DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)

11. september 2014 ( *1 )

»Associeringsaftalen EØF-Tyrkiet — tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, og artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 — anvendelsesområde — indførelse af nye restriktioner for etableringsretten, den frie udveksling af tjenesteydelser og betingelserne for adgangen til arbejdsmarkedet — forbud — fri udveksling af tjenesteydelser — artikel 56 TEUF og 57 TEUF — udstationering af arbejdstagere — tredjelandsstatsborgere — krav om beskæftigelsestilladelse ved tilrådighedsstillelse af arbejdskraft«

I sag C‑91/13,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Raad van State (Nederlandene) ved afgørelse af 20. februar 2013, indgået til Domstolen den 25. februar 2013, i sagen:

Essent Energie Productie BV

mod

Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

har

DOMSTOLEN (Anden Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, R. Silva de Lapuerta (refererende dommer), og dommerne J.L. da Cruz Vilaça, G. Arestis, J.-C. Bonichot og A. Arabadjiev,

generaladvokat: Y. Bot

justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 20. marts 2014,

efter at der er afgivet indlæg af:

—

Essent Energie Productie BV ved advocaat T.L. Badoux

—

den nederlandske regering ved M. Bulterman og J. Langer, som befuldmægtigede

—

den danske regering ved M. Wolff, som befuldmægtiget

—

Europa-Kommissionen ved J. Enegren og M. van Beek, som befuldmægtigede,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 8. maj 2014,

afsagt følgende

Dom

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen, der blev undertegnet den 23. november 1970 i Bruxelles og indgået, godkendt og bekræftet på Fællesskabets vegne ved Rådets forordning (EØF) nr. 2760/72 af 19. december 1972 (Samling af Aftaler indgået af De Europæiske Fællesskaber, bind 3, s. 581, herefter »tillægsprotokollen«), og artikel 13 i associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 af 19. september 1980 om udvikling af associeringen (herefter »afgørelse nr. 1/80«). Associeringsrådet blev oprettet ved aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet, som blev undertegnet den 12. september 1963 i Ankara dels af Republikken Tyrkiet, dels af EØF’s medlemsstater og Fællesskabet, og som blev indgået, godkendt og bekræftet på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 64/732/EØF af 23. december 1963 (Samling af Aftaler Indgået af De Europæiske Fællesskaber, bind 3, s. 541, herefter »associeringsaftalen«).

2

Denne anmodning er indgivet under en sag mellem Essent Energie Productie BV (herefter »Essent«) og Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (social- og arbejdsministeren, herefter »ministeren«) vedrørende en bøde, som ministeren har pålagt selskabet, da dette havde fået udført arbejde af arbejdssøgende tredjelandsstatsborgere uden beskæftigelsestilladelse.

Retsforskrifter

EU-retten

Associeringsaftalen

3

I henhold til associeringsaftalens artikel 2, stk. 1, har den til formål at fremme en stadig og afbalanceret styrkelse af de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem de kontraherende parter, herunder på arbejdskraftens område, ved gradvist at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed (associeringsaftalens artikel 12) samt ved at ophæve de restriktioner, som begrænser etableringsfriheden (aftalens artikel 13) og den frie udveksling af tjenesteydelser (aftalens artikel 14), med henblik på at forbedre det tyrkiske folks levevilkår og senere at lette Republikken Tyrkiets optagelse i Unionen (fjerde betragtning i præamblen og aftalens artikel 28).

Tillægsprotokollen

4

Den tillægsprotokol, der ifølge sin artikel 62 udgør en integrerende del af associeringsaftalen, fastsætter i artikel 1 vilkårene, retningslinjerne og tempoet for gennemførelse af den overgangsperiode, der er omhandlet i aftalens artikel 4.

5

Tillægsprotokollen indeholder et afsnit II, der har overskriften »Bevægelighed for personer og tjenesteydelser«, hvis kapitel I omhandler »[a]rbejdskraften« og kapitel II vedrører etableringsret, tjenesteydelser og transport.

6

Tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, som findes i dette kapitel II, bestemmer:

»De kontraherende parter afholder sig fra indbyrdes at indføre nye restriktioner, der hindrer etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser.«

7

Tillægsprotokollens artikel 59, der findes i afsnit IV med overskriften »Almindelige og afsluttende bestemmelser«, er affattet således:

»Inden for de af denne protokol dækkede områder må der ikke gives Tyrkiet gunstigere betingelser end dem, som medlemsstaterne indrømmer hinanden på grundlag af [EUF-traktaten].«

Afgørelse nr. 1/80

8

Artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 bestemmer følgende:

»[Unionens] medlemsstater og Tyrkiet må ikke indføre nye begrænsninger for så vidt angår vilkårene for adgang til beskæftigelse for arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der på nævnte landes områder har opnået opholds- og arbejdstilladelse i henhold til gældende lovgivning.«

Nederlandsk ret

9

Ifølge artikel 1, stk. 1, første afsnit, litra b), nr. 1, i Wet arbeid vreemdelingen (lov om beskæftigelse af udlændinge) i den affattelse, der finder anvendelse på hovedsagen (herefter »Wav 1994«), forstås ved »arbejdsgiver« enhver, der ved udøvelse af et embede, et erhverv eller i sin virksomhed beskæftiger en anden.

10

I henhold til artikel 2, stk. 1, i Wav 1994 må arbejdsgivere ikke beskæftige udlændinge i Nederlandene uden beskæftigelsestilladelse.

Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

11

Essent er et nederlandsk selskab, som har givet BIS Industrial Services Nederland BV (herefter »BIS«), ligeledes etableret i Nederlandene, i opdrag at opsætte stilladser i Essents filial i Geetruidenberg (Nederlandene).

12

Ifølge en rapport udarbejdet af arbejdsinspektionen den 8. marts 2010 blev det i forbindelse med en kontrol udført af inspektionen i denne virksomhed den 15., 19. og 20. maj 2008 konstateret, at 33 tredjelandsstatsborgere, heraf 29 tyrkiske statsborgere, havde været beskæftiget med dette arbejde i perioden fra den 1. januar til den 20. maj 2008.

13

Ifølge den samme rapport var disse arbejdstagere fra tredjelande udlejet til BIS af Ekinci Gerüstbau GmbH (herefter »Ekinci«), et tysk selskab, som havde ansat dem, uden at der var blevet udstedt nogen beskæftigelsestilladelse af de nederlandske myndigheder med henblik på en sådan udstationering.

14

Ved afgørelse af 11. maj 2010 pålagde ministeren Essent en bøde på 264000 EUR for tilsidesættelse af artikel 2, stk. 1, i Wav 1994 med den begrundelse, at dette selskab ved udførelsen af det pågældende arbejde havde beskæftiget udenlandske arbejdstagere uden beskæftigelsestilladelse, selv om dette var et krav efter nederlandsk lovgivning.

15

Essent indgav en klage over denne afgørelse.

16

Ved en afgørelse af 22. december 2010 afviste ministeren at imødekomme klagen med den begrundelse, at Ekincis ydelse udelukkende havde bestået i at stille arbejdskraft til rådighed, hvorfor Essent som opdragsgiver og de pågældende udlændinges arbejdsgiver burde have rådet over beskæftigelsestilladelser til disse.

17

Ved dom af 27. september 2011 frifandt Rechtbank ’s-Hertogenbosch ministeren i den sag, der var anlagt af Essent til prøvelse af den pågældende afgørelse. Retten fastslog bl.a., at ministeren med føje havde pålagt Essent en bøde, idet ydelsen leveret af Ekinci udelukkende bestod i udstationering af udenlandske arbejdstagere, og at EU-retten i denne sammenhæng ikke var til hinder for en lovgivning i en medlemsstat, som stillede krav om, at arbejdstagere, der var udstationeret på denne medlemsstats område, skulle være i besiddelse af en beskæftigelsestilladelse.

18

Essent appellerede dommen til den forelæggende ret.

19

Under disse omstændigheder har Raad van State besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1)

Kan en opdragsgiver i en situation som den, der foreligger i hovedsagen, hvor opdragsgiveren i henhold til artikel 2, stk. 1, i [Wav 1994] må anses for arbejdsgiver for de pågældende tyrkiske arbejdstagere, over for de nederlandske myndigheder påberåbe sig standstill-klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 eller standstill-klausulen i tillægsprotokollens artikel 41?

2)

a)

Skal standstill-klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 eller standstill-klausulen i tillægsprotokollens artikel 41 fortolkes således, at de er til hinder for indførelsen af et sådant forbud, som omhandles i artikel 2, stk. 1, i [Wav 1994], hvorefter opdragsgivere ikke uden beskæftigelsestilladelse i Nederlandene må beskæftige arbejdstagere, der er statsborgere i et tredjeland, i dette tilfælde [Republikken Tyrkiet], såfremt disse arbejdstagere er ansat hos en tysk virksomhed og via en nederlandsk virksomhed, der har lejet dem, arbejder for opdragsgiveren i Nederlandene?

b)

Har det herved nogen betydning, at det allerede før ikrafttrædelsen af såvel standstill-klausulen i tillægsprotokollens artikel 41 som standstill-klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 var blevet forbudt arbejdsgivere at beskæftige udlændinge på grundlag af en ansættelsesaftale uden beskæftigelsestilladelse, og at dette forbud ligeledes før ikrafttrædelsen af standstill-klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 blev udvidet til virksomheder, der lejer arbejdskraft, og som har fået udlændinge stillet til rådighed?«

Om de præjudicielle spørgsmål

20

Med de præjudicielle spørgsmål, som skal undersøges samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, og artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 skal fortolkes således, at de er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat som den i hovedsagen omhandlede, i henhold til hvilken det – når tyrkiske arbejdstagere stilles til rådighed af en virksomhed etableret i en anden medlemsstat for en virksomhed etableret i den første medlemsstat, som anvender disse med henblik på at gennemføre arbejde for en anden virksomheds regning, som ligeledes er etableret i denne samme medlemsstat – er en betingelse for en sådan tilrådighedsstillelse, at disse arbejdstagere er i besiddelse af en beskæftigelsestilladelse.

Om anvendeligheden af tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, og artikel 13 i afgørelse nr. 1/80

21

Det bemærkes, at ifølge Domstolens faste praksis kan tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, og artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 anvendes umiddelbart. Disse to bestemmelser kan følgelig påberåbes for medlemsstaternes domstole af tyrkiske statsborgere, som bestemmelserne finder anvendelse på, med henblik på at udelukke anvendelsen af regler i national ret, der er i strid med de pågældende bestemmelser (jf. domme Abatay m.fl., C‑317/01 og C‑369/01, EU:C:2003:572, præmis 58 og 59, og Demirkan, C‑222/11, EU:C:2013:583, præmis 38).

22

Domstolen har i øvrigt præciseret, at et generelt princip om fri bevægelighed for personer mellem Tyrkiet og EU er hverken fastsat i associeringsaftalen eller i tillægsprotokollen og heller ikke i afgørelse nr. 1/80, som kun vedrører den frie bevægelighed for arbejdstagere (jf. dom Demirkan, EU:C:2013:583, præmis 53).

23

I denne forbindelse har Domstolen gentagne gange fastslået, at tyrkiske statsborgere i m