CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. MENGOZZI
van 20 mei 2015 ( 1 )
Zaak C‑177/14
María José Regojo Dans
tegen
Consejo de Estado
[verzoek van het Tribunal Supremo (Spanje) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing — Sociale politiek — Raamovereenkomst EVV, Unice en CEEP inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd — Overheidssector — Hulppersoneel — Clausule 2, punt 1 — Clausule 3, punt 1 — Kwalificatie als werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd — Clausule 3, punt 2 — Begrip ‚hetzelfde of soortgelijk werk’ — Bijzondere aard van de taken — Overeenkomstig nationaal recht uitgevoerde vergelijking — Clausule 4 — Non-discriminatiebeginsel — Objectieve redenen”
1.
Het onderhavige prejudiciële verzoek van het Tribunal Supremo (Spaans hooggerechtshof) heeft betrekking op de uitlegging van richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de Unice en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (hierna: „raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd”). ( 2 ) Deze richtlijn, die in het verlengde van de buitengewone Europese Raad van Luxemburg „een beter evenwicht tussen ‚flexibiliteit van de arbeidstijd en zekerheid voor de werknemers’” ( 3 ) tot stand tracht te brengen, heeft twee doelen: in de eerste plaats dienen de lidstaten maatregelen te treffen die beogen misbruik als gevolg van de vernieuwing van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd te voorkomen ( 4 ); in de tweede plaats wordt vereist dat werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd niet minder gunstig worden behandeld dan vergelijkbare werknemers in vaste dienst.
2.
De verwijzende rechter legt het Hof vragen voor met betrekking tot dat tweede doel. Het Hof wordt met name verzocht om het begrip „hetzelfde of soortgelijk werk of dezelfde of een soortgelijke functie” uit te leggen, die de „vergelijkbare” werknemer in vaste dienst kenmerkt ten opzichte van de werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd die zich beroept op clausule 4, en om invulling van de „objectieve redenen” die een ongelijke behandeling kunnen rechtvaardigen.
I – Toepasselijke bepalingen
A – Recht van de Unie
3.
Clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd omschrijft de werkingssfeer ervan: deze is van toepassing „op werknemers met een contract voor bepaalde tijd die werken uit hoofde van een arbeidsovereenkomst of een arbeidsverhouding, als omschreven bij wet, collectieve overeenkomsten of gebruiken in iedere lidstaat”.
4.
Clausule 3 van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd definieert de werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd en de vergelijkbare werknemer in vaste dienst. Punt 1 ervan verstaat onder een „werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd” in de zin van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd „iemand met een rechtstreeks tussen een werkgever en een werknemer aangegane arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding voor bepaalde tijd waarvan het einde wordt bepaald door objectieve voorwaarden zoals het bereiken van een bepaald tijdstip, het voltooien van een bepaalde taak of het intreden van een bepaalde gebeurtenis”. Volgens punt 2 ervan is een „vergelijkbare werknemer in vaste dienst” in de zin van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd een werknemer die, in de eerste plaats, een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd heeft „in dezelfde vestiging”, en in de tweede plaats „hetzelfde of soortgelijk werk verricht of dezelfde of een soortgelijke functie uitoefent, waarbij rekening wordt gehouden met kwalificaties/bekwaamheden”. Clausule 3, punt 2, preciseert dat indien geen vergelijkbare werknemer in vaste dienst in dezelfde vestiging werkzaam is, „de vergelijking [wordt] gemaakt op basis van de van toepassing zijnde collectieve overeenkomst of, indien geen collectieve overeenkomst van toepassing is, overeenkomstig de nationale wetgeving, collectieve overeenkomsten of gebruiken”.
5.
Clausule 4 van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd formuleert het non-discriminatiebeginsel van werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd ten opzichte van vergelijkbare werknemers in vaste dienst. Punt 1 ervan bepaalt dat „[m]et betrekking tot de arbeidsvoorwaarden [...] werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd louter op grond van het feit dat zij voor bepaalde tijd werken, niet minder gunstig [worden] behandeld dan vergelijkbare werknemers in vaste dienst, tenzij het verschil in behandeling om objectieve redenen gerechtvaardigd is”. Punt 4 ervan preciseert dat de „[v]aststelling van de anciënniteit met betrekking tot bepaalde arbeidsvoorwaarden [...] voor werknemers met arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd aan de hand van dezelfde criteria [geschiedt] als voor werknemers in vaste dienst, behalve wanneer verschillende periodes van anciënniteit op basis van objectieve gronden gerechtvaardigd zijn”.
B – Nationaal recht
6.
Artikel 8 van wet 7/2007 houdende het basisstatuut van het overheidspersoneel (Ley 7/2007 del Estatuto Básico del Empleado Público) van 12 april 2007 ( 5 ) (hierna: „LEBEP”) definieert als overheidswerknemer degene „die in dienst van de openbare bestuursautoriteiten tegen beloning taken vervult in het algemeen belang”. Het onderscheidt vier categorieën overheidswerknemers: ambtenaren in vaste dienst, ambtenaren in tijdelijke dienst, arbeidscontractanten (in tijdelijke dan wel vaste dienst) en hulppersoneel. ( 6 )
7.
Artikel 9, lid 1, LEBEP bepaalt dat „[a]mbtenaren in vaste dienst [...] door de wet aangewezen personen [zijn] die op grond van een bestuursrechtelijk geregelde arbeidsverhouding tot een overheidsinstantie behoren, teneinde duurzaam en tegen beloning professionele diensten te verrichten”. Artikel 9, lid 2, LEBEP preciseert dat „[h]et uitoefenen van functies die de directe of indirecte deelname inhouden aan het uitoefenen van overheidsgezag of het veiligstellen van de algemene belangen van de staat en van de overheidsinstanties, [...] in ieder geval uitsluitend toe[komt] aan ambtenaren, onder de voorwaarden die zijn vastgesteld bij de uitvoeringswet van elke overheidsinstantie”.
8.
Artikel 12, lid 1, LEBEP bepaalt dat „het hulppersoneel wordt gevormd door personen die, gezien de wijze van aanstelling en het tijdelijke karakter daarvan, uitsluitend functies vervullen die uitdrukkelijk zijn aangemerkt als vertrouwensfuncties of als specifieke adviesfuncties, en worden betaald uit daartoe ter beschikking gestelde begrotingsmiddelen”. Lid 3 van dat artikel bepaalt dat „aanstelling en ontslag niet aan voorwaarden zijn onderworpen. Ontslag vindt in elk geval plaats bij het einde van het mandaat van de ambtsdrager waarbij de vertrouwens‑ of adviesfunctie wordt vervuld”. Lid 5 bepaalt dat „de algemene bepalingen met betrekking tot ambtenaren in vaste dienst van toepassing zijn op het hulppersoneel, voor zover deze passend zijn gezien de aard van de rechtspositie van deze werknemers”.
9.
Vóór de inwerkingtreding van de LEBEP op 13 mei 2007 was de op overheidswerknemers toepasselijke regeling opgenomen in de ambtenarenwet (Ley articulada de Funcionarios del Estado), vastgesteld bij decreet 315/1964 van 7 februari 1964 ( 7 ) (hierna: „LFCE”), en in wet 30/1984 houdende bepalingen tot hervorming van de overheidsdienst (Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública) van 2 augustus 1984 ( 8 ) (hierna: „wet 30/1984”). Artikel 3 LFCE maakte onderscheid tussen „ambtenaren in vaste dienst” en „arbeidscontractanten”, die of „hulppersoneel” of „tijdelijk personeel” konden zijn. Artikel 4 LFCE bepaalde: „Ambtenaar in vaste dienst is hij die op grond van een officiële benoeming werkzaamheden van duurzame aard verricht, tot het desbetreffende personeelsbestand behoort en een vaste bezoldiging ontvangt ten laste van de personeelsbudgetten van de algemene staatsbegroting.” Artikel 20, lid 2, tweede alinea, van wet 30/1984 bepaalde met betrekking tot het hulppersoneel dat het „uitsluitend functies vervult die uitdrukkelijk zijn aangemerkt als vertrouwensfuncties of als specifieke adviesfuncties. Aanstelling en ontslag zijn niet aan voorwaarden onderworpen en behoren uitsluitend tot de bevoegdheid van ministers en staatssecretarissen van de staat en, in voorkomend geval, van ministers van de autonome regio’s en van de voorzitters van de territoriale lichamen. Hulppersoneel wordt automatisch ontslagen bij het einde van het mandaat van de ambtsdrager waarbij de vertrouwens‑ of adviesfunctie wordt vervuld.”
10.
Wat betreft de bezoldiging van overheidswerknemers regelt artikel 23 LEBEP de „basisbezoldiging” van ambtenaren in vaste dienst. Deze omvat in de eerste plaats „het salaris dat is vastgesteld voor elke subgroep of beroepsgroep, indien deze beroepsgroep niet in subgroepen is verdeeld”, en in de tweede plaats „de driejaarlijkse toelage, bestaande in een vast bedrag per drie dienstjaren, dat gelijk is voor elke subgroep of beroepsgroep, indien deze beroepsgroep niet in subgroepen is verdeeld”.
11.
De bezoldiging van hulppersoneel wordt geregeld bij de begrotingswetten. De meest recente, op de litigieuze periode toepasselijke begrotingswet is wet 2/2012 van 29 juni 2012 ( 9 ) (hierna: „begrotingswet 2012”). ( 10 ) Artikel 26, lid 4, ervan bepaalt dat „het hulppersoneel als bezoldiging [ontvangt] het salaris en de bijzondere toeslagen behorend bij de groep of de subgroep waarin de minister van Financiën en Openbaar Bestuur hun functies indeelt, alsmede een aanvullende bezoldiging, overeenkomende met de voor het hulppersoneel gereserveerde functie die zij vervullen [...]. De ambtenaren in vaste dienst die, in actieve dienst of in het kader van een detachering, voor hulppersoneel gereserveerde functies vervullen, ontvangen de basisbezoldiging overeenkomende met hun groep of subgroep, in voorkomend geval met inbegrip van de driejaarlijkse anciënniteitstoelage, alsmede de met de vervulde functie overeenkomende aanvullende bezoldiging.”
II – Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen
12.
M. J. Regojo Dans is sinds 1 juni 1996 als hulpfunctionaris werkzaam bij de Consejo de Estado. Zij bekleedt daar de functie van hoofd van het secretariaat van het permanente lid van de Raad, president van de tweede sectie. Zij was eerder, eveneens als hulpfunctionaris, van 4 juli 1980 tot en met 1 maart 1996 werkzaam bij het Tribunal Constitucional, met een korte onderbreking van 7 tot en met 26 april 1995 waarin zij als arbeidscontractante werkte bij de Consejo Económico y Social.
13.
Op 25 januari 2012 heeft Regojo Dans de Consejo de Estado verzocht om erkenning van haar recht op de driejaarlijkse anciënniteitstoelage over de periode waarin zij als overheidswerknemer werkzaam was geweest, namelijk eenendertig en een half jaar op de datum van indiening van het verzoek, en om het desbetreffende bedrag over de laatste vier jaar aan haar uit te betalen.
14.
Bij besluit van 24 juli 2012 heeft de president van de Consejo de Estado haar verzoek afgewezen.
15.
Regojo Dans heeft tegen dat besluit bij de verwijzende rechter beroep ingesteld en met name aangevoerd dat de weigering om haar recht op de driejaarlijkse anciënniteitstoelage te erkennen een ongelijke behandeling met andere overheidswerknemers vormt en dat een dergelijke ongelijke behandeling in strijd is met clausule 4 van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.
16.
Het Tribunal Supremo heeft derhalve besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:
„1)
Vallen het thans bij artikel 12 van [de LEBEP] [...] geregelde ,hulppersoneel’ en het voorheen bij artikel 20, lid 2, van wet 30/1984 [...] geregelde ,hulppersoneel’ onder de definitie van ,werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd’ in clausule 3, punt 1, van [de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd]?
2)
Is het non-discriminatiebeginsel van clausule 4, punt 4, van [de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd] van toepassing op dat ,hulppersoneel’, in de zin dat de anciënniteitstoelage die aan ambtenaren in vaste dienst, aan arbeidscontractanten in vaste dienst, aan ambtenaren in tijdelijke dienst en aan arbeidscontractanten in tijdelijke dienst wordt uitbetaald, ook aan hen moet worden toegekend en uitbetaald?
3)
Valt de regeling van de twee aangehaalde Spaanse wetten, volgens welke aanstelling en ontslag van dit ,[hulp]personeel’ op grond van de vertrouwenspositie niet aan voorwaarden zijn onderworpen, onder de objectieve redenen die volgens clausule 4 een verschillende behandeling kunnen rechtvaardigen?”
17.
Regojo Dans, de Spaanse en de Italiaanse regering en de Europese Commissie hebben met betrekking tot deze vragen schriftelijke opmerkingen ingediend.
III – Juridische beoordeling
A – Eerste prejudiciële vraag
18.
Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of een werknemer die een „vertrouwensfunctie of specifieke adviesfunctie” vervult, moet worden gekwalificeerd als „werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd” in de zin van clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.
19.
Deze prejudiciële vraag omvat volgens mij twee vragen. De ene vraag heeft betrekking op de kwalificatie van hulppersoneel als „werknemers”, de andere op de kwalificatie ervan als werknemers „met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd” in de zin van clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.
1. Kwalificatie als „werknemer”
20.
Volgens de verwijzende rechter kan hulppersoneel slechts als „werknemers” in de zin van clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd worden aangemerkt indien het voldoet aan een of meer van de volgende drie criteria: de verrichte activiteit is te vergelijken met een beroep in de particuliere sector, er is sprake van ondergeschiktheid en van een bezoldiging die een middel van bestaan vormt voor degene die de werkzaamheden verricht. ( 11 )
21.
Noch clausule 3, punt 1, noch enige andere clausule van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd bevat echter een definitie van „werknemer”. Clausule 2, punt 1, bepaalt immers dat de arbeidsovereenkomst of de arbeidsverhouding wordt „omschreven bij wet, collectieve overeenkomsten of gebruiken in iedere lidstaat”. Overweging 17 van richtlijn 1999/70 preciseert dat „deze richtlijn het aan de lidstaten overlaat om bepaalde in de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd gebruikte termen die niet nauwkeurig zijn gedefinieerd [...] zelf te definiëren overeenkomstig hun nationale recht en/of praktijken”. In het arrest Sibilio heeft het Hof naar aanleiding van een prejudicieel verzoek met betrekking tot de kwalificatie van de arbeidsverhouding van de werknemers die maatschappelijk nuttig werk of werk van openbaar nut verrichten en de Italiaanse overheid, geoordeeld dat het „overeenkomstig clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst aan de lidstaten en/of de sociale partners is om te bepalen wat een arbeidsovereenkomst of een arbeidsverhouding vormt die onder genoemde raamovereenkomst valt”. ( 12 ) Het is aan de verwijzende rechter, die als enige bevoegd is om zijn nationale recht uit te leggen ( 13 ), om zich uit te spreken over de kwalificatie van het hulppersoneel als „werknemers”.
22.
De bevoegdheid van de lidstaten om de „arbeidsovereenkomst of [de] arbeidsverhouding” te definiëren kent slechts een beperking: zij mogen, zoals het Hof in hetzelfde arrest Sibilio heeft geoordeeld, „een categorie personen [niet] willekeurig uitsluiten van de door richtlijn 1999/70 en de raamovereenkomst verleende bescherming”. ( 14 ) Overweging 17 van richtlijn 1999/70 preciseert immers dat de lidstaten de niet door deze raamovereenkomst gedefinieerde termen definiëren „voor zover deze definities niet indruisen tegen de inhoud van de raamovereenkomst”. De definitie van arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding in het nationale recht mag derhalve de doelstellingen en de nuttige werking van deze raamovereenkomst niet in gevaar brengen. Zo heeft het Hof geoordeeld dat de lidstaten de overheidswerknemers niet kunnen uitsluiten van de bescherming van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd: „[d]e definitie in clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst van het begrip ,werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd’ in de zin van die overeenkomst omvat alle werknemers, zonder onderscheid naar de openbare dan wel particuliere aard van hun werkgever”. ( 15 ) Zo ook heeft het Hof in het arrest Sibilio opgemerkt dat de Italiaanse Republiek geen andere formele kwalificatie dan „arbeidsverhouding” kon aanhouden, indien „deze formele kwalificatie slechts fictief is en aldus een echte arbeidsverhouding in de zin van het [Italiaanse] recht verhult”. ( 16 ) In het arrest O’Brien, waarin het Hof zich moest uitspreken over de verhouding die deeltijdrechters met de Ierse overheid verbindt, heeft het geoordeeld dat Ierland slechts kon weigeren deze als arbeidsverhouding te kwalificeren „indien de betrokken arbeidsverhouding naar haar aard wezenlijk anders is dan die welke werkers die naar nationaal recht in de categorie werknemers vallen, aan hun werkgevers bindt”. ( 17 ) Teneinde deze vergelijking tot een goed einde te brengen, diende de verwijzende rechter de wijze van benoeming en ontslag van rechters in aanmerking te nemen, alsook de manier waarop hun werk is georganiseerd (aantal werkuren, arbeidstijden, flexibiliteit), en de omstandigheid dat zij recht hadden op sociale prestaties (betaling bij ziekte, moederschap of vaderschap). ( 18 )
23.
Met andere woorden, hoewel het Hof overeenkomstig clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd de arbeidsverhouding niet definieert, eist het niettemin dat een dergelijke definitie niet willekeurig wordt toegepast: het eist dat de criteria van de arbeidsverhouding, zoals die in het toepasselijke nationale recht zijn omschreven, op dezelfde wijze worden toegepast op alle personen die aanspraak maken op de bescherming van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. ( 19 )
24.
De verwijzende rechter moet derhalve worden geantwoord dat, hoewel het aan de lidstaten is om de arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding te definiëren, hij zich ervan moet vergewissen dat een dergelijke definitie niet leidt tot de willekeurige uitsluiting van een categorie personen, in het onderhavige geval het hulppersoneel, van de door richtlijn 1999/70 en de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd verleende bescherming. Het hulppersoneel moet immers een dergelijke bescherming worden verleend, wanneer de aard van hun verhouding met het overheidsapparaat niet wezenlijk anders is dan die welke personen die naar Spaans recht in de categorie werknemers vallen, aan hun werkgevers bindt.
25.
Zoals de verwijzende rechter opmerkt, kan het hulppersoneel niet op grond van zijn rechtspositie als overheidswerknemer worden uitgesloten van de uit de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd voortvloeiende rechten. ( 20 )
26.
Dit kan daarentegen echter het geval zijn indien de verhouding met het overheidsapparaat wezenlijk anders is dan de verhouding tussen door het Spaanse recht als zodanig gekwalificeerde werknemers en hun werkgevers. De verwijzende rechter merkt dienaangaande op dat volgens artikel 9, lid 1, LEBEP ambtenaren in vaste dienst met het overheidsapparaat zijn verbonden op grond van „een bestuursrechtelijk geregelde arbeidsverhouding [...] teneinde duurzaam en tegen beloning professionele diensten te verrichten”. ( 21 ) Het is derhalve aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de verhouding van het hulppersoneel met het overheidsapparaat een wezenlijk andere is dan die beschreven in artikel 9, lid 1, LEBEP.
27.
Ik zie echter niet waarom de algemene kwalificatie „vertrouwensfuncties en specifieke adviesfuncties” niet de uitoefening van „professionele diensten” zou omvatten, en dat lijkt de opvatting van de verwijzende rechter te zijn. Ik merk eveneens op dat artikel 26, lid 4, van de begrotingswet 2012 bepaalt dat „het hulppersoneel als bezoldiging [ontvangt] het salaris [...] behorend bij de groep of de subgroep waarin de minister van Financiën en Openbaar Bestuur hun functies indeelt [...]”: het basissalaris van het hulppersoneel is derhalve identiek aan dat van de ambtenaren in vaste dienst die in dezelfde groep zijn ingedeeld. De wijze van benoeming en ontslag, waarin het Hof in het arrest O’Brien een aspect ziet dat bij de beoordeling van het wezenlijke verschil in aanmerking moet worden genomen, kan volgens mij in het onderhavige geval buiten beschouwing blijven. De wijze van ontslag is immers relevant om te bepalen of leden van het hulppersoneel werknemers zijn „met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd”, maar niet om te bepalen of zij „werknemers” zijn. Ik herinner er in dat opzicht aan dat het arrest O’Brien de uitlegging van de raamovereenkomst inzake deeltijdarbeid en niet van de in de onderhavige zaak litigieuze raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd betrof. De wijze van benoeming verschilt zeker omdat het hulppersoneel, anders dan ambtenaren in vaste dienst, niet wordt geworven door middel van vergelijkende onderzoeken, maar volgens mij is dat niet bepalend zolang het hulppersoneel gelijke werkzaamheden vervult als de ambtenaren in vaste dienst en de bezoldiging van beide categorieën gelijk is.
28.
Ik zal thans het tweede element van het begrip „werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd” in de zin van clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd onderzoeken, namelijk het „einde [van de arbeidsovereenkomst of de arbeidsverhouding]”. Anders dan het begrip „werknemer”, is het „einde [van de arbeidsovereenkomst of de arbeidsverhouding]” in de raamovereenkomst gedefinieerd.
2. Kwalificatie van werknemer „met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd” in de zin van clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd
29.
Clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd definieert de werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd als de werknemer die met de werkgever is verbonden door een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding waarvan „het einde wordt bepaald door objectieve voorwaarden zoals het bereiken van een bepaald tijdstip, het voltooien van een bepaalde taak of het intreden van een bepaalde gebeurtenis”.
30.
In het onderhavige geval kan de arbeidsverhouding van het hulppersoneel op twee manieren eindigen: automatisch, bij ontslag van de hogergeplaatste, en door een vrije beslissing van de hogergeplaatste (het gaat volgens de Italiaanse regering om een ontslag „ad nutum”). Artikel 12, lid 3, LEBEP bepaalt immers dat „aanstelling en ontslag niet aan voorwaarden zijn onderworpen. Ontslag vindt in elk geval plaats bij het einde van het mandaat van de ambtsdrager waarbij de vertrouwens‑ of adviesfunctie wordt vervuld.” De situatie was eender onder wet 30/1984. Artikel 20, lid 2, tweede alinea, van wet 30/1984 bepaalde immers dat „aanstelling en ontslag zijn niet aan voorwaarden onderworpen en behoren tot de bevoegdheid van ministers en staatssecretarissen van de staat en, in voorkomend geval, van ministers van de autonome regio’s en van de voorzitters van de territoriale lichamen. Hulppersoneel wordt automatisch ontslagen bij het einde van het mandaat van de ambtsdrager waarbij de vertrouwens‑ of specifieke adviesfunctie wordt vervuld.”
31.
De kwalificatie van hulppersoneel als werknemers „met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd” in de zin van clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd is niet door de verwijzende rechter maar door de Spaanse regering aangeroerd. Het lijkt mij echter noodzakelijk dat punt aan te snijden. Daarenboven hebben verzoekster in het hoofdgeding en de Commissie op dat punt opmerkingen ingediend. Het is volgens verzoekster eveneens in de nationale procedure behandeld.
32.
De Spaanse regering stelt dat hulppersoneel niet als werknemers „met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd” in de zin van clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd kan worden beschouwd. Zij is namelijk van mening dat ontslag door vrije beslissing de regel is en dat in dat geval het einde van de arbeidsverhouding niet wordt bepaald door een „objectieve voorwaarde” in de zin van deze bepaling. De omstandigheid dat het ontslag van het hulppersoneel „in elk geval” automatisch plaatsvindt bij het einde van het mandaat van de hogergeplaatste, zou hieraan niet afdoen.
33.
Verzoekster in het hoofdgeding benadrukt dat volgens artikel 12, lid 1, LEBEP het hulppersoneel zijn functies „op tijdelijke basis” vervult. Het ontslag door vrije beslissing wordt, net als het automatische ontslag wegens het einde van het mandaat van de hogergeplaatste, bepaald door „objectieve voorwaarden”. Verzoekster lijkt immers van mening dat het door de hogergeplaatste genomen ontslagbesluit op zichzelf een „objectieve voorwaarde” vormt in de zin van clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.
34.
Ik ben het niet met verzoekster eens dat het ontslag door vrije beslissing van de hogergeplaatste, zonder dat deze dat behoeft te motiveren, wordt „bepaald door objectieve voorwaarden” in de zin van clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. De in deze bepaling genoemde situaties („het bereiken van een bepaald tijdstip, het voltooien van een bepaalde taak of het intreden van een bepaalde gebeurtenis”) zijn zeker niet uitputtend: in clausule 3, punt 1, gaat deze opsomming vooraf aan het voegwoord „zoals”. De bevoegdheid van de hogergeplaatste om hulppersoneel zonder beperkende voorwaarden te ontslaan omvat echter de bevoegdheid om dat niet te doen: het is niet zeker dat de hogergeplaatste tot een dergelijk ontslag besluit. Bijgevolg kan het ontslag van het hulppersoneel door vrije beslissing volgens mij niet worden beschouwd als bepaald door een „objectieve voorwaarde” in de zin van clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. ( 22 )
35.
Het einde van het mandaat van de hogergeplaatste vormt echter wel een „objectieve voorwaarde” die automatisch het ontslag van het hulppersoneel meebrengt. Aangezien een van de twee, in het Spaanse recht geregelde manieren van ontslag als bepalend kan worden beschouwd voor „het einde [van de arbeidsovereenkomst of de arbeidsverhouding]” in de zin van clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, moet het hulppersoneel worden gekwalificeerd als werknemers „met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd” in de zin van deze bepaling. Overigens benadrukt de Spaanse wetgever zelf het ondergeschikte karakter van het ontslag door vrije beslissing van de hogergeplaatste, omdat artikel 12, lid 3, LEBEP bepaalt dat het ontslag „in elk geval” plaatsvindt bij het einde van het mandaat van de hogergeplaatste. De mogelijkheid van ontslag door vrije beslissing lijkt mij in het onderhavige geval trouwens zeer onwaarschijnlijk, aangezien het niet heeft plaatsgevonden gedurende de zestien jaar die verzoekster bij de Consejo de Estado heeft doorgebracht.
36.
Na hierboven de toepasselijkheid van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd op hulppersoneel te hebben onderzocht, zal ik thans nagaan of verzoekster minder gunstig is behandeld, hetgeen is verboden bij clausule 4 van deze raamovereenkomst.
B – Tweede prejudiciële vraag
37.
Met zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of het in clausule 4, punt 4, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd uitgedrukte non-discriminatiebeginsel aldus moet worden uitgelegd dat de driejaarlijkse anciënniteitstoelage die aan ambtenaren in vaste dienst, aan ambtenaren in tijdelijke dienst en aan arbeidscontractanten in tijdelijke dienst en vaste dienst wordt uitbetaald, niet aan hulppersoneel mag worden onthouden.
38.
Het komt mij voor dat de vraag of de weigering van de Spaanse wetgever om hulppersoneel recht op de litigieuze toelage toe te kennen discriminatie vormt, eerder in het licht van clausule 4, punt 1, dan van clausule 4, punt 4, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd moet worden onderzocht. Clausule 4, punt 4, bevat immers hetzelfde verbod als punt 1 ( 23 ) ervan, maar heeft betrekking op de „[v]aststelling van de anciënniteit met betrekking tot bepaalde arbeidsvoorwaarden”, terwijl punt 1 algemeen betrekking heeft op de „arbeidsvoorwaarden”. Een toelage is geen „criteri[um]” voor de vaststelling van de anciënniteit. De litigieuze toelage wordt aan hulppersoneel onthouden, niet omdat het onvoldoende anciënniteit heeft, maar omdat het niet de hoedanigheid van ambtenaar in vaste dienst heeft. Afgezien daarvan heeft het Hof in de vier zaken waarin het heeft beslist over een anciënniteitstoelage, deze onderzocht aan de hand van clausule 4, punt 1. ( 24 )
39.
Het Hof heeft in dat opzicht geoordeeld dat „[d]e raamovereenkomst [inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd], in het bijzonder clausule 4 daarvan, [als doel heeft] dat het non-discriminatiebeginsel wordt toegepast op werknemers met een overeenkomst voor bepaalde tijd teneinde te voorkomen dat dit type arbeidsverhouding door een werkgever wordt gebruikt om deze werknemers rechten te onthouden die wel toekomen aan werknemers in vaste dienst”. ( 25 ) Volgens vaste rechtspraak vereist het non-discriminatiebeginsel dat vergelijkbare situaties niet verschillend worden behandeld, tenzij een verschil objectief gerechtvaardigd is. ( 26 ) Ik zal derhalve in de eerste plaats onderzoeken of hulppersoneel zich in een vergelijkbare situatie bevindt als een ambtenaar in vaste of tijdelijke dienst of van een arbeidscontractant, en in de tweede plaats of er sprake is van een ongelijke behandeling. Zo ja, dan zal ik in het kader van het antwoord op de door de verwijzende rechter voorgelegde derde prejudiciële vraag onderzoeken of een dergelijke ongelijke behandeling door „objectieve redenen” in de zin van clausule 4, punt 1, kan worden gerechtvaardigd.
1. Vergelijkbaarheid van de situaties
40.
Clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd verbiedt de minder gunstige behandeling van werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd dan „vergelijkbare werknemers in vaste dienst”. Clausule 3, punt 2, van deze raamovereenkomst omschrijft een „vergelijkbare werknemer in vaste dienst” als „een werknemer met een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd, in dezelfde vestiging, die hetzelfde of soortgelijk werk verricht of dezelfde of een soortgelijke functie uitoefent, waarbij rekening wordt gehouden met kwalificaties/bekwaamheden”. In de tweede alinea ervan wordt gepreciseerd dat „[i]ndien in dezelfde vestiging geen vergelijkbare werknemer in vaste dienst werkzaam is, [...] de vergelijking [wordt] gemaakt op basis van de geldende collectieve overeenkomst of, bij ontstentenis van een geldende collectieve overeenkomst, overeenkomstig de wetgeving, de nationale collectieve overeenkomsten of gebruiken”.
41.
De definitie van „vergelijkbare” werknemer in vaste dienst roept volgens mij twee problemen op, die ik achtereenvolgens zal onderzoeken: wat houdt „hetzelfde of soortgelijk” werk in? En wat is het kader waarbinnen de vergelijkbare werknemer in vaste dienst moet worden gezocht, indien er in „dezelfde vestiging” geen is (in het onderhavige geval, de Consejo de Estado)?
a) „[H]etzelfde of soortgelijk” werk in de zin van clausule 3, punt 2, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd
42.
De beoordeling of de werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd die meent slachtoffer te zijn van een ongelijke behandeling, „hetzelfde of soortgelijk” werk verricht als een „vergelijkbare” werknemer in vaste dienst verricht, is in principe aan de verwijzende rechter. ( 27 ) Dat verhindert het Hof echter niet om de verwijzende rechter criteria te geven teneinde hem bij zijn beoordeling te leiden. ( 28 ) Het heeft aldus gesteld dat „[o]m uit te maken of werknemers gelijke arbeid verrichten, [onderzocht] dient te worden [...] of deze werknemers, gelet op een reeks van factoren, zoals de aard van het werk, de opleidingsvereisten en de arbeidsomstandigheden, kunnen worden geacht zich in een vergelijkbare situatie te bevinden”. ( 29 )
43.
Waarin bestaan precies „de aard van het werk, de opleidingsvereisten en de arbeidsomstandigheden”?
44.
In de beschikking Montoya Medina heeft het Hof de analyse bekrachtigd van de verwijzende rechter, die zich had gebaseerd op een „onderzoek van de rechtsposities van lectoren in vaste dienst en lectoren met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd” om vast te stellen dat „beide rechtsposities dezelfde academische kwalificatie vooropstellen – omdat in beide gevallen de doctorsgraad is vereist –, een soortgelijke beroepservaring – drie jaar in het ene geval en twee jaar in het andere – en het geven van onderwijs en het verrichten van onderzoek”. ( 30 ) Het Hof verlangt niet dat de verwijzende rechter een diepgaand onderzoek verricht naar de door de lectoren in vaste dienst en lectoren met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd verrichte taken (dat hij bijvoorbeeld nagaat of zij één of meer vakken doceren, op welk niveau zij doceren of zij proefschriften begeleiden) of naar hun opleiding (bijvoorbeeld, hoeveel jaar ervaring zij daadwerkelijk hebben). ( 31 )
45.
In het arrest O’Brien gaat het Hof daarentegen dieper in op de door de betrokken werknemers verrichte werkzaamheden. Het merkt op dat door partijen ter terechtzitting is gepreciseerd dat het werk van de deeltijd- en voltijdrechters identiek is en dat zij hun werk bij dezelfde rechterlijke instanties en tijdens dezelfde terechtzittingen verrichten.” ( 32 ) Anders dan in de beschikking Montoya Medina volstaat het Hof in deze zaak derhalve niet met de simpele uitoefening van hetzelfde beroep (dat van rechter): na te hebben opgemerkt dat de in clausule 3, punt 2, van de raamovereenkomst inzake deeltijdarbeid vastgestelde criteria zijn gebaseerd op „de inhoud van de werkzaamheden”, gaat het aan de hand van onderzoek van de rechterlijke instanties en de terechtzittingen waar deze werkzaamheden worden verricht, na of zij dezelfde „inhoud” hebben. ( 33 )
46.
Het Hof heeft in een arrest over de uitlegging van artikel 157, lid 1, VWEU voor de eerste maal verwezen naar „de aard van het werk, de opleidingsvereisten en de arbeidsomstandigheden”. ( 34 ) Artikel 157, lid 1, VWEU voorziet immers in het beginsel van gelijke beloning van mannelijke en vrouwelijke werknemers „voor gelijke of gelijkwaardige arbeid”. Afgezien daarvan verwijst de beschikking Montoya Medina in de overwegingen volgens welke bij de vergelijking van de situaties deze drie factoren in aanmerking moeten worden genomen, naar het arrest Angestelltenbetriebsrat der Wiener Gebietskrankenkasse ( 35 ), dat de uitlegging van artikel 157, lid 1, VWEU betreft. ( 36 ) Het lijkt derhalve relevant om de rechtspraak met betrekking tot dat artikel te onderzoeken, te meer omdat de arresten over de uitlegging van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd waarin het Hof de door de betrokken werknemers verrichte „werkzaamheden” onderzoekt, niet erg talrijk zijn. ( 37 )
47.
In het arrest Brunnhofer diende het Hof te oordelen over de situatie van een verzoekster die bij een Oostenrijkse bank was belast met het controleren van kredieten bij de afdeling „Buitenland” en stelde slachtoffer te zijn van discriminatie op grond van geslacht. Zij voerde aan dat haar situatie vergelijkbaar was met die van een mannelijke collega die bij dezelfde bank in dienst was en in dezelfde functiegroep van de toepasselijke collectieve overeenkomst was ingedeeld, een groep die werknemers omvatte met een bancaire vakopleiding en die zelfstandig gekwalificeerde zaken afhandelden. Het Hof verzocht de nationale rechter na te gaan of verzoekster en de met haar vergeleken mannelijke collega vergelijkbare arbeid verrichten, ook al heeft laatstgenoemde [...] de belangrijke klanten onder zijn hoede gekregen en beschikt hij daartoe over een procuratie, terwijl eerstgenoemde, die kredieten controleert, minder contact heeft met de klanten en geen toezeggingen kan doen die haar werkgever rechtstreeks binden. ( 38 ) Het Hof sluit dus kennelijk niet uit dat de betrokken werknemers, ondanks dat zij hetzelfde beroep (leidinggevend bankpersoneel) uitoefenen, niet „hetzelfde werk” verrichten: het legt dat begrip volgens mij strikt uit, aangezien het het verschil tussen de verrichte taken (het controleren van kredieten en het beheer van het klantenbestand) in aanmerking neemt, alsook de procuratie en de verschillende bevoegdheden van de betrokken werknemers.
48.
In het arrest Kenny lijkt het Hof volgens mij evenzeer een strikte uitlegging van „hetzelfde werk” te volgen. In deze zaak meenden ambtenaren van het Ierse ministerie van Justitie slachtoffer te zijn van discriminatie op grond van geslacht, omdat zij een lager loon ontvingen dan hun mannelijke collega’s die als ambtenaren, niet van het ministerie van Justitie maar van de politie, waren aangesteld om dezelfde, administratieve, taken te verrichten. Het Hof heeft de verwijzende rechter gevraagd om in de eerste plaats de verschillen in beroepskwalificatie tussen de ambtenaren van het ministerie van Justitie en de politiebeambten in aanmerking te nemen, en in de tweede plaats de omstandigheid dat sommige politiebeambten, die waren aangesteld voor het verrichten van administratieve taken, eveneens andere, „operationele”, taken, zoals het onderhouden van de contacten met Europol en Interpol, moesten verrichten en dat van alle politiebeambten in uitzonderlijke omstandigheden kon worden verlangd dat zij veldwerk verrichten om in operationele behoeften te voorzien. ( 39 ) Het Hof sluit derhalve niet uit dat de betrokken werknemers, ondanks dat zij identieke gemeenschappelijke taken (de administratieve taken) uitoefenen, niet „hetzelfde werk” verrichten: het legt dat begrip strikt uit, door de uitoefening van andere, verschillende (de politietaken) taken in aanmerking te nemen. Niettemin zou de oplossing van de verwijzende rechter in de zaak Kenny kunnen afhangen van de verhouding tussen de door de betrokken leden van de politie verrichte administratieve en politietaken.” ( 40 )
49.
Volgens mij moet in de onderhavige zaak de door het Hof in de beschikking Montoya Medina gevolgde benadering worden gevolgd in plaats van die in de arresten O’Brien, Brunnhofer en Kenny: het begrip „hetzelfde of soortgelijk” werk in de zin van clausule 3, punt 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd moet naar mijn mening ruim worden uitgelegd, hetgeen geen onderzoek van de door de betrokken werknemers verrichte taken met zich brengt.
50.
Volgens vaste rechtspraak betreffende de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd mo
