WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)
z dnia 14 lipca 2016 r. ( *1 )
„Odesłanie prejudycjalne — Zamówienia publiczne i swoboda przedsiębiorczości — Artykuł 49 TFUE — Dyrektywa 2006/123/WE — Artykuł 12 — Koncesje na majątek publiczny położony na obszarach nad brzegami mórz, jezior i rzek o znaczeniu gospodarczym — Automatyczne przedłużanie — Brak postępowania przetargowego”
W sprawach połączonych C‑458/14 i C‑67/15
mających za przedmiot wnioski o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone przez Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionalny sąd administracyjny regionu Lombardia, Włochy) i Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (regionalny sąd administracyjny regionu Sardynia, Włochy) postanowieniami, odpowiednio, z dnia 5 marca 2014 r. i z dnia 28 stycznia 2015 r., które wpłynęły do Trybunału w dniu 3 października 2014 r. i w dniu 12 lutego 2015 r., w postępowaniach:
Promoimpresa Srl (C‑458/14)
przeciwko
Consorzio dei comuni della Sponda Bresciana del Lago di Garda e del Lago di Idro,
Regione Lombardia,
oraz
Mario Melis i in. (C‑67/15)
przeciwko
Comune di Loiri Porto San Paolo,
Provincia di Olbia Tempio,
przy udziale:
Alessandra Pireddy i in.,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: J.L. da Cruz Vilaça (sprawozdawca), prezes izby, A. Tizzano, wiceprezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego piątej izby, A. Borg Barthet, E. Levits i M. Berger, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Szpunar,
sekretarz: L. Carrasco Marco, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 3 grudnia 2015 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
—
w imieniu Promoimpresa Srl przez E. Vaglia, R. Righiego oraz E. Nesiego, avvocati,
—
w imieniu Consorzio dei comuni della Sponda Bresciana del Lago di Garda e del Lago di Idro przez M. Balleriniego oraz C. Ceramiego, avvocati,
—
w imieniu Regione Lombardia przez M. Tamborino, avvocato,
—
w imieniu Maria Melisa i in. przez B. Ballera, A. Capacchionego, F. Ballera oraz S. Ballera, avvocati,
—
w imieniu Comune di Loiri Porto San Paolo przez G. Longheu, avvocato,
—
w imieniu Provincia di Olbia Tempio przez G. Cosseddu oraz F. Melisa, avvocati,
—
w imieniu Alessandra Pireddy i in. przez S. Carboniego oraz S. Dessy’ego, avvocati,
—
w imieniu rządu włoskiego przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez P. Garofolego, avvocato dello Stato, oraz L. Serenę‑Rossi, działającą w charakterze biegłego,
—
w imieniu rządu czeskiego przez M. Smolka, J. Vláčila oraz T. Müllera, działających w charakterze pełnomocników,
—
w imieniu rządu greckiego przez K. Nasopoulou, działającą w charakterze pełnomocnika,
—
w imieniu rządu niderlandzkiego przez J. Langera, działającego w charakterze pełnomocnika,
—
w imieniu Komisji Europejskiej przez G. Conte’a, A. Tokára oraz E. Montaguti, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 25 lutego 2016 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 12 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36) oraz art. 49 TFUE, 56 TFUE i 106 TFUE.
2
Wnioski te zostały złożone w ramach dwóch sporów. Pierwszy ze sporów (sprawa C‑458/14) toczy się pomiędzy Promoimpresą Srl i Consorzio dei Comuni della Sponda Bresciana del Lago di Garda e del Lago di Idro (konsorcjum nadbrzeżnych gmin prowincji Brescia znajdujących się nad jeziorami Garda i Idro, zwanym dalej „konsorcjum”) oraz Regione Lombardia (regionem Lombardia, Włochy) w przedmiocie, po pierwsze, decyzji konsorcjum odmawiającej odnowienia koncesji, z której Promoimpresa korzystała w celu korzystania z obszaru stanowiącego majątek publiczny, i po drugie, uchwały Giunta Regionale Lombardia (rady regionu Lombardia) o poddaniu udzielania koncesji na majątek publiczny procedurze wyboru porównawczego. Drugi ze sporów (sprawa C‑67/15) toczy się pomiędzy Mariem Melisem i in. i Comune di Loiri Porto San Paolo (gminą Loiri Porto San Paolo, Włochy, zwaną dalej „gminą”) oraz Provincia di Olbia Tempio (prowincją Olbia Tempio, Włochy) w przedmiocie decyzji dotyczących zatwierdzenia planu wykorzystania wybrzeża i udzielenia koncesji na majątek publiczny położony na obszarach nad brzegami mórz oraz środków, poprzez które straż gminna nakazała M. Melisowi i in. usunięcie pewnego wyposażenia z majątku położonego nad brzegiem morza.
Ramy prawne
Prawo Unii
3
Motyw 39 dyrektywy 2006/123 stanowi:
„Pojęcie »systemu zezwoleń« powinno obejmować między innymi procedury administracyjne wydawania zezwoleń, licencji, zgód lub koncesji, a także obowiązek rejestracji w zrzeszeniu zawodowym lub wpisania do rejestru, wykazu lub do bazy danych, oficjalnego przyjęcia do zrzeszenia lub uzyskania karty potwierdzającej wykonywanie określonego zawodu, aby móc wykonywać określoną działalność. Zezwolenie może zostać wydane nie tylko w formie oficjalnej decyzji, ale również decyzji dorozumianej, wynikającej na przykład z braku reakcji właściwych organów lub wynikającej z faktu, że zainteresowana strona musi czekać na potwierdzenie przyjęcia oświadczenia, aby mogła rozpocząć daną działalność lub aby wykonywać ją zgodnie z prawem”.
4
Zgodnie z motywem 57 tej dyrektywy:
„Przepisy niniejszej dyrektywy dotyczące systemów zezwoleń powinny obejmować przypadki, w których podjęcie lub prowadzenie działalności usługowej przez podmioty gospodarcze wymaga wydania decyzji przez właściwy organ. Nie dotyczy to decyzji właściwych organów o ustanowieniu publicznego lub prywatnego podmiotu w celu świadczenia określonej usługi ani zawierania przez właściwe organy umów o świadczenie określonej usługi, jeżeli podlega ona przepisom o zamówieniach publicznych, jako że niniejsza dyrektywa nie dotyczy przepisów o zamówieniach publicznych”.
5
W myśl art. 4 pkt 6 rzeczonej dyrektywy „»system zezwoleń« oznacza każdą procedurę, zgodnie z którą od usługodawcy lub usługobiorcy faktycznie wymaga się podjęcia kroków w celu uzyskania od właściwego organu formalnej lub dorozumianej decyzji dotyczącej podjęcia lub prowadzenia działalności usługowej”.
6
Artykuł 12 tej dyrektywy, dotyczący sytuacji, w których system koncesji ma na celu umożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej wymagającej wykorzystywania ograniczonych zasobów naturalnych, stanowi:
„1. W przypadkach, w których liczba dostępnych zezwoleń na prowadzenie danej działalności jest ograniczona z uwagi na ograniczone zasoby naturalne lub możliwości techniczne, państwa członkowskie stosują procedurę wyboru spośród potencjalnych kandydatów, która w pełni zapewnia bezstronność i przejrzystość, w tym w szczególności odpowiednie podanie do wiadomości informacji na temat rozpoczęcia procedury, jej przeprowadzania i zakończenia.
2. W przypadkach określonych w ust. 1 udzielane zezwolenie ma odpowiedni ograniczony okres ważności i nie może podlegać automatycznemu odnowieniu, ani przyznawać jakichkolwiek innych korzyści usługodawcy, którego zezwolenie właśnie wygasło lub też jakiejkolwiek innej osobie mającej szczególne powiązania z tym usługodawcą.
3. Z zastrzeżeniem ust. 1 oraz art. 9 i 10, państwa członkowskie określając zasady procedury wyboru mogą brać pod uwagę względy dotyczące zdrowia publicznego, cele związane z polityką społeczną, względy zdrowia i bezpieczeństwa pracowników lub osób prowadzących działalność na własny rachunek, ochrony środowiska naturalnego, zachowania dziedzictwa kulturowego oraz inne względy nadrzędnego interesu publicznego, zgodnie z prawem [Unii]”.
7
Zgodnie z motywem 15 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 23 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji (Dz.U. 2014, L 94, s. 1):
„[…] [p]ewne umowy, których przedmiotem jest prawo wykonawcy do eksploatacji – na mocy prawa publicznego lub prywatnego – pewnych domen publicznych [pewnego majątku publicznego] lub zasobów, takich jak grunty lub wszelka własność publiczna, zwłaszcza w sektorze morskim lub w zakresie portów żeglugi śródlądowej lub portów lotniczych, na podstawie których państwo, instytucja zamawiająca lub podmiot zamawiający ustanawia wyłącznie ogólne warunki ich wykorzystania, nie nabywając przy tym konkretnych robót budowlanych lub usług, nie powinny w rozumieniu niniejszej dyrektywy kwalifikować się jako koncesje. Jest to z reguły przypadek umów dotyczących domen publicznych lub najmu gruntu, zawierających na ogół warunki dotyczące wejścia w posiadanie przez najemcę, planowane zastosowanie gruntu, obowiązki właściciela i najemcy w zakresie utrzymania przedmiotu najmu, czas trwania najmu oraz przekazania własności właścicielowi, kwotę najmu i opłaty powiązane, które uiszcza najemca”.
Prawo włoskie
8
Artykuł 1 ust. 18 decreto-legge n. 194 (rozporządzenia z mocą ustawy nr 194) z dnia 30 grudnia 2009 r. (zwanego dalej „rozporządzeniem z mocą ustawy nr 194/2009”), przekształconego w ustawę przez legge n. 25 (ustawę nr 25) z dnia 26 lutego 2010 r. (zwaną dalej „ustawą nr 25/2010”), przewiduje:
„Bez uszczerbku dla przepisów dotyczących przyznawania majątku regionom i jednostkom samorządu terytorialnego na mocy ustawy nr 42 z dnia 5 maja 2009 r. oraz stosownych przepisów wykonawczych, w toku procedury przeglądu ram prawnych w dziedzinie udzielania koncesji na majątek publiczny położony na obszarach nad brzegami mórz na cele turystyczno‑rekreacyjne, które musi odbywać się, w oparciu o kryteria i zasady udzielania tych koncesji, na podstawie porozumienia w ramach konferencji państwo – regiony w rozumieniu art. 8 ust. 6 ustawy nr 131 z dnia 5 czerwca 2003 r., zawartego z poszanowaniem zasad konkurencji, swobody przedsiębiorczości, gwarancji wykonywania, rozwoju i wspierania działalności gospodarczej oraz ochrony inwestycji, a także w kontekście znoszenia prawa pierwszeństwa przewidzianego w art. 37 ust. 2 akapit drugi kodeksu żeglugi, okres obowiązywania koncesji na majątek publiczny będących w mocy w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia i wygasających najpóźniej w dniu 31 grudnia 2015 r. przedłuża się do tego dnia […]”.
9
Przepis ten został zmieniony przez art. 34k decreto legge n. 179 (rozporządzenia z mocą ustawy nr 179) z dnia 18 października 2012 r. (zwanego dalej „rozporządzeniem z mocą ustawy nr 179/2012”), wprowadzony w momencie przekształcenia przez ustawę nr 221 z dnia 17 grudnia 2012 r., w następujący sposób:
„Bez uszczerbku dla przepisów dotyczących przyznawania majątku regionom i jednostkom samorządu terytorialnego na mocy ustawy nr 42 z dnia 5 maja 2009 r. oraz stosownych przepisów wykonawczych, w toku procedury przeglądu ram prawnych w dziedzinie udzielania koncesji na majątek publiczny położony na obszarach nad brzegami mórz, jezior i rzek na cele turystyczno‑rekreacyjne, rybołówstwa, akwakultury oraz powiązanej działalności produkcyjnej i sportowej, a także koncesji dla portów rekreacyjnych, miejsc przybijania i stanowisk cumowania przeznaczonych na żeglarstwo rekreacyjne, które musi odbywać się w oparciu o kryteria i zasady udzielania tych koncesji, na podstawie porozumienia w ramach konferencji państwo – regiony w rozumieniu art. 8 ust. 6 ustawy nr 131 z dnia 5 czerwca 2003 r., zawartego z poszanowaniem zasad konkurencji, swobody przedsiębiorczości, gwarancji wykonywania, rozwoju i wspierania działalności gospodarczej oraz ochrony inwestycji, a także w kontekście znoszenia prawa pierwszeństwa przewidzianego w art. 37 ust. 2 akapit drugi kodeksu żeglugi, okres obowiązywania koncesji na majątek publiczny będących w mocy w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia i wygasających najpóźniej w dniu 31 grudnia 2015 r. przedłuża się do dnia 31 grudnia 2020 r. […]”.
10
Artykuł 16 rozporządzenia z mocą ustawy nr 59 z dnia 26 marca 2010 r., transponującego dyrektywę 2006/123, przewiduje:
„1. W przypadkach, w których liczba dostępnych zezwoleń na prowadzenie danej działalności usługodawczej jest ograniczona z uwagi na ograniczone zasoby naturalne lub możliwości techniczne, właściwe organy stosują procedurę wyboru spośród potencjalnych kandydatów i zapewniają uprzednie określenie i publikację, w formie przewidzianej w ich przepisach, obowiązujących je same kryteriów i zasad właściwych dla zagwarantowania bezstronności.
2. Przy określaniu reguł procedury wyboru właściwe organy mogą wziąć pod uwagę względy zdrowia publicznego, cele polityki społecznej, zdrowia i bezpieczeństwa pracowników i osób prowadzących działalność na własny rachunek, […] ochrony środowiska, konserwacji dziedzictwa kulturowego oraz inne nadrzędne względy interesu ogólnego zgodne z prawem [Unii].
3. Każda decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia musi przestrzegać kryteriów i zasad, o których mowa w ust. 1.
4. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, zezwolenia udziela się na okres ograniczony i nie może ono podlegać automatycznemu odnowieniu ani przyznawać jakichkolwiek korzyści usługodawcy, którego zezwolenie właśnie wygasło, lub też innej osobie, chociażby były one uzasadnione szczególnymi powiązaniami z tym usługodawcą”.
Postępowania główne i pytania prejudycjalne
Sprawa C‑458/14
11
Decyzjami z dnia 16 czerwca i 17 sierpnia 2006 r. konsorcjum przyznało Promoimpresie koncesję na eksploatację położonego nad jeziorem Garda obszaru stanowiącego majątek publiczny z przeznaczeniem pod kiosk, werandę, toaletę, nabrzeże i pomost.
12
Artykuł 3 koncesji przewidywał jej wygaśnięcie z mocy prawa w dniu 31 grudnia 2010 r. bez konieczności powiadamiania i bez możliwości powołania się przez koncesjonariusza na zwyczaje w celu dalszego korzystania z koncesji.
13
Równocześnie Komisja Europejska uznała w wezwaniu do usunięcia uchybienia doręczonym Republice Włoskiej w dniu 2 lutego 2009 r., że art. 37 włoskiego kodeksu żeglugi jest sprzeczny z art. 49 TFUE, ponieważ przewiduje w ramach procedury przyznawania koncesji na majątek publiczny położony na obszarach nad brzegami mórz prawo pierwszeństwa na rzecz koncesjonariusza, którego koncesja wygasa. Włoski ustawodawca podjął działania w celu zniesienia tego prawa pierwszeństwa. Następnie, przy przekształcaniu rozporządzenia z mocą ustawy nr 194/2009 w ustawę nr 25/2010, włoski ustawodawca wprowadził odesłanie do innego aktu ustawodawczego, umożliwiając w ten sposób automatyczne odnowienie sześcioletnich koncesji o sześć lat. W uzupełniającym wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 5 maja 2010 r. Komisja uznała, że odesłanie to, po pierwsze, czyniło całkowicie nieskutecznym zniesienie prawa pierwszeństwa, i po drugie, było sprzeczne z art. 12 dyrektywy 2006/123 oraz z art. 49 TFUE. Wobec podjęcia przez włoskiego ustawodawcę decyzji o uchyleniu przepisu umożliwiającego wspomniane odesłanie Komisja uznała, iż mogła zamknąć postępowanie w sprawie naruszenia w dniu 27 lutego 2012 r.
14
W dniu 14 kwietnia 2010 r. Promoimpresa wystąpiła z wnioskiem o odnowienie przysługującej jej koncesji, który to wniosek konsorcjum oddaliło decyzją z dnia 6 maja 2011 r. Rzeczona odmowa opierała się, po pierwsze, na okoliczności, że nowej koncesji nie można było uzyskać na podstawie zwykłego wniosku o odnowienie, lecz jedynie w wyniku publicznej procedury przetargowej, i po drugie, na okoliczności, że czas obowiązywania wygasłej koncesji był ograniczony do pięciu lat i wykluczona była jakakolwiek forma jej automatycznego odnowienia.
15
Promoimpresa zaskarżyła tę decyzję konsorcjum do Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionalnego sądu administracyjnego regionu Lombardia, Włochy), powołując się między innymi na naruszenie art. 1 ust. 18 rozporządzenia z mocą ustawy nr 194/2009, przekształconego w ustawę nr 25/2010, który to przepis przewiduje przedłużenie terminu wygaśnięcia koncesji.
16
Sąd odsyłający wyjaśnia, że stosunek istniejący pomiędzy Promoimpresą i konsorcjum ma cechy „koncesji” w rozumieniu prawa Unii, albowiem Promoimpresie przysługuje prawo wykorzystywania majątku publicznego w zamian za uiszczanie okresowej opłaty na rzecz jednostki administracyjnej będącej właścicielem tego majątku, a ryzyko związane z jego eksploatacją spoczywa na Promoimpresie.
17
Sąd ów uważa, że włoskie przepisy – w zakresie, w jakim przewidują wielokrotne przedłużanie okresu obowiązywania koncesji na majątek publiczny – powodują nieuzasadnione ograniczenie swobody przedsiębiorczości, w szczególności poprzez uniemożliwienie wszelkim innym konkurentom dostępu do koncesji, których ważność wygasa.
18
W tych okolicznościach Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionalny sąd administracyjny regionu Lombardia) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy zasady swobody przedsiębiorczości, niedyskryminacji i ochrony konkurencji, o których mowa w art. 49 TFUE, 56 TFUE i 106 TFUE, oraz przewidziana w nich zasada racjonalności stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, które wskutek następujących po sobie działań prawodawczych powodują wielokrotne przedłużenie terminu wygaśnięcia koncesji na majątek publiczny obejmujący położone nad brzegiem mórz, jezior i rzek obszary o znaczeniu gospodarczym, których okres ważności zostaje ustawowo wydłużony do co najmniej jedenastu lat, co prowadzi do utrzymania prawa do korzystania z majątku publicznego wyłącznie przez danego koncesjonariusza, pomimo upływu, przewidzianego w przyznanej mu już koncesji, terminu jej ważności, czego konsekwencją jest pozbawienie innych zainteresowanych podmiotów gospodarczych wszelkiej możliwości uzyskania majątku publicznego w wyniku procedury przetargowej?”.
Sprawa C‑67/15
19
Mario Melis i in. są w większości operatorami turystyczno‑rekreacyjnymi działającymi na obszarze plaży gminy na mocy koncesji na majątek publiczny położony nad brzegiem morza przyznanych w 2004 r. na okres sześciu lat, a następnie przedłużonych o jeden rok.
20
W 2012 r. M. Melis i in. wnieśli do gminy o wydanie formalnej decyzji w sprawie przedłużenia. Ich wniosek pozostał bez odpowiedzi. Z owego braku reakcji M. Melis i in. wysnuli wniosek, że mogli zgodnie z prawem kontynuować swą działalność począwszy od maja 2012 r. zgodnie z art. 1 ust
