UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)

7 päivänä maaliskuuta 2019 ( *1 )

Muutoksenhaku – Institutionaalinen oikeus – Kansalaisaloite – Asetus (EU) N:o 211/2011 – Ehdotetun kansalaisaloitteen rekisteröinti – 4 artiklan 2 kohdan b alakohta – Edellytys, jonka mukaan kyseinen aloite ei selvästi ylitä Euroopan komission toimivaltaa tehdä ehdotus säädökseksi perussopimusten soveltamiseksi – Todistustaakka – Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus – SEUT 174 artikla – Kansalaisaloite ”Koheesiopolitiikka alueiden yhdenvertaisuuden ja alueellisten kulttuurien säilymisen varmistamiseksi” – Rekisteröintihakemus – Komission epäävä päätös

Asiassa C‑420/16 P,

jossa on kyse Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklaan perustuvasta valituksesta, joka on pantu vireille 28.7.2016,

Balázs-Árpád Izsák, jonka kotipaikka on Târgu Mureş (Romania), ja

Attila Dabis, jonka kotipaikka on Budapest (Unkari),

edustajanaan D. Sobor, ügyvéd,

valittajina,

ja jossa muina osapuolina ovat

Euroopan komissio, asiamiehinään K. Banks, K. Talabér-Ritz, H. Krämer ja B.‑R. Killmann,

vastaajana ensimmäisessä oikeusasteessa,

Unkari, asiamiehenään M. Z. Fehér,

Helleenien tasavalta,

Romania, asiamiehinään R. H. Radu, C. R. Canţăr, C.‑M. Florescu, L. Liţu ja E. Gane,

Slovakian tasavalta, asiamiehenään B. Ricziová,

väliintulijoina ensimmäisessä oikeusasteessa,

UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),

toimien kokoonpanossa: unionin tuomioistuimen varapresidentti R. Silva de Lapuerta, joka hoitaa ensimmäisen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, E. Regan ja S. Rodin (esittelevä tuomari),

julkisasiamies: P. Mengozzi,

kirjaaja: hallintovirkamies R. Şereş,

ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 3.5.2018 pidetyssä istunnossa esitetyn,

kuultuaan julkisasiamiehen 4.10.2018 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

1

Valituksellaan Balázs-Árpád Izsák ja Attila Dabis vaativat kumottavaksi unionin yleisen tuomioistuimen 10.5.2016 antaman tuomion Izsák ja Dabis v. komissio (T‑529/13, EU:T:2016:282; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt heidän kanteensa, jossa he vaativat kumottavaksi eurooppalaisen kansalaisaloitteen ”Koheesiopolitiikka alueiden yhdenvertaisuuden ja alueellisten kulttuurien säilymisen varmistamiseksi” rekisteröintiä koskevasta hakemuksesta, joka toimitettiin Euroopan komissiolle 18.6.2013, 25.7.2013 annetun Euroopan komission päätöksen C(2013) 4975 final (jäljempänä riidanalainen päätös).

Asiaa koskevat oikeussäännöt

2

Kansalaisaloitteesta 16.2.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 211/2011 (EUVL 2011, L 65, s. 1) johdanto-osan ensimmäisessä, toisessa, neljännessä ja kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”(1)

Euroopan unionista tehdyllä sopimuksella vahvistetaan unionin kansalaisuuden merkitystä ja edistetään unionin demokraattista toimintaa muun muassa määräämällä, että kaikilla kansalaisilla on oikeus osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa eurooppalaisen kansalaisaloitteen kautta. Tämä menettely antaa kansalaisille mahdollisuuden kääntyä suoraan komission puoleen ja pyytää sitä tekemään perussopimusten soveltamista koskeva ehdotus unionin säädökseksi, mikä on samanlainen oikeus kuin Euroopan parlamentille annetaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 225 artiklassa ja neuvostolle mainitun perussopimuksen 241 artiklassa.

(2)

Kansalaisaloitteen tekemistä varten vaadittavien menettelyjen ja edellytysten olisi oltava selkeitä, yksinkertaisia, käyttäjäystävällisiä ja oikeasuhteisia kansalaisaloitteen luonteeseen nähden siten, että rohkaistaan kansalaisten osallistumista ja tehdään unionista helpommin lähestyttävä. Niillä olisi saavutettava oikeuksien ja velvollisuuksien välinen sopiva tasapaino.

– –

(4)

Komission olisi pyynnöstä annettava kansalaisille tietoja ja epävirallisia neuvoja, jotka koskevat kansalaisaloitteita ja erityisesti rekisteröintiperusteita.

– –

(10)

Jotta voidaan varmistaa johdonmukaisuus ja avoimuus ehdotettujen kansalaisaloitteiden osalta ja välttää tilanne, jossa allekirjoituksia kerätään sellaista ehdotettua kansalaisaloitetta varten, joka ei täytä tässä asetuksessa säädettyjä edellytyksiä, olisi aloitteiden rekisteröinnin komission perustamalla verkkosivustolla oltava pakollista ennen tarvittavien tuenilmausten keruuta kansalaisilta. Komission olisi rekisteröitävä kaikki ehdotetut kansalaisaloitteet, jotka täyttävät tässä asetuksessa säädetyt edellytykset. Komission olisi suoritettava rekisteröinti hyvää hallintotapaa koskevien yleisten periaatteiden mukaisesti.”

3

Asetuksen N:o 211/2011 1 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Tällä asetuksella vahvistetaan kansalaisaloitteen tekemistä varten vaadittavat menettelyt ja edellytykset, siten kuin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 11 artiklassa ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 24 artiklassa määrätään.”

4

Asetuksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:

1)

’kansalaisaloitteella’ aloitetta, joka on toimitettu komissiolle tämän asetuksen mukaisesti ja jossa komissiota kehotetaan toimivaltuuksiensa rajoissa tekemään asianmukainen ehdotus asioista, joissa kansalaisten mielestä tarvitaan unionin säädöstä perussopimusten soveltamiseksi, ja jota on tukenut vähintään miljoona osallistumiskelpoista allekirjoittajaa, jotka ovat lähtöisin ainakin yhdestä neljäsosasta jäsenvaltioita;

– –

3)

’järjestäjillä’ luonnollisia henkilöitä, jotka muodostavat kansalaistoimikunnan, joka vastaa kansalaisaloitteen valmistelusta ja sen toimittamisesta komissiolle.”

5

Asetuksen 4 artiklan 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1.   Ennen kuin järjestäjät aloittavat ehdotettua kansalaisaloitetta koskevien tuenilmausten keruun allekirjoittajilta, heidän on rekisteröitävä se komissiossa ja ilmoitettava liitteessä II esitetyt tiedot, erityisesti ne, jotka koskevat ehdotetun kansalaisaloitteen aihetta ja tavoitteita.

Nämä tiedot on annettava jollakin unionin virallisista kielistä komission tätä tarkoitusta varten verkossa tarjoamaan sähköiseen rekisteriin, jäljempänä ’rekisteri’.

Järjestäjien on ilmoitettava rekisteriin säännöllisesti ajan tasalle saatetut tiedot ehdotetun kansalaisaloitteen tuki- ja rahoituslähteistä sekä esitettävä nämä tiedot tarvittaessa verkkosivustollaan.

Sen jälkeen, kun rekisteröinti on suoritettu 2 kohdan mukaisesti, järjestäjät voivat esittää ehdotetun kansalaisaloitteen muilla unionin virallisilla kielillä rekisteriin sisällytettäväksi. Järjestäjät vastaavat ehdotetun kansalaisaloitteen kääntämisestä muille unionin virallisille kielille.

Komissio perustaa yhteyspisteen, joka tarjoaa tietoa ja apua.

2.   Komissio rekisteröi ehdotetun kansalaisaloitteen kahden kuukauden kuluessa liitteessä II esitettyjen tietojen vastaanottamisesta, antaa sille yksilöidyn rekisteröintinumeron ja lähettää järjestäjille vahvistuksen, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:

– –

b)

ehdotettu kansalaisaloite ei selvästi ylitä komission toimivaltaa tehdä ehdotus unionin säädökseksi perussopimusten soveltamiseksi;

– –

3.   Komissio epää rekisteröinnin, jos 2 kohdassa säädetyt edellytykset eivät täyty.

Jos komissio epää ehdotetun kansalaisaloitteen rekisteröinnin, se ilmoittaa järjestäjille epäämisen perusteet sekä kaikki heidän käytettävissään olevat oikeudelliset ja muut keinot.”

Asian tausta ja riidanalainen päätös

6

Asian tausta, sellaisena kuin se ilmenee valituksenalaisesta tuomiosta, voidaan tiivistää seuraavasti.

7

Valittajat toimittivat 18.6.2013 yhdessä viiden muun henkilön kanssa komissiolle eurooppalaisen kansalaisaloitteen (jäljempänä eurooppalainen kansalaisaloite), jonka otsikko oli ”Koheesiopolitiikka alueiden yhdenvertaisuuden ja alueellisten kulttuurien säilymisen varmistamiseksi” (jäljempänä kyseessä oleva ehdotettu eurooppalainen kansalaisaloite).

8

Komission tällaisia aloitteita varten verkossa tarjoamassa sähköisessä rekisterissä valittajat ilmoittivat asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti saman asetuksen liitteessä II kuvatut vähimmäistiedot (jäljempänä vaadittavat tiedot), erityisesti ne, jotka koskevat tiivistelmää kyseessä olevan ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen aiheesta ja tavoitteista.

9

Valittajien vaadittavina tietoina ilmoittamista tiedoista ilmeni, että kyseessä olevan ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen tavoitteena oli, että unioni kiinnittäisi koheesiopolitiikan yhteydessä erityistä huomiota alueisiin, joiden etniset, kulttuuriset, uskonnolliset tai kielelliset ominaispiirteet poikkeavat naapurialueiden kyseisistä ominaispiirteistä.

10

Valittajat liittivät vaadittavina tietoina toimitettuihin tietoihin asetuksen N:o 211/2011 liitteen II mukaisesti yksityiskohtaisempia tietoja kyseessä olevan ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen aiheesta, tavoitteista ja taustasta (jäljempänä lisätiedot).

11

Valittajien mukaan SEUT 174–SEUT 178 artiklassa säännellyn koheesiopolitiikan tarkoituksena on SEU 2 ja SEU 3 artiklassa määriteltyjen perusarvojen kunnioittamiseksi myötävaikuttaa kansallisen vähemmistön sisältävien alueiden erityisten etnisten, kulttuuristen, uskonnollisten tai kielellisten ominaispiirteiden, joita Euroopan taloudellinen integraatio uhkaa, säilymiseen ja näiden alueiden taloudelliseen kehitykseen vaikuttavien haittojen ja syrjinnän poistamiseen. Niinpä ehdotetulla toimella oli tarkoitus antaa kansallisen vähemmistön sisältäville alueille samanlainen mahdollisuus päästä osallisiksi unionin koheesiopolitiikan varoista, resursseista ja ohjelmista kuin on niihin tällä hetkellä oikeutetuilla alueilla, sellaisina kuin ne luetellaan yhteisestä tilastollisten alueyksiköiden nimikkeistöstä (NUTS) 26.5.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1059/2003 (EUVL 2003, L 154, s. 1) liitteessä I. Näihin takeisiin voi valittajien mukaan kuulua se, että perustetaan autonomisia alueellisia instituutioita, joilla on riittävä toimivalta auttaa kansallisen vähemmistön sisältäviä alueita säilyttämään kansalliset, kielelliset ja kulttuuriset ominaispiirteensä sekä identiteettinsä.

12

Riidanalaisella päätöksellä komissio epäsi kyseessä olevan ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröinnin sillä perusteella, että tässä aloitteessa mainittujen perussopimusten määräysten ja kaikkien muiden mahdollisten oikeusperustojen perusteellisesta tutkimisesta oli ilmennyt, että aloite ylitti selvästi komission toimivallan tehdä ehdotus unionin säädökseksi perussopimusten soveltamiseksi.

Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio

13

Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 27.9.2013 jättämällään kannekirjelmällä valittajat nostivat kanteen riidanalaisen päätöksen kumoamiseksi.

14

Kanteensa tueksi ne esittivät yhden ainoan kanneperusteen, jonka mukaan komissio oli tehnyt oikeudellisia virheitä evätessään kyseessä olevan ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröinnin asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla.

15

Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisessa tuomiossa pääasiallisesti, ettei komissio ollut tehnyt mitään oikeudellista virhettä katsoessaan, että kyseessä oleva ehdotettu eurooppalainen kansalaisaloite ylitti selvästi komission toimivallan tehdä tältä osin ehdotus säädökseksi.

16

Niinpä se hylkäsi kanteen perusteettomana.

Asianosaisten ja väliintulijoiden vaatimukset

17

Valittajat vaativat, että unionin tuomioistuin

–

kumoaa valituksenalaisen tuomion ja riidanalaisen päätöksen

–

toissijaisesti kumoaa valituksenalaisen tuomion ja palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen ja

–

velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

18

Unkari vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion ja ratkaisee asian tai palauttaa sen unionin yleiseen tuomioistuimeen.

19

Komissio, Romania ja Slovakian tasavalta vaativat, että unionin tuomioistuin hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Vaatimus asian käsittelyn suullisen vaiheen aloittamisesta uudelleen.

20

Asian käsittelyn suullinen vaihe päätettiin unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 82 artiklan 2 kohdan mukaisesti julkisasiamies Mengozzin esitettyä ratkaisuehdotuksensa 4.10.2018.

21

Romania vaati 1.11.2018 päivätyssä kirjeessä, että asian käsittelyn suullinen vaihe määrättäisiin aloitettavaksi uudelleen.

22

Tämä jäsenvaltio kiistää päättelyn, jonka julkisasiamies on esittänyt ratkaisuehdotuksensa 51–55 kohdassa, ja väittää pääasiallisesti, että julkisasiamies on esittänyt kaksi argumenttia, joista asianosaisilla ei ollut tilaisuutta lausua. Ensinnäkin se väittää julkisasiamiehen sisällyttäneen kansallisen vähemmistön sisältävät alueet SEUT 174 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitettujen rajaseutualueiden kategoriaan. Toiseksi se väittää julkisasiamiehen todenneen, että SEUT 174 artiklan sisältämä viittaus rajaseutualueisiin on omiaan kyseenalaistamaan päätelmän, jonka mukaan kyseistä artiklaa on sovellettava jäsenvaltioiden poliittisen, hallinnollisen ja institutionaalisen tilanteen mukaisesti ja siis SEU 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

23

Tältä osin SEUT 252 artiklan toisesta kohdasta ilmenee, että julkisasiamiehen tehtävänä on täysin puolueettomana ja riippumattomana esittää julkisessa istunnossa perustellut ratkaisuehdotukset asioissa, jotka Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön mukaan vaativat hänen myötävaikutustaan, kuitenkin niin, että ratkaisuehdotukset tai niiden perustelut eivät sido unionin tuomioistuinta (ks. vastaavasti tuomio 18.7.2013, komissio ym. v. Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P ja C‑595/10 P, EU:C:2013:518, 57 kohta ja tuomio 6.10.2015, komissio v. Andersen, C‑303/13 P, EU:C:2015:647, 33 kohta).

24

Tämän vuoksi se, että asianosainen ei yhdy mainitussa ratkaisuehdotuksessa todettuun – riippumatta ratkaisuehdotuksessa tutkituista kysymyksistä –, ei sellaisenaan voi olla peruste asian käsittelyn suullisen vaiheen aloittamiseksi uudelleen (tuomio 22.11.2012, E.ON Energie v. komissio, C‑89/11 P, EU:C:2012:738, 62 kohta ja tuomio 17.9.2015, Mory ym. v. komissio, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, 26 kohta).

25

Unionin tuomioistuin voi kuitenkin työjärjestyksensä 83 artiklan perusteella julkisasiamiestä kuultuaan milloin tahansa määrätä asian käsittelyn suullisen vaiheen aloitettavaksi uudelleen erityisesti, jos asia olisi ratkaistava sellaisella oikeudellisella perusteella, josta asianosaisilla ei ole ollut tilaisuutta lausua (tuomio 21.12.2016, neuvosto v. Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, 62 kohta).

26

Näin ei kuitenkaan ole nyt käsiteltävässä asiassa.

27

Tältä osin on huomattava, että Romania tulkitsee ratkaisuehdotusta osittain virheellisesti. Päättely, jonka julkisasiamies on esittänyt ratkaisuehdotuksensa 51–55 kohdassa, koskee sitä, voidaanko kansallisen vähemmistön sisältävät alueet luokitella SEUT 174 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitetuiksi alueiksi, erityisesti alueiksi, jotka kärsivät vakavista ja pysyvistä väestöön liittyvistä haitoista, ja tässä asiayhteydessä sitä, onko mainitun määräyksen sisältämä luettelo haitoista luonteeltaan ohjeellinen vai tyhjentävä. Asianosaisilla on ollut laajasti tilaisuus lausua tästä erityisesti kyseisen luettelon luonnetta koskevasta kysymyksestä, jonka valittajat ovat ottaneet valituksessaan esille.

28

Edellä esitetyn perusteella unionin tuomioistuin katsoo julkisasiamiestä kuultuaan, ettei asian käsittelyn suullista vaihetta ole syytä määrätä aloitettavaksi uudelleen.

Valituksen tarkastelu

29

Valittajat esittävät valituksensa tueksi viisi valitusperustetta. Ensimmäinen valitusperuste koskee Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan ja unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 92 artiklan 1 kohdan rikkomista. Toinen valitusperuste koskee SEU 11 artiklan 4 kohdan ja asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohdan rikkomista. Kolmas valitusperuste koskee SEUT 4 artiklan 2 kohdan ja SEUT 174 artiklan rikkomista. Neljäs v