SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
ELEANOR SHARPSTON,
predstavljeni 5. aprila 2016 ( 1 )
Zadeva C‑113/15
Breitsamer und Ulrich GmbH & Co. KG
proti
Landeshauptstadt München
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (bavarsko višje upravno sodišče, Nemčija))
„Direktiva 2001/110/ES — Člen 2(4) — Navedba države ali držav porekla, kjer je bil med proizveden — Direktiva 2000/13/ES — Člen 1(3)(b) — Pomen ‚predpakiranega živila‘ — Ali je treba navesti državo porekla na porcijskih pakiranjih medu, ki se v kartonih prodajajo obratom javne prehrane in se naknadno ločeno prodajo ali vključijo v kupljene obroke — Člen 13(4) — Obseg izjeme za majhno embalažo — Uredba (EU) št. 1169/2011 — Člen 2(2)(e) — Pomen ‚predpakiranega živila‘ — Člen 16(2) — Obseg izjeme za majhno embalažo“
1.
Obravnavana zadeva se nanaša na označevanje porcijskih pakiranj medu, ki so pakirana in se prodajajo skupaj v kartonu, na katerega označbi je navedena država porekla medu. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (bavarsko višje upravno sodišče) v bistvu sprašuje, ali zakonodaja Unije zahteva, da se država porekla medu navede tudi na vsakem porcijskem pakiranju, ki se pozneje ločeno proda ali je vključeno v kupljeni obrok. To vprašanje se je pojavilo v okviru postopka, ki ga je proti Landeshauptstadt München (mesto München) sprožilo podjetje, ki prideluje in pakira med (Breitsamer und Ulrich GmbH & Co. KG, v nadaljevanju: Breitsamer). Družbi Breitsamer je bila leta 2012 izrečena globa, ker je v prvi polovici leta 2011 dajala v promet porcijska pakiranja, ne da bi navedla državo porekla medu.
Pravo Unije
Označevanje živil: Direktiva 2000/13 in Uredba št. 1169/2011
2.
Direktiva 2000/13/ES ( 2 ) (v nadaljevanju: Direktiva o označevanju živil) je konsolidirala prejšnjo zakonodajo o približevanju zakonodaje držav članic o označevanju, predstavljanju in oglaševanju živil. ( 3 ) Njen namen je bil določitev splošnih pravil Unije, ki se uporabljajo za vsa živila, dana v promet. ( 4 ) Posebna pravila, ki se uporabljajo samo za določena živila, bi bilo treba določiti v posebnih predpisih za te izdelke. ( 5 ) Glavni dejavnik pri vsaki ureditvi označevanja živil je bila potreba po obveščanju in varstvu potrošnika. ( 6 ) Štelo se je, da je podrobno označevanje, še posebej opis natančne narave in značilnosti izdelka, tako da se potrošniku omogoča izbira ob polnem poznavanju dejstev, najprimernejše, ker ustvarja najmanj ovir za prosti promet. ( 7 )
3.
V členu 1(1) je bilo navedeno, da Direktiva o označevanju živil med drugim velja za označevanje živil, ki se dostavijo končnemu potrošniku. S členom 1(2) je bil razširjen obseg živil iz Direktive na oskrbo restavracij, bolnišnic, menz in drugega podobnega masovnega gostinstva (ki so bili skupaj opredeljeni kot „obrati javne prehrane“).
4.
V členu 1(3)(a) je bilo „označevanje“ opredeljeno kot „[…] vse navedbe, oznake, blagovne znamke, slikovno gradivo ali simbol[i] v zvezi z živilom, ki se namestijo na kakršnokoli vrsto embalaže, dokument, obvestilo, etiketo, obroček ali vratno etiketo, ki spremlja ali se nanaša na tako živilo“. V členu 1(3)(b) je bilo navedeno, da „predpakirano živilo“ pomeni „[…] vsako posamezno enoto, ki se kot taka predstavlja končnemu potrošniku in obratom javne prehrane ter jo sestavlja živilo in embalaža, v katero je bilo dano, preden se ponudi v prodajo, ne glede na to, ali ta embalaža povsem ali samo deloma zapira živilo, vendar v vsakem primeru na tak način, da vsebine ni možno spremeniti, ne da bi embalažo odprli ali spremenili“.
5.
V skladu s členom 2(1)(a)(i) označevanje ni smelo biti tako, da bi lahko zavedlo potrošnika, predvsem glede značilnosti živila, vključno z njegovim poreklom. V členu 2(3)(a) je bilo navedeno, da to pravilo velja tudi za predstavitev živil, še posebej njihove obliko, videz ali embalažo, uporabljene materiale za embalažo, način, kako so razporejena, in okolje, v katerem so razstavljena.
6.
Člen 3(1) je določal, da „v skladu s členi od 4 do 17 in ob upoštevanju izjem, ki so v njih predvidene, vsebuje oznaka živil samo […] obvezne navedbe [navedene v točkah od 1 do 10]“. ( 8 ) V točki 8 tega seznama je bilo določeno: „kraj porekla ali izvora, kadar bi lahko potrošnik brez te navedbe bil v zmoti glede pravega porekla ali izvora živila“.
7.
V skladu s členom 4(2) se je s predpisi Unije, ki veljajo za posebej navedena živila, lahko zahtevalo, da se poleg navedb iz člena 3 na označbi navedejo še druge navedbe. Kjer takih predpisov Unije ni bilo, so lahko države članice kljub temu same določile, da se take navedbe prikažejo v skladu s postopkom iz člena 19. ( 9 )
8.
S členom 13(1)(a) je bilo zahtevano, da se navedbe iz členov 3 in 4(2) prikažejo na predpakiranju ali na označbi, pritrjeni na predpakiranje. Ne glede na to zahtevo in brez poseganja v predpise Unije o nazivnih količinah je bilo v členu 13(1)(b) določeno, da se morajo, kadar so taka živila namenjena „[…] končnemu potrošniku, vendar tržena na stopnji pred prodajo končnemu potrošniku in kjer na tej stopnji ne gre za prodajo obratom javne prehrane [prva alinea] [ali] za dobavo obratom javne prehrane za pripravo, obdelavo, razdelitev ali rezanje [druga alinea] […]“, navedbe navesti samo v komercialnih dokumentih, ki se nanašajo na živila, če je mogoče zagotoviti, da ti dokumenti, ki vsebujejo vse navedbe za označevanje, spremljajo živila, na katera se nanašajo, ali so bili poslani pred ali sočasno z dobavo. ( 10 )
9.
V členu 13(4) so bile določene okoliščine, v katerih je treba navesti manj obvezne informacije. Zlasti je bilo treba navedbe v točkah 1, 4 in 5 iz člena 3(1) ( 11 ) navesti pri „[…] embalažah ali posodah, katerih največja površina je manjša od 10 cm2 […]“.
10.
Člen 14, prvi odstavek, je določal, da „pri živilih, ponujenih za prodajo končnemu potrošniku ali obratom javne prehrane v nepredpakirani obliki ali pakiranih na mestu prodaje na željo kupca ali predpakiranih za neposredno prodajo, države članice sprejmejo podrobna pravila o načinu, na katerega je treba prikazati navedbe iz členov 3 in 4(2)“. Z drugim odstavkom člena 14 je bilo državam članicam omogočeno, da teh navedb, v celoti ali deloma, ne predpišejo kot obveznih, če je še vedno zagotovljena obveščenost kupca.
11.
Uredba (EU) št. 1169/2011 ( 12 ) je s 13. decembrom 2014 razveljavila – med drugim – Direktivo o označevanju živil. ( 13 )
12.
V skladu z uvodno izjavo 3 Uredbe št. 1169/2011 je treba za doseganje visoke ravni varovanja zdravja potrošnikov in zagotovitev njihove pravice do obveščenosti zagotoviti, da so potrošniki ustrezno obveščeni o živilih, ki jih uživajo. V uvodni izjavi 8 je navedeno, da so splošne zahteve za označevanje dopolnjene z določbami, ki se uporabljajo za vsa živila v posebnih okoliščinah ali za nekatere kategorije živil, in da razen tega obstajajo številna posebna pravila, ki se uporabljajo za posebna živila. V skladu z uvodno izjavo 17 je glavni dejavnik za to, da se zahtevajo obvezne informacije o živilih, da se potrošnikom omogoči, da prepoznajo in ustrezno uporabijo živila ter se odločajo glede na svoje prehranske potrebe. V uvodni izjavi 20 je navedeno, da bi morala biti z zakonodajo o informacijah o živilih prepovedana uporaba zavajajočih informacij za potrošnika, zlasti kar zadeva značilnosti, učinke ali lastnosti živil. Da bi bila ta prepoved učinkovita, bi se morala uporabljati tudi za oglaševanje in predstavitev živil. V uvodni izjavi 22 je prepoznana potreba po pripravi seznama vseh obveznih informacij, ki bi jih bilo načeloma treba zagotoviti za vsa živila, namenjena končnemu potrošniku in obratom javne prehrane. Ta seznam bi moral vključevati informacije, ki so že zahtevane z obstoječo zakonodajo Unije, glede na to, da se na splošno šteje kot koristen pravni red glede obveščanja potrošnikov. Uvodna izjava 32 navaja, da so bile določbe o obvezni označbi porekla oblikovane na podlagi „vertikalnega pristopa“ – na primer za med – in se v zvezi s tem sklicuje na Direktivo Sveta 2001/110/ES ( 14 ) (v nadaljevanju: Direktiva o medu).
13.
V skladu s členom 1(2) Uredba št. 1169/2011 „določa sredstva, ki zagotavljajo pravico potrošnikov do informacij in postopke za zagotavljanje informacij o živilih […]“. Člen 1(3) določa, da se Uredba uporablja za „[…] nosilce živilske dejavnosti na vseh stopnjah živilske verige, kadar njihove dejavnosti vključujejo zagotavljanje informacij o živilih potrošnikom“ in „[…] vsa živila, ki so namenjena končnemu potrošniku, vključno z živili, ki jih dostavljajo obrati javne prehrane, in živili za dobavo obratom javne prehrane“. Člen 1(4) določa, da se Uredba uporablja brez poseganja v zahteve za označevanje, vsebovane v posebnih določbah Unije, ki se uporabljajo za posamezna živila.
14.
„Dajanje v promet“ pomeni „imeti živila […] za prodajo, vključno s ponujanjem za prodajo ali vsemi drugimi oblikami prenosa, brezplačno ali proti plačilu, prodajo, distribucijo in druge oblike njihovih prenosov“ (člen 2(1)(a)). ( 15 )„Obvezne informacije o živilih“ pomenijo „podatke, ki morajo na podlagi določb Unije biti zagotovljeni končnemu potrošniku“ (člen 2(2)(c)). „Predpakirano živilo (pre-packed food)“ ustreza temu, kar je bilo „predpakirano živilo (pre-packaged food)“ v Direktivi o označevanju živil: njegova opredelitev v členu 2(2)(e) je podobna opredelitvi v členu 1(3)(b) slednje (čeprav člen 2(2)(e) [v angleščini] uporablja izraza „food“ in „final consumer“ namesto „foodstuff“ in „ultimate consumer“). Opredelitev „predpakirano živilo“ ne zajema živil, pakiranih na prodajnih mestih na zahtevo potrošnika ali predpakiranih za neposredno prodajo (člen 2(2)(e)). Člen 2(3) določa, da se država porekla živila nanaša na poreklo živila, kot je določeno v skladu s členi od 23 do 26 Uredbe (EGS) št. 2913/92. ( 16 )
15.
Člen 3(1) določa, da „zagotavljanje informacij o živilih dosega visoko raven varovanja zdravja in interesov potrošnikov z zagotavljanjem podlage končnim potrošnikom za ozaveščeno izbiro in za varno uporabo živil […]“.
16.
Temeljna zahteva iz člena 6 je, da morajo biti vsem živilom, namenjenim za dobavo končnemu potrošniku ali obratom javne prehrane, priložene informacije o živilih v skladu z Uredbo.
17.
Člen 8 ima naslov „Odgovornosti“. Odstavek 6 se nanaša na informacije v zvezi z nepredpakiranimi živili, namenjenimi končnemu potrošniku. V zvezi s to kategorijo živila morajo nosilci živilske dejavnosti v okviru dejavnosti pod svojim nadzorom zagotoviti, da se take informacije prenesejo nosilcu živilske dejavnosti, ki živila prejme, da bi se tako končnemu potrošniku na zahtevo zagotovile obvezne informacije o živilih.
18.
S členom 9(1)(i) je zahtevano, če je tako določeno v členu 26, ( 17 ) (v skladu s členi od 10 do 35 in ob upoštevanju izjem iz poglavja IV o obveznih informacijah o živilih), da se navedeta država porekla ali kraj izvora.
19.
Pri predpakiranih živilih je s členom 12(2) zahtevano, da so obvezne informacije o živilih prikazane neposredno na embalaži ali nanjo pritrjeni označbi.
20.
Člen 16(2) določa, da je treba v primeru embalaže ali posod, katerih največja površina je manjša od 10 cm2, na embalaži ali označbi obvezno navesti le podatke iz točk (a), (c), (e) in (f) člena 9(1). ( 18 ) Podatke iz točke (b) člena 9(1) ( 19 ) je treba zagotoviti z drugimi sredstvi ali jih dati na voljo na zahtevo potrošnika. V uvodni izjavi 39 je pojasnjeno, da je namen te izjeme, da bi se izognili nepotrebnemu obremenjevanju nosilcev živilske dejavnosti, in da se uporablja, razen če z drugimi pravili Unije ni določena obveznost zagotovitve takšnih informacij.
21.
S členom 26 so določene podrobne določbe o – med drugim – navedbi države porekla živila. Člen 26(1) določa, da se uporablja brez poseganja v zahteve glede označevanja, določene v posebnih določbah Unije. V skladu s členom 26(2)(a) je navedba države porekla ali kraja izvora obvezna, „kadar bi izpustitev tega podatka lahko zavedla potrošnika glede prave države porekla ali kraja izvora živila, zlasti če bi informacije, priložene živilu, ali označba kot celota sicer pomenila, da ima živilo drugačno državo porekla ali kraj izvora“. ( 20 )
22.
Kadar so živila ponujena za prodajo končnemu potrošniku ali obratom javne prehrane v nepredpakirani obliki ali se pakirajo na mestu prodaje na zahtevo potrošnika ali so predpakirana za neposredno prodajo, je v členu 44(1) določeno, da (a) so podatki iz točke (c) člena 9(1) obvezni in da (b) so drugi podatki iz členov 9 in 10 ( 21 ) neobvezni, razen če države članice sprejmejo nacionalne ukrepe, v skladu s katerimi je treba navesti nekatere ali vse zadevne podatke oziroma elemente teh podatkov. V skladu s členom 44(2) lahko države članice sprejmejo nacionalne ukrepe o tem, kako dati na voljo podatke ali elemente teh podatkov iz člena 44(1), kadar je ustrezno, pa tudi ukrepe o obliki njihove navedbe in prikaza.
23.
Člen 54 določa prehodne ukrepe. Člen 54(1), prvi pododstavek, določa, da se lahko živila, ki so bila dana v promet ali označena do 13. decembra 2014 in niso v skladu z zahtevami Uredbe št. 1169/2011, tržijo do odprodaje zalog.
Proizvodnja in trženje medu: Direktiva o medu
24.
Z Direktivo o medu je bila prenovljena Direktiva 74/409/EGS, ( 22 ) da bi bili predpisi o pogojih proizvodnje in trženja medu bolj usklajeni s splošnimi predpisi Unije o živilih, zlasti s predpisi o, med drugim, označevanju. ( 23 ) V uvodni izjavi 5 je navedeno, da se ob upoštevanju nekaterih pogojev uporabljajo splošne določbe o označevanju iz Direktive o označevanju živil. Zaradi tesne zveze med kakovostjo medu in njegovim poreklom je treba nujno zagotoviti popolne podatke o teh zadevah (torej o kakovosti in izvoru medu), tako da potrošnik ni zaveden glede kakovosti proizvoda. Zaradi upoštevanja posebnega interesa potrošnika glede geografskih značilnosti medu in popolne jasnosti v zvezi s tem je zahtevano, da se na označbi navede država porekla (to je država, v kateri je bil med proizveden).
25.
Člen 1 določa, da Direktiva o medu velja za proizvode, opredeljene v Prilogi I („Imena, opis proizvodov in opredelitve pojmov“). Ti proizvodi morajo ustrezati zahtevam iz Priloge II („Merila za sestavo medu“).
26.
S členom 2 je potrjeno, da velja Direktiva o označevanju živil za proizvode, opredeljene v Prilogi I, ob upoštevanju številnih pogojev, ki so v njej navedeni. Pogoj iz člena 2(4)(a) je, da „[morajo biti] država oziroma države porekla, kjer je bil med pridelan, […] navedene na označbi“. V členu 2(4)(a) je določeno tudi, da „[…] se lahko, če je med po poreklu iz več kakor ene države članice ali tretje države, navedena oznaka nadomesti z […]: ‚mešanica medu iz držav članic ES‘; ‚mešanica medu iz držav, ki niso članice ES‘, ‚mešanica medu iz držav članic ES in držav, ki niso članice ES‘“. Člen 2(4)(b) določa, da je treba za namene Direktive o označevanju živil in zlasti njenih členov 13, 14, 16 in 17 šteti, da so podatki, ki jih je treba navesti v skladu s členom 2(4)(a) Direktive o medu, podatki na podlagi člena 3 Direktive o označevanju živil.
27.
Direktiva o medu je bila spremenjena z Direktivo 2014/63/EU, ( 24 ) ki je začela veljati 23. junija 2014 in torej po tem, ko so bila porcijska pakiranja spornega medu dana v promet. Člen 2(1) in (2) Direktive 2014/63 določa, da je rok, do katerega morajo države članice začeti uporabljati zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s točkami 1, 2 in 6 člena 1 („Spremembe“) ter členom 3 („Prehodni ukrepi“) Direktive 2014/63, 24. junij 2015. V skladu s členom 3 se lahko proizvodi, ki so dani v promet ali označeni v skladu z Direktivo o medu pred 24. junijem 2015, še naprej tržijo do prodaje zalog. ( 25 ) Kakorkoli že, v zvezi z navedbo države porekla je Direktiva o medu z Direktivo 2014/63 zgolj prilagojena začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe, tako da je sklicevanje na „ES“ v členu 2(4)(a) Direktive o medu nadomeščeno s sklicevanjem na „EU“. ( 26 )
Nemško pravo
28.
„Predpakiranje“ je opredeljeno v členu 42(1) Gesetz über das Inverkehrbringen und die Bereitstellung von Messgeräten auf dem Markt, ihre Verwendung und Eichung sowie über Fertigpackungen (zakon o trženju in zagotavljanju merilnih instrumentov na trgu, njihovi uporabi in kalibraciji ter predpakiranju) z dne 25. julija 2013 kot embalaža kakršne koli vrste, v katero se v odsotnosti kupca zapakira in zapre proizvod, tako da količine pakiranega proizvoda brez odpiranja ali bistvene spremembe embalaže ni mogoče spremeniti. Nacionalno sodišče navaja, da pravo Unije in nacionalna zakonodaja štejeta dejstvo, da se v prodajo ponuja le posamezna enota, za odločilno za „predpakiranje“ in „predpakirano hrano“.
29.
Člen 1(1) Lebensmittel-Kennzeichnungsverordnung (uredba o označevanju živil) ( 27 ) določa, da uredba velja za označevanje predpakiranih živil, ki so namenjena za prodajo potrošnikom. Restavracije, obrati javne prehrane in komercialni ponudniki so „potrošniki“, če se hrana zaužije znotraj njihovega objekta.
30.
Člen 3(4) Honigverordnung (uredba o medu) z dne 16. januarja 2004, ki po navedbah predložitvenega sodišča ustreza členu 2(4)(a) Direktive o medu, določa, da mora poleg informacij, določenih z uredbo o označevanju živil, označevanje izdelkov iz Priloge 1 (v kateri so navedene opredelitve medu in imena, pod katerimi se lahko prodaja, ter ki po navedbah predložitvenega sodišča obsega sporni izdelek) obsegati tudi državo ali države porekla, kjer je bil med pridelan. Za med, ki je bil pridobljen v več državah porekla, in v delu, v katerem je bil v njih pridobljen, vsebujejo označbe besedilo (a) „mešanica medu iz držav članic ES“, (b) „mešanica medu iz držav, ki niso članice ES“ in (c) „mešanica medu iz držav članic ES in držav, ki niso članice ES“.
31.
V skladu s členom 3(3), prvi stavek, uredbe o označevanju živil – ki se v skladu s členom 3(5) uredbe o medu uporablja tudi za informacije, ki se vključijo v označbo v skladu s členom 3(4) uredbe o medu – morajo biti informacije označene na embalaži ali na nanjo pritrjeni označbi na vidnem mestu, v nemškem jeziku, enostavno razumljive, jasno čitljive in neizbrisne. Člen 4(3) uredbe o medu prepoveduje dajanje v promet izdelkov, ki ne izpolnjujejo obveznih zahtev iz člena 3(4) uredbe o medu.
Dejansko stanje, postopek in vprašanji za predhodno odločanje
32.
Eden od proizvodov, ki jih daje v promet družba Breitsamer, je „Breitsamer Imkergold“. Ta izdelek vsebuje 120 20‑gramskih porcijskih pakiranj istega medu z zavarjenim pokrovčkom iz aluminija. Na označbah na embalaži porcijskih pakiranj ni navedena država porekla medu. Sto dvajset porcij je pakiranih v en sam karton. Označba na vsakem kartonu vsebuje potrebne informacije, vključno z državo porekla medu.
33.
Mesto München je 30. oktobra 2012 direktorju družbe Breitsamer naložilo globo, ker je družba dajala v promet porcijska pakiranja medu, na katerih embalaži ali označbi ni bila navedena država porekla medu. Družba Breitsamer je 5. novembra 2012 vložila upravno pritožbo zoper globo, ki jo je naložilo mesto München. Istega dne je sprožila upravni spor pri Verwaltungsgericht München (upravno sodišče v Münchnu) za izdajo ugotovitvene sodbe, da se navedba države porekla ne zahteva, ker porcijska pakiranja niso namenjena za ločeno prodajo na trgu in torej niso predpakirano živilo. Mesto München je na podlagi predloga družbe Breitsamer prekinilo upravni postopek, ki ga je vodilo. Verwaltungsgericht München (upravno sodišče v Münchnu) je 25. septembra 2013 zavrnilo tožbo družbe Breitsamer, s katero je ta predlagala sprejetje ugotovitvene sodbe. Družba Breitsamer se je zoper to sodbo pritožila pri predložitvenem sodišču.
34.
V teh okoliščinah je predložitveno sodišče Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali gre pri porcijskih pakiranjih medu, ki so pakirana v embalaži, ki vsebuje vse elemente označbe – vključno z navedbo države porekla – in ki naj se ne bi kot taka prodajala posamezno končnemu uporabniku in obratom javne prehrane, za ‚predpakirano živilo‘ v smislu člena 1(3)(b) [Direktive o označevanju živil] ter člena 2(2)(e) Uredbe št. 1169/2011, za katerega velja obveznost označevanja, ali pa takšna porcijska pakiranja medu niso predpakirana živila, za katera velja obveznost označevanja, ker ne gre za prodajne enote?
2.
Ali je na vprašanje treba odgovoriti drugače, če se ta porcijska pakiranja v obratih javne prehrane ponujajo ne le v pripravljenih obrokih, ki se plačujejo pavšalno, temveč se prodajajo tudi posamezno?“
35.
Družba Breitsamer, Landesanwaltschaft Bayern (državno tožilstvo zvezne dežele Bavarske, Nemčija), mesto München in Evropska komisija so vložili pisna stališča ter predstavili us
