Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
föredraget den 25 september 2019 (1)
Mål C-785/18
GAEC Jeanningros
mot
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO)
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation,
Ministre de l’Économie et des Finances,
ytterligare deltagare i rättegången:
Comité interprofessionnel de gestion du Comté
(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike)
”Begäran om förhandsavgörande – Jordbruk – Skydd av geografiska beteckningar och ursprungsbeteckningar för jordbruksprodukter och livsmedel – Ändring av produktspecifikationen – Ändring som inte är en mindre ändring – Mindre ändring – Ansökan om en mindre ändring som överklagats till de nationella domstolarna – Nationell rättspraxis enligt vilken målet om överklagande ska avskrivas när kommissionen fattar beslut – Den skyddade ursprungsbeteckningen Comté”
1. Enligt förordning nr 1151/2012(2) ska en skyddad ursprungsbeteckning uppfylla vissa villkor som anges i en produktspecifikation som innehåller dess namn, en beskrivning av produkten, den metod som använts för framställning av produkten, en avgränsning av det geografiska området och andra relevanta uppgifter.
2. Dessa produktspecifikationer får ändras genom vissa sammansatta administrativa förfaranden som liknar dem som tillämpas vid den första registreringen av en skyddad ursprungsbeteckning, där såväl de nationella myndigheterna som kommissionen medverkar. Bestämmelserna om sådana ändringar finns i en delegerad förordning(3) och i en genomförandeförordning (4) och de skiljer sig något åt beroende på hur betydelsefulla ändringarna är.
3. Den tolkningsfråga som Conseil d’État har hänskjutit ger domstolen tillfälle att klargöra vilken funktion de domstolar har som ska pröva giltigheten av de beslut som de nationella myndigheterna fattar i sådana förfaranden.
4. Det ska närmare bestämt klargöras huruvida domstolarna i en medlemsstat ska pröva överklaganden av nationella beslut om att godkänna en ändring, när kommissionen har bifallit en ansökan om en ”mindre” ändring av produktspecifikationen för en skyddad ursprungsbeteckning som godkänts av myndigheterna i den medlemsstaten.
I. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Förordning nr 1151/2012
5. I artikel 7 föreskrivs följande:
”1. En skyddad ursprungsbeteckning eller en skyddad geografisk beteckning ska överensstämma med en specifikation som minst ska innehålla
a) det namn som ska skyddas som en ursprungsbeteckning eller geografisk beteckning ...,
b) en beskrivning av produkten, med uppgift om råvarorna, när det är lämpligt, och om produktens viktigaste fysikaliska, kemiska, mikrobiologiska eller organoleptiska egenskaper,
c) en definition av det geografiska området ... och, när det är lämpligt, uppgifter som visar att kraven i artikel 5.3 är uppfyllda,
d) bevis för att produkten har sitt ursprung i det avgränsade geografiska område som avses i artikel 5.1 eller 5.2,
e) en beskrivning av den metod som använts för framställning av produkten och, när det är lämpligt, uppgift om de ursprungliga hävdvunna lokala metoderna samt uppgifter om förpackning ...,
f) uppgifter som fastställer
i) sambandet mellan produktens kvalitet eller egenskaper och den geografiska omgivning som avses i artikel 5.1 eller,
ii) när det är lämpligt, sambandet mellan en viss kvalitet, anseendet eller en annan egenskap hos produkten och det geografiska ursprung som avses i artikel 5.2,
...
h) eventuella märkningsregler för den aktuella produkten.
…”
6. I artikel 49.4 andra stycket föreskrivs följande:
”Medlemsstaten ska se till att dess positiva beslut offentliggörs och att fysiska eller juridiska personer som har ett berättigat intresse i ärendet ges tillfälle att överklaga.”
7. Artikel 53 har följande lydelse:
”1. En grupp som har ett berättigat intresse får ansöka om godkännande av en ändring av en produktspecifikation.
I ansökan ska anges vilka ändringar som begärs, med motiveringar.
2. Om ändringen medför en eller flera ändringar av specifikationen som inte är mindre ändringar ska ansökan om ändring följa förfarandet i artiklarna 49–52.
Om de föreslagna ändringarna emellertid är mindre ändringar ska kommissionen godkänna eller avslå ansökan. Om ändringar som innebär en ändring av de uppgifter som avses i artikel 50.2 godkänns ska kommissionen offentliggöra dessa i Europeiska unionens officiella tidning.
För att en ändring ska anses vara mindre i fråga om den kvalitetsordning som beskrivs i avdelning II får den inte
a) avse produktens grundläggande egenskaper,
b) ändra det samband som avses i artikel 7.1 f i eller 7.1 f ii,
c) inbegripa en ändring av produktens namn eller av någon del av detta,
d) beröra det definierade geografiska området, eller
e) innebära ökade begränsningar av handeln med produkten eller dess råvaror.
…”
2. Delegerad förordning nr 664/2014
8. I artikel 6.2 (”Ändring av en produktspecifikation”) föreskrivs följande:
”Ansökningar om en mindre ändring av en produktspecifikation gällande skyddade ursprungsbeteckningar eller skyddade geografiska beteckningar ska lämnas in till myndigheterna i den medlemsstat vars geografiska område beteckningen avser. ...
I en ansökan om mindre ändring ska endast mindre ändringar i den mening som avses i artikel 53.2 i förordning (EU) nr 1151/2012 föreslås. Den ska innehålla beskrivningar av de mindre ändringarna och en sammanfattning av skälen till att en ändring krävs samt visa att de föreslagna ändringarna är att betrakta som mindre i enlighet med artikel 53.2 i förordning (EU) nr 1151/2012. Den ska för varje ändring jämföra den ursprungliga produktspecifikationen och, i förekommande fall, det ursprungliga sammanfattande dokumentet med den föreslagna ändrade versionen. Ansökan ska kunna läsas och förstås fristående och ska innehålla alla ändringar av produktspecifikationen och, i förekommande fall, av det sammanfattande dokument för vilket ett godkännande begärs.
Mindre ändringar enligt artikel 53.2 andra stycket i förordning (EU) nr 1151/2012 ska betraktas som godkända om kommissionen inte meddelar sökanden något annat beslut inom tre månader efter mottagandet av ansökan.
En ansökan om en mindre ändring som inte överensstämmer med andra stycket i den här punkten ska inte tas emot. Tyst godkännande enligt tredje stycket i denna punkt ska inte vara tillämpligt i samband med sådana ansökningar. Om ansökan inte kan godtas ska kommissionen underrätta den sökande om detta inom tre månader från mottagandet av ansökan.
Kommissionen ska offentliggöra en godkänd mindre ändring av en produktspecifikation som inte innebär någon ändring av det som avses i artikel 50.2 i förordning (EU) nr 1151/2012.”
3. Genomförandeförordning nr 668/2014
9. Artikel 10 (”Formföreskrifter för ändringar av en produktspecifikation”) har följande lydelse:
”1. Ansökningar om godkännande av en ändring av produktspecifikationen för skyddade ursprungsbeteckningar och skyddade geografiska beteckningar som inte är en mindre ändring ska utformas i enlighet med förlagan i bilaga V. Ansökningarna ska fyllas i i enlighet med kraven i artikel 8 i förordning (EU) nr 1151/2012. Det ändrade sammanfattande dokumentet ska utformas i enlighet med förlagan i bilaga I till den här förordningen. Hänvisningen till offentliggörandet av produktspecifikationen i det ändrade sammanfattande dokumentet ska länka till den uppdaterade versionen av den produktspecifikation som föreslås.
...
2. Ansökningar om godkännande av en mindre ändring enligt artikel 53.2 andra stycket i förordning (EU) nr 1151/2012 ska utformas i enlighet med förlagan i bilaga VII till den här förordningen.
Ansökningar om godkännande av en mindre ändring vad gäller skyddade ursprungsbeteckningar eller skyddade geografiska beteckningar ska åtföljas av ett uppdaterat sammanfattande dokument, om dess lydelse har ändrats, som ska utformas i enlighet med förlagan i bilaga I. Hänvisningen till offentliggörandet av produktspecifikationen i det ändrade sammanfattande dokumentet ska länka till en uppdaterad version av den produktspecifikation som föreslås.
I ansökningar med ursprung i unionen ska medlemsstaterna bifoga en förklaring om att de anser att ansökan uppfyller villkoren i förordning (EU) nr 1151/2012 och de bestämmelser som antagits med stöd av förordningen samt en hänvisning till offentliggörandet av den uppdaterade produktspecifikationen. Ansökningar om en mindre ändring i de fall som avses i artikel 6.2 femte stycket i den delegerade förordningen (EU) nr 664/2014 ska innehålla en hänvisning till offentliggörandet av den uppdaterade produktspecifikationen, när det gäller ansökningar med ursprung i medlemsstaterna, och den uppdaterade produktspecifikationen, när det gäller ansökningar med ursprung i tredjeland.
…”
B. Nationell rätt. Förordning av den 8 september 2017 från ministern för jordbruk och livsmedel samt ministern för ekonomi och finans om ändring av produktspecifikationen gällande den skyddade ursprungsbeteckningen ”Comté”(5)
10. Artikel 1 har följande lydelse:
”Genom denna förordning godkänns produktspecifikationen gällande den skyddade ursprungsbeteckningen ”Comté”, såsom den ändrats efter förslag från det ständiga utskottet tillhörande den nationella kommittén för benämningar avseende mejeriprodukter, jordbruksprodukter och skogsprodukter vid INAO, för vidarebefordran till kommissionen.”
11. I artikel 2 föreskrivs följande:
”Denna förordning ska tillämpas från och med den tidpunkt då Europeiska kommissionen godkänner ändringen av produktspecifikationen gällande den skyddade ursprungsbeteckningen ”Comté.”
Datumet för Europeiska kommissionens godkännande av ändringen ska offentliggöras genom ett meddelande i jordbruks- och livsmedelsministeriets officiella tidning, som vid behov ska åtföljas av den godkända produktspecifikationen.”
II. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
12. Den 16 november 2017 överklagade Groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC) Jeanningros förordningen av den 8 september 2017 till Conseil d’État och yrkade att artikel 5.1.18 i den ändrade produktspecifikationen, där det föreskrivs att ”mjölkningsmaskiner” är förbjudna, skulle ogiltigförklaras.
13. Genom ett beslut som offentliggjordes den 1 juni 2018 godkände Europeiska kommissionen, på grundval av artikel 6.2 tredje stycket i delegerad förordning (EU) nr 664/2013, ändringen av produktspecifikationen gällande den skyddade ursprungsbeteckningen ”Comté”(6) i enlighet med artikel 53.2 andra stycket i förordning (EU) nr 1151/2012.
14. Conseil d’État hyser tvivel om huruvida den ska meddela dom i målet om överklagande av förordningen av den 8 september 2017, vilken den ännu inte har gjort, eller om den ska avskriva målet, vilket den har gjort i andra mål.(7)
15. Den ståndpunkt som den hänskjutande domstolen hittills har intagit är att när den prövar ett överklagande av ett beslut av den franska regeringen att vidarebefordra en ansökan om registrering av en skyddad ursprungsbeteckning till kommissionen tillsammans med den godkända produktspecifikationen och kommissionen vid tidpunkten för domens meddelande redan har registrerat denna beteckning,(8) så har föremålet för överklagandet förfallit.
16. Enligt denna praxis ska Conseil d’État inte pröva om den produktspecifikation som kommissionen har registrerat är lagenlig, även om det nationella beslut som ligger till grund för den har överklagats, vilket är fallet här. Detta gäller även mindre ändringar.
17. Den hänskjutande domstolen undrar om detta förfaringssätt är förenligt med unionsrätten eller om den bör pröva beslutets lagenlighet, mot bakgrund av de konsekvenser som en eventuell ogiltigförklaring av det överklagade nationella beslutet skulle kunna få för giltigheten av kommissionens registrering.
18. Denna osäkerhet har föranlett Conseil d’État att hänskjuta följande tolkningsfråga till EU-domstolen:
”Ska artikel 53 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1151/2012 av den 21 november 2012 om kvalitetsordningar för jordbruksprodukter och livsmedel, artikel 6 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 664/2014 av den 18 december 2013 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1151/2012 vad gäller fastställandet av unionssymboler för skyddade ursprungsbeteckningar, skyddade geografiska beteckningar och garanterade traditionella specialiteter och vad gäller vissa regler om ursprung, vissa procedurregler och vissa kompletterande övergångsbestämmelser, och artikel 10 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 668/2014 av den 13 juni 2014 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1151/2012, jämförda med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, tolkas så, att den nationella domstolen – i den särskilda situation där Europeiska kommissionen på begäran av de nationella myndigheterna i en medlemsstat har godtagit att ändra produktspecifikationen för ett namn och registreringen av den kontrollerade ursprungsbeteckningen, trots att ansökan fortfarande är föremål för ett överklagande vid nationell domstol i denna stat – får besluta att det inte längre finns anledning att döma i målet eller om den med hänsyn till rättsverkningarna, av en eventuell ogiltigförklaring av den angripna rättsakten, för giltigheten av Europeiska kommissionens registrering, ska pröva lagenligheten av den nationella myndighetens rättsakt?”
19. I förfarandet vid domstolen har den franska regeringen och kommissionen gett in skriftliga yttranden. Domstolen beslutade att avgöra målet utan något muntligt förfarande.
III. Bedömning
20. För att besvara tolkningsfrågan anser jag att det är lämpligt att först granska, dels det system för administrativa förfaranden som föreskrivs för att ändra produktspecifikationen gällande en skyddad ursprungsbeteckning och dels de olika formerna för domstolsprövning av dem.
A. Förfaranden för ändring av produktspecifikationen gällande skyddade ursprungsbeteckningar
21. Ansökningar om ändring av produktspecifikationen gällande en skyddad ursprungsbeteckning prövas, liksom är fallet med registrering av en sådan beteckning, i ett sammansatt administrativt förfarande, där de behöriga myndigheterna i medlemsstaten och kommissionen medverkar. I skäl 58 i förordning nr 1151/2012 betonas detta förhållande.(9)
22. I artikel 53.2 i förordning nr 1151/2012 görs skillnad mellan två typer av ändringar, nämligen ändringar ”som inte är mindre ändringar” och mindre ändringar.
23. Ändringar som inte är mindre ändringar är ändringar som
– avser produktens grundläggande egenskaper,
– avser sambandet mellan produktens kvalitet eller egenskaper och den geografiska omgivningen eller sambandet mellan en viss kvalitet, anseendet eller en annan egenskap hos produkten och det geografiska ursprunget (artikel 7.1 f i och 7.1 f ii i förordning nr 1151/2012),
– inbegriper en ändring av produktens namn eller av någon del av detta,
– berör det definierade geografiska området, eller
– innebär ökade begränsningar av handeln med produkten eller dess råvaror.
24. Med mindre ändringar avses sådana ändringar som enligt artikel 53.2 andra stycket i förordning nr 1151/2012 anses vara av mindre betydelse.
25. Parallellt föreskrivs i artikel 53.2 i förordning nr 1151/2012 två olika förfaranden för ändring av produktspecifikationen. För ändringar som inte är mindre ändringar hänvisas till artiklarna 49–52 (det vill säga till det förfarande som tillämpas för registrering av skyddade ursprungsbeteckningar) och för mindre ändringar föreskrivs ett förenklat förfarande.
1. (Det ordinarie) förfarandet för ändringar av produktspecifikationen gällande en skyddad ursprungsbeteckning som inte är mindre ändringar
26. Förfarandet för registrering av skyddade ursprungsbeteckningar ska således tillämpas vid ändringar av produktspecifikationen som inte är mindre ändringar. (10) Det består ett första skede som inleds (artikel 49.2 i förordning nr 1151/2012) genom att en producentgrupp ansöker om registrering av en skyddad ursprungsbeteckning hos myndigheterna i den medlemsstat där produktionsområdet är geografiskt beläget.
27. Dessa myndigheter ska granska ansökan på lämpligt sätt för att kontrollera om den är motiverad och uppfyller de materiella villkoren i den förordningen. Det ska säkerställas att ansökan offentliggörs på ett tillfredsställande sätt och att en rimlig tidsfrist föreskrivs under vilken fysiska eller juridiska personer som har ett berättigat intresse och är etablerade eller bosatta på den medlemsstatens territorium kan framföra invändningar mot ansökan.(11)
28. De nationella myndigheterna ska bedöma de invändningar som gjorts och avgöra om ansökan uppfyller kraven i förordning nr 1151/2012. Om bedömningen är positiv ska de fatta ett beslut och säkerställa att den produktspecifikation som ligger till grund för deras positiva beslut offentliggörs och att den finns tillgänglig i elektronisk form.
29. I detta skede är det särskilt viktigt att beakta artikel 49.4 i förordning nr 1151/2012, i vilken det föreskrivs att ”[m]edlemsstaten ska se till att dess positiva beslut offentliggörs och att fysiska eller juridiska personer som har ett berättigat intresse i ärendet ges tillfälle att överklaga”.
30. Om den behöriga nationella myndighetens beslut är positivt, avslutas det första skedet genom att beslutet översänds till kommissionen, vilken även ska informeras om mottagna invändningar som kan tas upp till prövning.(12)
31. Det ”europeiska” skedet av detta förfarande inleds genom den granskning som kommissionen ska göra, efter att den mottagit det nationella beslutet, för att avgöra om ansökan är motiverad och uppfyller de villkor som föreskrivs för skyddade ursprungsbeteckningar. Om kommissionen efter denna granskning (som bör slutföras inom sex månader) väljer att godkänna ansökan,(13) ska den offentliggöra det sammanfattande dokumentet och en hänvisning till offentliggörandet av produktspecifikationen i Europeiska unionens officiella tidning.(14)
32. Efter offentliggörandet i Europeiska unionens officiella tidning, föreskrivs det i artikel 51 i förordning nr 1151/2012 att myndigheterna i en medlemsstat eller ett tredjeland eller en fysisk eller juridisk person med ett berättigat intresse som är etablerad i ett tredjeland får lämna in ett meddelande om invändning. (15) Kommissionen ska utan dröjsmål vidarebefordra meddelandet om invändning till den myndighet i medlemsstaten som lämnade in ansökan,(16) och ett förfarande inleds därefter om denna invändning bekräftas.(17)
33. Om kommissionen inte mottar något meddelande om invändning (eller någon motiverad invändning som kan tas upp till prövning), ska de registrera de ändringar av produktspecifikationen som inte är mindre ändringar, utan att tillämpa det förfarande som avses i artikel 57.2 i förordning nr 1151/2012.
34. Kommissionen ska förfara på samma sätt om den mottagit en motiverad invändning som kan tas upp till prövning och parterna har nått en överenskommelse efter de samråd som avses i artikel 51.3 i förordning nr 1151/2012. Om en överenskommelse inte har nåtts, ska kommissionen anta genomförandeakter med beslut om registrering eller ändring av produktspecifikationen gällande den skyddade ursprungsbeteckningen som inte är en mindre ändring. Dessa genomförandeakter ska antas i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 57.2 i förordning nr 1151/2012.(18)
35. Under alla förhållanden ska akter rörande ändringar av en ursprungsbeteckning som inte är mindre ändringar och beslut om avslag offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning.(19)
2. (Det förenklade) förfarandet för mindre ändringar av produktspecifikationen gällande en skyddad ursprungsbeteckning
36. Förordning nr 1151/2012 reglerade detta förenklade förfarande mycket kortfattat. I artikel 53.2 andra stycket föreskrevs bara att ”[
