JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

JULIANE KOKOTT

20 päivänä marraskuuta 2014 ( 1 )

Asia C‑534/13

Fipa Group srl. ym.

(Ennakkoratkaisupyyntö – Consiglio di Stato (Italia))

”SEUT 191 artiklan 2 kohta — Direktiivi 2004/35/EY — Ympäristövastuu ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta — Saastuttaja maksaa -periaate — Omistajan, joka ei ole ympäristövahingon aiheuttaja, vastuu”

I Johdanto

1.

Italiassa sijaitseva Carraran kaupunki on tunnettu marmoristaan. Aikaisemmin sen ympäristössä harjoitettiin kuitenkin myös muuta teollisuutta. Tästä johtuen ainakin naapurikaupunki Massa Carraran alue on merkittävästi pilaantunut, minkä vuoksi kyseinen alue on vahvistettu ”kansallisesti merkittäväksi alueeksi” (sito di interesse nazionale di Massa Carrara). Kyseessä oleva kiinteistö on vaihtanut omistajaa, ja sen nykyiset omistajat, jotka eivät ole aiheuttaneet pilaantumista, kiistelevät Italian valtion kanssa siitä, missä määrin niiden voidaan edellyttää osallistuvan korjaaviin toimiin alueella.

2.

Italian Consiglio di Staton (muutoksenhakutuomioistuin hallintoasioissa) antamien tietojen mukaan Italian oikeudessa säädetään ainoastaan, että nykyiset omistajat voidaan määrätä osallistumaan korjaavien toimien kustannuksiin enintään kiinteistön arvoa vastaavalla summalla. Niillä ei sitä vastoin ole velvollisuutta ryhtyä itse korjaaviin toimiin tai osallistua korjaavien toimien mainittua suurempiin kustannuksiin. Consiglio di Stato tiedustelee näin ollen unionin tuomioistuimelta, edellyttävätkö SEUT 191 artiklan 2 kohdassa vahvistetut periaatteet, nimittäin saastuttaja maksaa -periaate, ennalta varautumisen periaate, ennalta ehkäisemisen periaate ja periaate, jonka mukaan ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä, sekä ympäristövastuudirektiivi ( 2 ) tiukempien vaatimusten kohdistamista tällaisiin omistajiin.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

3.

Unionin ympäristöpolitiikan periaatteet ja erityisesti saastuttaja maksaa -periaate on vahvistettu SEUT 191 artiklan 2 kohdassa.

”Unionin ympäristöpolitiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon unionin eri alueiden tilanteiden erilaisuus huomioon ottaen. Unionin ympäristöpolitiikka perustuu ennalta varautumisen periaatteelle, ennalta ehkäisemisen periaatteelle sekä periaatteille, joiden mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä, ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä ja saastuttajan olisi maksettava.

– –”

4.

Kuten ympäristövastuudirektiivin 1 artiklassa korostetaan, sillä pannaan täytäntöön erityisesti saastuttaja maksaa -periaatetta.

”Tämän direktiivin tarkoituksena on luoda aiheuttamisperiaatteeseen perustuva ympäristövastuujärjestelmä ympäristövahinkojen ehkäisemiseksi ja korjaamiseksi.”

5.

Ympäristövastuudirektiivin johdanto-osan 13 perustelukappaleessa määritetään kuitenkin saastuttaja maksaa -periaatteen rajat:

”Vastuujärjestelyillä ei voida korvata kaiken tyyppisiä ympäristövahinkoja. Jotta vastuujärjestelyt toimisivat, on tarpeen voida yksilöidä yksi tai useampi pilaaja, vahinkojen olisi oltava konkreettisia ja mitattavissa ja olisi todettava syy-yhteys vahingon ja yksilöityjen pilaajien välillä. Ympäristövastuu ei sen vuoksi ole sopiva väline hoitaa laaja-alaista, hajakuormituksesta johtuvaa pilaantumista, koska sen osalta haitallisia ympäristövaikutuksia ei voida yhdistää tiettyjen yksittäisten toimijoiden tekoihin tai laiminlyönteihin.”

6.

Ympäristövastuudirektiivin 8 artiklan 3 kohdassa rajataan toiminnanharjoittajien kustannusvastuu tietyissä tapauksissa:

”(3)   Toiminnanharjoittajaa ei voida velvoittaa vastaamaan tämän direktiivin nojalla toteutettavista ehkäisevistä tai korjaavista toimista aiheutuvista kustannuksista, jos hän voi osoittaa, että ympäristövahinko tai sen välitön uhka:

a)

oli kolmannen osapuolen aiheuttama, ja on sattunut tai sen välitön uhka on ilmennyt asianmukaisista turvatoimenpiteistä huolimatta; tai

b)

johtui viranomaisen antaman pakottavan määräyksen tai ohjeen noudattamisesta, paitsi jos kyseessä on toiminnanharjoittajan omasta toiminnasta aiheutuneen päästön tai muun tapauksen seurauksena annettu määräys tai ohje.

Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet, jotta toiminnanharjoittaja voi periä takaisin hänelle aiheutuneet kustannukset.”

7.

Ympäristövastuudirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa annetaan jäsenvaltioille lupa antaa tietynlaista pidemmälle ulottuvaa sääntelyä:

”Tämä direktiivi ei estä jäsenvaltioita pitämästä voimassa tai antamasta tiukempia säännöksiä ympäristövahinkojen ehkäisemisestä ja korjaamisesta, mukaan lukien uusien ehkäisemistä ja korjaamista koskevien tämän direktiivin vaatimusten alaisten toimintojen ja vastuuseen asetettavien osapuolten määrittäminen.”

8.

Lopuksi ennakkoratkaisupyynnössä viitataan johdanto-osan 24 perustelukappaleeseen, joka koskee ympäristövastuudirektiivin täytäntöönpanoa:

”On tarpeen varmistaa, että käytettävissä on tehokkaita täytäntöönpano- ja valvontakeinoja, ja samalla varmistaa, että toiminnanharjoittajien ja muiden asianomaisten osapuolten oikeutetut edut turvataan asianmukaisesti. Toimivaltaisten viranomaisten olisi vastattava erityistehtävistä, joihin kuuluu hallinnollista harkintaa, erityisesti vahingon merkityksen arviointia ja korjaavista toimenpiteistä päättämistä.”

B Italian oikeus

9.

3.4.2006 annetun asetuksen (Decreto legislativo) nro 152 3ter §:ssä viitataan nimenomaisesti SEUT 191 artiklan 2 kohdan aiempaan versioon eli Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 174 artiklan 2 kohtaan, vaikka oletettavasti tarkoituksena on viitata Euroopan yhteisöstä tehtyyn sopimukseen. Tässä määräyksessä asetetaan kaikille viranomaisille ja yksityisille velvollisuus suojella ympäristöä asianmukaisilla toimilla, jotka perustuvat ennalta varautumisen periaatteelle sekä periaatteille, joiden mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä, ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä ja saastuttajan olisi maksettava.

10.

Asetuksen nro 152244 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään, että jonkin maa-alan pilaantumisen havaittuaan toimivaltaiset viranomaiset kehottavat pilaantumisen aiheuttajaa ryhtymään toimenpiteisiin. Saman pykälän 3 momentin mukaan kyseinen päätös annetaan tiedoksi myös kyseisen maa-alan omistajalle. Toimivaltaiset viranomaiset ryhtyvät 4 momentin nojalla tarpeellisiin toimiin maa-alan vaarattomaksi tekemiseksi ja korjaamiseksi, jos pilaantumisen aiheuttajaa ei voida selvittää eivätkä alan omistaja tai muut asianomaiset osapuolet ryhdy toimiin.

11.

Asetuksen nro 152245 §:n 1 momentissa sallitaan omistajan ja muiden asianomaisten ryhtyä tarvittaviin toimiin alan vaarattomaksi tekemiseksi ja ennallistamiseksi. Saman pykälän 2 momentin nojalla alan omistajan tai haltijan on pilaantumisen aiheuttajan velvollisuuksista riippumatta tiedotettava pilaantumisesta toimivaltaisille viranomaisille ja ryhdyttävä ennalta ehkäiseviin toimiin havaitessaan, että pilaantumista koskevat kynnysarvot ovat vaarassa ylittyä.

12.

Asetuksen nro 152250 §:n nojalla toimivaltaiset viranomaiset ryhtyvät tarvittaviin toimiin tilanteissa, joissa pilaantumisen aiheuttaja ei toimi tai aiheuttajaa ei voida selvittää ja joissa myöskään omistaja ja tai muut asianomaiset eivät ryhdy toimiin.

13.

Asetuksen nro 152253 §:n 1 momentin nojalla asetuksen tämän otsikon alla tarkoitetut toimet kiinteistön osalta ovat esineeseen kohdistuvia velvoitteita (oneri reali). Pykälän 2 momentissa säädetään, että näiden toimien kustannukset muodostavat kiinteistöön erityisen esinettä koskevan etuoikeuden (privilegio speciale immobiliare). Sen, joka vaatii kustannusten korvaamista kiinteistön omistajalta, joka ei ole aiheuttanut pilaantumista, on 3 momentin nojalla näytettävä erityisesti toteen, ettei aiheuttajaa voida saada selville tai ettei kustannuksia voida periä aiheuttajalta. Pykälän 4 momentin nojalla näistä kustannuksista voidaan vaatia omistajalta enintään kunnostetun kiinteistön arvon määrä.

III Kansallinen oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisupyyntö

14.

Fipa Group Srl., TWS Automation Srl. ja Ivan Srl. hankkivat joitakin kiinteistöjä, jotka kuuluivat aiemmin Montedison-konsernille. Kiinteistöt sijaitsivat kansallisesti merkittävällä Massa Carraran alueella, ja niillä oli ilmennyt vakavaa pilaantumista, jota edellä mainitut kolme yhtiötä eivät kiistatta olleet aiheuttaneet. Kyse on nähtävästi pikemminkin sellaisen pilaantumisen seurauksista, josta Montedison-konserni oli vastuussa ja johon liittyviä korjaavia toimia toteutettiin jo 1900-luvun lopulla.

15.

Asianosaisten tietojen mukaan toimivaltaiset viranomaiset ovat 7.11.2011 antamallaan määräyksellä velvoittaneet mainitut yhtiöt ryhtymään kyseisen kiinteistön omistajina tiettyihin kiireellistä vaarattomaksi tekemistä koskeviin toimiin ja esittämään tarkistetun korjaavia toimia koskevan suunnitelman (suunnitelma oli peräisin vuodelta 1995). Määräyksessä pilaantumisen aiheuttajana pidettiin muun muassa Montedison Srl -yhtiötä (nykyisin Edison S.p.A.). Se määrättiin ryhtymään samoihin toimiin.

16.

Kolme ensin mainittua yhtiötä haki määräykseen muutosta, ja Toscanan alueellinen hallinto-oikeus kumosi tämän toimenpiteen ensimmäisessä oikeusasteessa. Consiglio di Staton täysistunnon on nyt ratkaistava valitus, jonka Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Italian ympäristöministeriö) on tehnyt kolmesta hallinto-oikeuden tuomiosta.

17.

Consigio di Stato esittää käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimelle seuraavan kysymyksen:

Ovatko SEUT 191 artiklan 2 kohdassa sekä ympäristövastuudirektiivissä (1 artikla ja 8 artiklan 3 kohta sekä johdanto-osan 13 ja 24 perustelukappale) vahvistetut Euroopan unionin ympäristöperiaatteet – etenkin saastuttaja maksaa -periaate, ennalta varautumisen periaate, ennalta ehkäisemisen periaate ja periaate, jonka mukaan ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä – esteenä 3.4.2006 annetun asetuksen nro 152244, 245 ja 253 §:n kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan sellaisessa tapauksessa, jossa alue on todettu pilaantuneeksi eikä pilaantumisesta vastuussa olevaa henkilöä ole mahdollista yksilöidä tai saada suorittamaan korjaustoimia, hallintoviranomaisella ei ole oikeutta velvoittaa alueen omistajaa, joka ei ole vastuussa saastuttamisesta, ryhtymään kiireellistä vaarattomaksi tekemistä ja kunnostamista koskeviin toimiin, vaan kyseiselle omistajalle säädetään ainoastaan taloudellinen vastuu, joka rajoittuu alueen arvoon kunnostustoimenpiteiden suorittamisen jälkeen?

18.

Consiglio di Stato ilmoitti kirjallisen menettelyn aikana unionin tuomioistuimelle, että Versalis S.p.A -niminen yhtiö (jäljempänä Versalis) on tullut asiaan väliintulijaksi. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet pääasian asianosaisina Ivar Srl. (jäljempänä Ivan), Edison S.p.A (jäljempänä Edison) ja Versalis sekä muina osapuolina Puolan tasavalta, Italian tasavalta ja Euroopan komissio. Ivan, Edison, Italia ja komissio osallistuivat 5.11.2014 pidettyyn istuntoon.

IV Oikeudellinen arviointi

19.

Consiglio di Stato haluaa selvittää, ovatko SEUT 191 artiklan 2 kohdan ja ympäristödirektiivin periaatteet esteenä kansallisen oikeuden säännöksille, joiden mukaan sellaisessa tapauksessa, jossa alue on todettu pilaantuneeksi eikä pilaantumisesta vastuussa olevaa henkilöä ole mahdollista yksilöidä tai saada suorittamaan korjaustoimia, hallintoviranomaisella ei ole oikeutta velvoittaa alueen omistajaa, joka ei ole vastuussa saastuttamisesta, ryhtymään kiireellistä vaarattomaksi tekemistä ja korjaamista koskeviin toimiin, vaan kyseiselle omistajalle säädetään ainoastaan taloudellinen vastuu, joka rajoittuu alueen arvoon korjaavien toimien suorittamisen jälkeen.

20.

Seuraavassa on tutkittava, onko jäsenvaltioilla unionin oikeuden perusteella velvollisuus määrätä pilaantuneen kiinteistön omistaja tiettyihin kiinteistön vaarattomaksi tekemistä ja korjaamista koskeviin toimiin, vaikka omistaja ei ole aiheuttanut pilaantumista.

21.

Tätä varten on aluksi tarkasteltava ympäristövastuudirektiivin erityissääntelyä ja perehdyttävä sen jälkeen SEUT 191 artiklan 2 kohdassa vahvistettuihin periaatteisiin. Käsittelen vielä lopuksi lyhyesti unionin jätelainsäädäntöä, jota käsiteltävä kysymys ei kuitenkaan koske.

22.

Ilmoitan jo ennakolta tämän tarkastuksen tuloksen: Ei voida sulkea pois sitä, että unioni on muotoillut SEUT 191 artiklan 2 kohdassa vahvistetut tavoitteet siten, että ne käsittävät tällaisen velvollisuuden. ( 3 ) Sitä ei kuitenkaan ole konkretisoitu ympäristövastuudirektiivissä, johon Consiglio di Statossa vedotaan. Unionin tuomioistuimen ei sitä vastoin pidä tutkia käsiteltävässä asiassa, ulottuuko jokin muu sääntely, kuten jätelainsäädäntö, tässä asiassa pidemmälle, jotta ei anneta yllätyksellistä ratkaisua kysymyksestä, josta ei ole keskusteltu riittävästi.

A Ympäristövastuudirektiivi

1. Ympäristövastuudirektiiviä koskevan kysymyksen tutkittavaksi ottaminen

23.

Kysymyksen tutkittavaksi ottamisen perusteltavuutta on mahdollista epäillä ympäristövastuudirektiivin näkökulmasta kahdesta syystä. Ne molemmat liittyvät merkityksellisyyteen.

24.

Ennakkoratkaisupyynnön perusteella on ensinnäkin epäselvää, voidaanko Italian lainsäädäntöä tulkita siten, että sillä voidaan luoda kyseessä oleva laajempi vastuu, jota kiinteistön omistajilta vaaditaan. Direktiivi voi kuitenkin luoda yksilölle velvollisuuksia ainoastaan kansallisen oikeuden unionin oikeuden mukaisen tulkinnan kautta. ( 4 ) Tämän vuoksi on mahdollista, ettei unionin tuomioistuimen suorittama ympäristövastuudirektiivin tulkinta vaikuta käsiteltävässä asiassa annettavaan ratkaisuun.

25.

Lisäksi unionin tuomioistuimen tehtävänä ennakkoratkaisumenettelyssä ei ole lausua kansallisten säännösten tulkinnasta. ( 5 ) Näin ollen on pidettävä kiinni olettamasta, jonka mukaan kansallisten tuomioistuimen esittämät ennakkoratkaisukysymykset ovat merkityksellisiä pääasiassa annettavan ratkaisun kannalta. ( 6 )

26.

Sama pätee viime kädessä myös merkityksellisyyttä mahdollisesti horjuttavaan toiseen epäilyyn. Se koskee ympäristövastuudirektiivin ajallista sovellettavuutta käsiteltävässä asiassa.

27.

Ympäristövastuudirektiiviä sovelletaan sen 17 artiklan nojalla vahinkoihin, jotka ovat aiheutuneet 30.4.2007 jälkeen tapahtuneista päästöistä, tapahtumista tai tilanteista, jos ne johtuvat tietyn toiminnan harjoittamisesta tuon päivän jälkeen tai toiminnan harjoittamisesta, joka on tapahtunut mutta joka ei ole päättynyt ennen mainittua päivämäärää. ( 7 )

28.

Edisonin tiedot, joiden mukaan pilaantumisen aiheuttanut toiminta päättyi jo vuonna 1988 ja alat kunnostettiin – mahdollisesti täysin siinä onnistumatta – vuonna 1995, puhuvat näin ollen sitä vastaan, että ympäristövastuudirektiiviä voitaisiin soveltaa käsiteltävässä asiassa. Direktiivin soveltamisen kannalta olisi merkityksetöntä niin ikään se, ovatko kyseiset yritykset sen yrityksen oikeudellisia seuraajia, joka on aiheuttanut vahingot ennen 30.4.2007. ( 8 )

29.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tutkittava tosiseikkojen perusteella, jotka vain se itse voi arvioida, kuuluvatko pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevat vahingot, joiden osalta toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat päättäneet toimenpiteistä ympäristön korjaamiseksi, johonkin ympäristövastuudirektiivin 17 artiklassa tarkoitetuista tapauksista. Ennakkoratkaisukysymyksiä on siten tarkasteltava sen varalta, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätyy katsomaan, että direktiiviä on ajallisesti sovellettava pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevassa asiassa. ( 9 )

2. Ympäristövastuudirektiivin säännökset

30.

Kysymys siitä, onko jäsenvaltioilla ympäristövastuudirektiivin perusteella velvollisuus määrätä pilaantuneen kiinteistön omistaja tiettyihin kiinteistön vaarattomaksi tekemistä ja korjaamista koskeviin toimiin, vaikka omistaja ei ole aiheuttanut pilaantumista, on yllättävä. Ympäristövahinkojen aiheuttaminen on nimittäin edellytys direktiivissä säädetyille luonnollisten tai oikeudellisten henkilöiden velvollisuuksille.

31.

Ympäristövastuudirektiivin 1 artiklan nojalla direktiivin tarkoituksena on luoda aiheuttamisperiaatteeseen perustuva ympäristövastuujärjestelmä ympäristövahinkojen ehkäisemiseksi ja korjaamiseksi. Sitä sovelletaan 3 artiklan 1 kohdan nojalla ympäristövahinkoihin, jotka ovat aiheutuneet liitteessä III lueteltujen ammatillisten toimintojen harjoittamisesta, sekä ympäristövahinkojen välittömiin uhkiin, jotka ovat aiheutuneet näistä toiminnoista. Tästä toiminnasta vastuussa olevan toiminnanharjoittajan on 5–7 artiklan nojalla toteutettava ehkäisevät ja korjaavat toimet ja vastattava niiden kustannuksista 8–10 artiklan ja johdanto-osan 18 perustelukappaleen mukaisesti.

32.

Ympäristövastuudirektiivin johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan tästä selvästi, että tällä vastuulla on tarkoitus kannustaa toimijoita ottamaan käyttöön toimenpiteitä ja kehittämään käytäntöjä ympäristövahinkojen riskien saattamiseksi mahdollisimman vähiin. Jotta vastuujärjestelyt toimisivat (toivotulla tavalla), on johdanto-osan 13 perustelukappaleen mukaan tarpeen voida yksilöidä yksi tai useampi pilaaja, vahinkojen olisi oltava konkreettisia ja mitattavissa ja olisi todettava syy-yhteys vahingon ja yksilöityjen pilaajien välillä

33.

Ympäristövastuudirektiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleessa ja 8 artiklan 3 kohdassa korostetaan niin ikään pilaantumisen aiheuttamisen erityismerkitystä. Viimeksi mainitun nojalla toiminnanharjoittajan ei olisi edellytettävä olevan vastuussa tämän direktiivin nojalla toteutettujen ehkäisevien tai korjaavien toimenpiteiden kustannuksista, kun vahinko tai sen välitön uhka on johtunut tietyistä toiminnanharjoittajasta riippumattomista tapahtumista. Toiminnanharjoittaja voidaan siis vapauttaa vastuusta siinäkin tapauksessa, että vahinko aiheutuu sen ammatillisesta toiminnasta. Tullakseen vapautetuksi vastuusta sen on osoitettava, että ympäristövahinko tai sen välitön uhka oli kolmannen osapuolen aiheuttama ja on sattunut tai sen välitön uhka on ilmennyt asianmukaisista turvatoimenpiteistä huolimatta. Tätä poikkeusta sovelletaan siten esimerkiksi ulkopuolelta tehtyyn sabotaasiin tai hyökkäyksiin.

34.

Ympäristövastuudirektiivin 8 artiklan 3 kohtaa ei sen sijaan voida, toisin kuin Cosiglio di Stato katsoo, tulkita siten, että jos toisin ei osoiteta, olisi yleensä mahdollista olettaa, että pilaantunutta kiinteistöä käyttävä toiminnanharjoittaja on aiheuttanut sen pilaantumisen. Tämä säännös pikemminkin vapauttaa toiminnanharjoittajan vastuusta, vaikka olisi osoitettu, että vahinko on johtunut sen ammatillisesta toiminnasta.

35.

Unionin tuomioistuin on kuitenkin tulkinnut ympäristövastuudirektiiviä 8 artiklan 3 kohdasta huolimatta siten, että mainitun kaltainen olettama voidaan tehdä