaliku sotsiaalabi andmise, mida osutatakse nimetatud liikmesriigi kodanikele; ( 44 ) v) tagama juurdepääsu arstiabile asjassepuutuva liikmesriigi kodanikega samadel tingimustel; ( 45 ) vi) tagama juurdepääsu majutusvõimalustele teiste nende territooriumil seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanikega samaväärsetel tingimustel; ( 46 ) vii) andma oma territooriumil liikumisvabaduse teiste nende territooriumil seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanikega samadel tingimustel ja samade kitsendustega; ( 47 ) viii) koostama pagulaste ühiskonda integreerimise hõlbustamiseks asjakohased integratsiooniprogrammid või looma eeltingimused, mis tagavad selliste programmide kättesaadavuse. ( 48 )

Nõukogu direktiiv 2003/109

26.

Nõukogu direktiiv 2003/109/EÜ ( 49 ) tugineb EÜ artikli 63 lõigetele 3 ja 4 (nüüd ELTL artikkel 79), mis puudutavad ühist sisserändepoliitikat. Sellega määratletakse liikmesriikide territooriumil õiguspäraselt viibivate kolmandate riikide kodanikele pikaajalise elaniku staatuse andmise ja selle tühistamise eeskirjad. ( 50 ) Liikmesriigid võivad anda alalisi või piiramata tähtajaga elamislube soodsamatel tingimustel, kui pikaajaliste elanike direktiivis ette nähtud. ( 51 ) Kolmanda riigi kodanikku määratletakse kui isikut, kes ei ole liidu kodanik praeguse ELTL artikli 20 lõike 1 tähenduses; ( 52 ) ja pikaajalise elaniku EÜ (nüüd EL) elamisluba on asjaomase liikmesriigi väljaantud elamisluba pikaajalise elaniku staatuse andmise kohta. ( 53 ) Pikaajaliste elanike direktiivi kohaldatakse isikule, kes on pagulane või muidu rahvusvahelist kaitset vajav isik miinimumnõuete direktiivi artikli 2 punkti a tähenduses. ( 54 ) Liikmesriigid peavad andma pikaajalise elaniku staatuse kolmanda riigi kodanikele, kes on nende territooriumil elanud seaduslikult ja pidevalt viie aasta jooksul. ( 55 ) Pikaajalise elaniku staatus on alaline, selle staatuse saab tühistada või kaotada artiklis 9 sätestatud tingimuste kohaselt. ( 56 ) Direktiivi 2003/109 alusel antud pikaajalised elamisload peavad kehtima vähemalt viis aastat ja need on kehtivuse lõppemise korral automaatselt pikendatavad. ( 57 )

27.

Pikaajalise elaniku staatuse võib tühistada või kaotada artiklis 9 ette nähtud asjaoludel, sh juhul kui rakendatakse väljasaatmist ( 58 ) või asjassepuutuv isik kujutab ohtu avalikule korrale või julgeolekule, arvestades tema sooritatud õigusrikkumise kaalu, kuid selline oht ei ole väljasaatmise põhjuseks artikli 12 tähenduses. ( 59 ) Iga otsust, millega keeldutakse pikaajalise elaniku staatuse andmisest või see staatus tühistatakse, tuleb põhjendada; samuti peab olema võimalik kasutada apellatsioonimenetlust. ( 60 ) Pikaajalisi elanikke tuleb kohelda võrdselt kodanikega seoses mitme sotsiaalse hüvega ( 61 ), nagu juurdepääs tööturule. Pikaajaliste elanike väljasaatmist reguleerivad sätted asuvad artiklis 12. Sisuliselt võivad liikmesriigid sellise otsuse teha üksnes siis, kui asjassepuutuv isik „kujutab tegelikku ja piisavalt tõsist ohtu avalikule korrale ja julgeolekule”. ( 62 )

Kodakondsusdirektiiv

28.

Direktiiviga 2004/38/EÜ ( 63 ) on kehtestatud tingimused, mis puudutavad muu hulgas liidu kodanike ja nende pereliikmete vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamist liikmesriikide territooriumil. ( 64 ) Sisenemis- ja elamisõigusele avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides kehtestatavad piirangud on sätestatud VI peatükis. Artiklis 28 („Kaitse väljasaatmise eest”) on sätestatud:

„[…]

2.   Vastuvõttev liikmesriik ei või sõltumata kodakondsusest teha väljasaatmisotsust liidu kodanike või nende pereliikmete suhtes, kellel on tema territooriumil alaline elamisõigus, välja arvatud avaliku korra või julgeoleku huvides.

3.   Välja arvatud juhul, kui see on liikmesriikide arvates avaliku julgeoleku huvides hädavajalik, ei või liidu kodanike väljasaatmise otsust teha, kui nad:

a)

on elanud vastuvõtvas liikmesriigis eelnevad kümme aastat;

[…]”.

Siseriiklik õigus

29.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland’i (Saksamaa Liitvabariigi põhiseadus) artikkel 16a näeb ette õiguse varjupaigale. Varjupaigataotlejate riiki lubamise menetlus on ette nähtud Asylverfahrensgesetz’is (varjupaigamenetluse seadus). Kui pädevad ametiasutused annavad pagulase staatuse, saab taotleja ajutise elamisloa. Siis on tal õigus Saksamaa kodanikega samadele hüvitistele seoses sotsiaalkindlustuse ja lapsetoetustega, samuti integratsiooniabile, millega kaasnevad mõned toetused, ning juurdepääs keelekursustele.

30.

Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts’i (ühingute seadus, edaspidi „Vereinsgesetz”) tulemusel keelustati PKK ( 65 ) tegevus. Vereinsgesetzi § 20 järgi paneb igaüks, kes seda keeldu rikub, toime kuriteo.

31.

Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet’i (seadus välismaalaste liitvabariigi territooriumil viibimise, töötamise ja integratsiooni kohta, edaspidi „Aufenthaltsgesetz”) kohaselt peab Saksamaale sisenevatel ja seal viibivatel kolmandate riikide kodanikel olema elamisõigus muu hulgas kas elamisloa või elama asumise loa kujul. ( 66 ) Elamislube antakse ajutiselt. ( 67 ) Elama asumise luba on alaline elamisluba, mis võimaldab selle omanikul tegeleda majandustegevusega. ( 68 )

32.

Juhul kui pädevad ametiasutused pakuvad kolmanda riigi kodanikule varjupaika või annavad talle pagulase staatuse, peavad nad andma ka elamisloa. ( 69 ) Neil asjaoludel antud elamisloa võib välja anda kuni kolmeks aastaks ja pikendada kuni kolme aasta kaupa. ( 70 ) Isikul, kellel on selline elamisluba, on Aufenthaltsgesetzi § 26 lõike 3 alusel õigus elama asumise loale. ( 71 )

33.

Kolmanda riigi kodanikud, kellel ei ole elamisluba ega elamisõigust, peavad Saksamaalt lahkuma. ( 72 ) Elamisloa kehtivus lõpeb muu hulgas juhul, kui selle kehtivusaeg lõpeb, luba tunnistatakse kehtetuks või tühistatakse või kui kolmanda riigi kodanik saadetakse välja. ( 73 )

34.

Pädevad ametiasutused võivad kolmanda riigi kodaniku välja saata, kui on alust arvata, et ta kuulub (või on kuulunud) terrorismi toetavasse organisatsiooni või on sellist organisatsiooni toetanud; väljasaatmist võib õigustada ka varasem liikmesus või toetus, kui nendest tuleneb reaalne oht. ( 74 ) Kui Aufenthaltsgesetzi § 54 lõike 5 alusel on välja antud väljasaatmismäärus, peab asjassepuutuv isik vähemalt korra nädalas ilmuma kohalikku politseijaoskonda ja piirkond, milles ta elada tohib, on piiratud tema toimiku eest vastutava pädeva ametiasutuse haldusterritooriumiga. ( 75 ) Pagulastele võimaldatakse väljasaatmise eest erikaitset, välja arvatud juhul, kui esinevad avaliku julgeoleku ning õiguse ja korraga seotud kaalukad põhjused. Neid aluseid peetakse üldiselt kohaldatavaks, kui väljasaatmismäärus antakse välja muu hulgas Aufenthaltsgesetzi § 54 lõike 5 alusel.

35.

Väljasaatmisega kaasneb elamisloa automaatne tühistamine. Uut elamisluba ei väljastata isegi siis, kui on täidetud selle väljastamise muud tingimused. ( 76 ) Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et see mõjutab ka pagulase juurdepääsu tööturule ja teisi siseriikliku õigusega ette nähtud sotsiaalseid õigusi.

36.

Sellegipoolest ei või kolmanda riigi kodanikku teatud juhtudel välja saata. Nende hulgas on järgmised olukorrad: i) kui tema elu või vabadus on Genfi konventsiooni kohaselt ohus mingisse rassi, rahvusesse või usku või sotsiaalsesse gruppi kuulumise või poliitiliste veendumuste tõttu; ii) kui ta on tõsises ohus või iii) kui tema väljasaatmine oleks vastuolus EIÕK‑ga. ( 77 ) Väljasaatmise võib peatada muu hulgas rahvusvahelisest õigusest või humanitaarkaalutlustest tulenevatel alustel, nii kauaks kui faktilistest või õiguslikest asjaoludest tulenevalt ei ole võimalik asjassepuutuvat isikut välja saata (st teda sellelt territooriumilt tagasi saata); selles ajavahemikus elamisluba ei väljastata. ( 78 ) Asjaolu, et väljasaatmine on peatatud, ei mõjuta kolmanda riigi kodaniku kohustust Saksamaalt lahkuda. ( 79 ) Pädevad asutused väljastavad tõendi, mis kinnitab väljasaatmise peatamist. ( 80 )

Asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused

37.

H. T. sündis 1956. aastal. Ta on kurdi päritolu Türgi kodanik. Ta elab Saksamaal alates 1989. aastast koos abikaasaga, kes on samuti Türgi kodanik. Nad elavad koos oma kaheksa lapsega, kellest viis on Saksamaa kodanikud.

38.

Pädevad ametiasutused rahuldasid 24. juunil 1993 H. T. varjupaigataotluse. Selles otsuses võeti arvesse tema poliitilist tegevust eksiilis PKK kasuks või toetuseks ja tagakiusamise ohtu, mis oleks teda Türgisse tagasipöördumisel ähvardanud. Alates 7. oktoobrist 1993 oli H. T‑l Saksamaal alaline elamisluba. Ta on Genfi konventsiooni alusel pagulaseks tunnistatud. Pädevad asutused tühistasid 21. augustil 2006. aastal H. T. pagulasseisundi, sest poliitiline olukord Türgis oli muutnud ja seetõttu leiti, et tema suhtes ei esine enam tagakiusamise ohtu. See otsus vaidlustati ja Verwaltungsgericht Karlsruhe (Karlsruhe halduskohus) tühistas selle 30. novembri 2007. aasta määrusega. Seetõttu säilis H. T. pagulasseisund.

39.

Seejärel, olles H. T. kodu läbiotsimisel saanud tõendeid tema vastu, esitasid pädevad ametiasutused H. T‑le PKK toetamise tõttu Vereinsgesetzi § 20 alusel süüdistuse. Selles menetluses tuvastati, et ta oli PKK nimel kogunud annetusi ja need sellele organisatsioonile edastanud, samuti oli ta mõnikord jaotanud PKK väljaannet, ajakirja Serxwebûn. Landgericht Karlsruhe (Karlsruhe piirkondlik kohus) määras selle eest kaebajale 3. detsembri 2008. aasta otsusega rahatrahvi. Viidatud otsus jõustus 8. aprillil 2009, kui Bundesgerichtshof (Saksamaa kõrgeim kohus) jättis tema kassatsioonkaebuse menetlusse võtmata.

40.

Regierungspräsidium Karlsruhe (Karlsruhe piirkondlik valitsusasutus) tegi 27. märtsil 2012 Baden-Württembergi liidumaa nimel otsuse, otsustades H. T. Aufenthaltsgesetzi § 54 lõikes 5 ette nähtud alustel (terrorismi toetava organisatsiooni toetamine) Saksamaalt välja saata (edaspidi „27. märtsi 2012. aasta otsus”). Selle otsuse tulemusel allutati H. T. teatud tingimustele (mis on sätestatud Aufenthaltsgesetzi §‑s 54a), näiteks pidi ta korrapäraselt ilmuma kohalikku politseijaoskonda ja tema elukoht oli piiratud Mannheimi linnaga. Sellegipoolest otsustasid pädevad ametiasutused, et väljasaatmismääruse täideviimine tuleb peatada ( 81 ), arvestades H. T. pagulasseisundit, alalist elamisluba, perekondlikke sidemeid ja õigust perekonnaelule, mis on ette nähtud EIÕK artiklis 8 (sellele vastab harta artiklis 7 sätestatud põhiõigus). Kaebuse, mille H. T. 27. märtsi 2012. aasta otsuse peale esitas, jättis Verwaltungsgericht Karlsruhe 7. augustil 2012 rahuldamata.

41.

28. novembril 2012 esitati Verwaltungsgerichtshof Baden-Württembergile selle kohtuotsuse peale apellatsioonkaebus. Selles menetluses väidab H. T. järgmist: i) PKK ei ole terroriorganisatsioon; ii) kuigi vastab tõele, et tema kui kurd tähistab selliseid pühi nagu Newroz (Kurdi uusaasta) ja on Saksamaal osalenud PKK‑ga seotud loa saanud koosolekutel, ei ole ta seda organisatsiooni toetanud; iii) 27. märtsi 2012. aasta otsuses ei võetud arvesse miinimumnõuete direktiivi artiklites 21 ja 24 ette nähtud tingimusi; ja iv) tema väljasaatmine ei ole lubatud, välja arvatud juhul, kui esinevad kaalukad põhjused pidada teda ohuks riigi julgeolekule, mida käesoleval juhul ei esine. Põhikohtuasja vastustaja leiab, et H. T. väljasaatmine ei ole vastuolus miinimumnõuete direktiivi artiklitega 21 ja 24.

42.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib juhiseid miinimumnõuete direktiivi artiklite 21 ja 24 tõlgendamise kohta ja soovib teada, kuidas tuleks neid sätteid arvestades tõlgendada Aufenthaltsgesetzi §‑s 56 kasutatud fraasi „kaalukad põhjused”. Seega on ta esitanud Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1.

a)

Kas [miinimumnõuete direktiivi] artikli 24 lõike 1 esimest lõiku, mis näeb ette liikmesriikide kohustuse väljastada elamisluba isikutele, kellele on omistatud pagulasseisund, tuleb järgida ka juba väljastatud elamisloa tühistamise korral?

b)

Kas viidatud sätet tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus pagulaseks tunnistatud isiku elamisloa tühistamine või lõpetamine (näiteks tema väljasaatmise korral siseriikliku õiguse alusel), kui [miinimumnõuete direktiivi] artikli 21 lõikes 3, koostoimes sama artikli lõikega 2, sätestatud tingimused ei ole täidetud ja puuduvad „riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukaid põhjused” [miinimumnõuete direktiivi] artikli 24 lõike 1 esimese lõigu tähenduses?

2.

Kui vastus esimese küsimuse mõlemale osale on jaatav:

a)

Kuidas tuleb tõlgendada välistavat tingimust „riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused”, mis on sätestatud [miinimumnõuete direktiivi] artikli 24 lõike 1 esimeses lõigus, võttes arvesse ohte, mis seonduvad terroristliku ühenduse toetamisega?

b)

Kas „riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused” [miinimumnõuete direktiivi] artikli 24 lõike 1 esimese lõigu tähenduses on olemas juhul, kui pagulaseks tunnistatud isik on toetanud PKK‑d, eeskätt sellega, et kogus annetusi ja võttis regulaarselt osa PKK‑ga seotud üritustest, isegi juhul, kui tingimused erandi tegemiseks välja- või tagasisaatmise lubamatuse põhimõttest (refoulement) mis on sätestatud [Genfi konventsiooni] artikli 33 lõikes 2, ja seega ka [miinimumnõuete direktiivi] artikli 21 lõikes 2 sätestatud tingimused, ei ole täidetud?

3.

Kui vastus esimese küsimuse punktile a on eitav:

Kas pagulaseks tunnistatud isiku elamisloa tühistamine või lõpetamine (näiteks tema väljasaatmise korral siseriikliku õiguse alusel) on [EL] õigusest tulenevalt lubatud ainult juhul, kui on täidetud tingimused, mis on sätestatud [miinimumnõuete direktiivi] artikli 21 lõikes 3 koostoimes lõikega 2 (või hiljem vastu võetud direktiivi 2011/95/EL identselt sõnastatud sätetes)?”

43.

Kirjalikke seisukohti esitasid H. T., Saksamaa, Kreeka, Itaalia ja Euroopa Komisjon. Kõik pooled peale Itaalia osalesid ka 4. juuni 2014. aasta kohtuistungil.

Hinnang

Sissejuhatavad märkused

44.

Õiguslikult on välja kujunenud, et Genfi konventsioon kujutab endast pagulaste kaitse alase rahvusvahelise õiguskorra nurgakivi. ( 82 ) Miinimumnõuete direktiiv võeti vastu selleks, et aidata liikmesriikide pädevaid siseriiklikke asutusi nimetatud konventsiooni kohaldamisel, tuginedes ühistele mõistetele ja tingimustele. ( 83 ) Direktiivi tuleb seega tõlgendada selle üldist ülesehitust ja eesmärki arvestades ning kooskõlas Genfi konventsiooni ja teiste ELTL artikli 78 lõikes 1 viidatud asjakohaste lepingutega; peale selle tuleb direktiivi tõlgendada kooskõlas hartas tunnustatud õigustega. ( 84 )

45.

Enne seda, kui isikule antakse miinimumnõuete direktiivi alusel pagulasseisund, reguleerivad tema olukorda muu hulgas vastuvõtutingimuste direktiiv ja menetluste direktiiv. Sellisel isikul ei ole pagulasseisundi taotluse menetlemise ajal õigust elamisloale. ( 85 ) H. T‑le on aga miinimumnõuete direktiivi alusel omistatud pagulasseisund ja talle on väljastatud elamisluba. Kui liikmesriigi pädevad ametiasutused kaaluvad isiku väljasaatmist, peavad nad arvestama Genfi konventsioonist tulenevate kohustusega tagada, et kedagi ei saadetaks tagasi kohta, kus esineb tagakiusamise oht, seega tuleb järgida tagasisaatmise lubamatuse põhimõtet. ( 86 ) Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab sellele, et pädevad ametiasutused on sellega tõepoolest arvestanud, ja et käesolevas asjas on küsimus H. T. Saksamaalt väljasaatmises ning selles, kas tema elamisluba saab seetõttu tühistada, mitte tema tagasisaatmises.

46.

Kolm eelotsuse küsimust on osaliselt kattuvad. Minu hinnangul on kesksed küsimused esiteks, kas juba antud elamisluba saab tühistada i) kui esinevad kas riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused miinimumnõuete direktiivi artikli 24 lõike 1 järgi või on olemas alus kohaldada erandit artikli 21 lõikes 2 sätestatud tagasisaatmise lubamatuse põhimõttest või ii) üksnes siis, kui olemas on alus kohaldada erandit artikli 21 lõikes 2 sätestatud tagasisaatmise lubamatuse põhimõttest (esimene ja kolmas küsimus). Teiseks, kui vastus esimesele küsimusele on i), kuidas tuleb sellisel juhul tõlgendada artikli 24 lõike 1 fraasi „riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused” (teine küsimus)?

H. T. seisukohad

47.

Kas H. T kohtuasja asjaolud kuuluvad miinimumnõuete direktiivi ( 87 ) artikli 21 lõigete 2 ja 3 või artikli 24 lõike 1 kohaldamisalasse? Sellele küsimusele on keeruline teoreetiliselt vastata, mistõttu võtan ma esmalt kokku H. T. seisukoha, nagu seda on selgitanud eelotsusetaotluse esitanud kohus.

48.

H. T. on tunnustatud pagulasena miinimumnõuete direktiivi artikli 2 punkti d tähenduses. Pärast seda, kui ta PKK toetamise eest Vereinsgesetzi § 20 alusel süüdi mõisteti, võtsid pädevad asutused meetmeid tema väljasaatmiseks. Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et ta peab PKK‑d terrorismi toetavaks organisatsiooniks ja H. T. toetas PKK tegevust Aufenthaltsgesetzi § 54 lõike 5 tähenduses eelkõige sellega, et ta kogus selle organisatsiooni jaoks annetusi ja edastas need. Nende asjaolude puhul ei ole aga täidetud miinimumnõuete direktiivi artikli 21 lõikes 2 sätestatud tingimused. Seetõttu on H. T. tagasisaatmise eest jätkuvalt kaitstud.

49.

Elamisluba, mis annab H. T‑le õiguse Saksamaal elada (vt miinimumnõuete direktiivi artikli 2 punkt j), on tühistatud seetõttu, et tema suhtes on tehtud väljasaatmismäärus. Selle määruse täitmine on peatatud. Seega võiks H. T. olukorda kirjeldada nõnda, et ta on de jure välja saadetud, kuid viibib de facto jätkuvalt õiguspäraselt Saksamaal, sest tal on pädevate siseriiklike ametiasutuste sellekohane luba. ( 88 )

50.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul on väljasaatmisotsuse täitmine pädevate siseriiklike ametiasutuste otsustada. Selle kohtu hinnangul on H. T. väljasaatmismääruse täitmise peatamine siseriikliku õiguse järgi humanitaarkaalutluste tõttu proportsionaalne, eriti arvestades tema õigust perekonnaelule ( 89 ), kuivõrd tema kaheksast lapsest viis on Saksamaa kodanikud, kes elavad koos tema ja tema abikaasaga. ( 90 )