Conclusioni dell avvocato generale
1 Nella presente causa, il Bundesfinanzhof sottopone alla Corte di giustizia una questione pregiudiziale vertente sulla validità del regolamento (CEE) n. 3950/92 (1) e, in particolare, sulla norma in base alla quale si sono trasformate in riduzione definitiva e senza indennità le successive sospensioni temporanee di una parte dei quantitativi di riferimento individuali, esenti da prelievo, precedentemente attribuiti ai produttori di latte (in prosieguo: «quote lattiero-casearie»).
I fatti e il procedimento principale
2 Stefan Demand, ricorrente nel procedimento in via principale, è un produttore lattiero-caseario che opera a Raversbeuren, in Renania-Palatinato.
3 Nel corso della campagna 1990/1991, il signor Demand aveva aumentato la sua quota iniziale fino a 67 784 kg di latte all'anno. Tale aumento ebbe luogo nell'ambito di un'operazione condotta su scala nazionale (si veda il seguente paragrafo 25), volta a ridurre i quantitativi di riferimento individuali. A ogni produttore disposto ad abbandonare, definitivamente la produzione lattiero-casearia veniva offerta un'indennità di 1,60 DM per ogni chilogrammo di quantitativo garantito. Poiché in tal modo fu raggiunto un quantitativo superiore a quello inizialmente previsto (400 000 tonnellate), le autorità tedesche offrirono la quantità in eccesso ai produttori che intendessero aumentare il rispettivo quantitativo, previo pagamento dell'indennità già versata dallo Stato, vale a dire 1,60 DM per chilogrammo.
4 Nel dicembre 1993, lo Hauptzollamt di Treviri, che è l'organismo nazionale competente per l'applicazione del regime di prelievo supplementare, confermava la diminuzione del 4,74% per campagna del quantitativo di riferimento attribuito al signor Demand, riduzione operata nell'aprile dello stesso anno dal caseificio Erbeskopf Eg di Thalfang. Tale percentuale era quella risultante dall'addizione del tasso di riduzione previsto nel regolamento n. 3950/92 (4,5%) ad un'altra riduzione (0,24%) disposta da norme nazionali (si veda il successivo paragrafo 22), che non costituisce oggetto di controversia. La quota riferentesi al signor Demand passava così da 165 503 kg a 157 658 kg all'anno.
5 Stefan Demand proponeva ricorso contro la notificazione effettuata dallo Hauptzollamt, allegando sostanzialmente una violazione del suo diritto di proprietà costituzionalmente garantito, nonché dei principi di non discriminazione e di tutela del legittimo affidamento. Il Finanzgericht della Renania-Palatinato respingeva il ricorso, rifiutando nel contempo il suggerimento avanzato dal ricorrente, di sottoporre una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia.
6 Stefan Demand adiva pertanto, in ultima istanza, il Bundesfinanzhof, di fronte a cui si tornò a discutere se il regolamento n. 3950/92, nella parte in cui aveva trasformato in una riduzione definitiva, senza diritto ad indennità, la sospensione di una parte dei quantitativi di riferimento attribuiti ai produttori, fosse compatibile con il diritto comunitario.
7 Una compiuta analisi della questione qui sollevata non può prescindere da una previa illustrazione della normativa concernente il regime di prelievo supplementare, creato nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati del latte e dei prodotti lattiero-caseari per controllare le eccedenze di produzione.
L'ambito normativo
Legislazione comunitaria
8 Nell'intento di ridurre lo squilibrio tra offerta e domanda di latte e di prodotti lattiero-caseari, nonché le conseguenti eccedenze strutturali, il regolamento (CEE) n. 856/84 (2) ha modificato l'organizzazione comune dei mercati nel settore di cui trattasi creando un prelievo supplementare da riscuotere in determinate circostanze oltre al cosiddetto prelievo di solidarietà già esistente. In applicazione dal 2 aprile 1984, tale nuovo regime di controllo implicava la distribuzione tra i produttori comunitari di latte di quantitativi di riferimento individuali provenienti dal quantitativo globale attribuito a ciascuno Stato membro, fatta eccezione del quantitativo destinato a costituire la riserva comunitaria, creata per far fronte alle specifiche necessità di taluni Stati membri e di taluni produttori.
9 I produttori che superassero il quantitativo di riferimento erano tenuti a pagare un prelievo supplementare pari almeno al 75% del prezzo di riferimento, prelievo destinato a finanziare la spesa connessa allo smercio di tali eccedenze.
10 Le norme generali per l'applicazione di tale regime di prelievo supplementare furono fissate dal Consiglio col regolamento (CEE) n. 857/84 (3), che ha, tra l'altro, autorizzato gli Stati membri a creare riserve nazionali di quantitativi di riferimento onde far fronte a situazioni particolari, tipiche di taluni produttori.
11 Il regime del prelievo supplementare fu creato per un periodo di 5 anni. Tuttavia, i provvedimenti inizialmente previsti non bastarono ad equilibrare il meccanismo della domanda e dell'offerta di latte e di latticini. Perciò, le istituzioni comunitarie adottarono, nell'intento di rafforzare tale regime, nuove misure fra cui occorre annoverare l'indennità per abbandono di produzione (4), nonché la riduzione o sospensione temporanea dei quantitativi garantiti di latte. Quest'ultima categoria di provvedimenti, oggetto del presente ricorso, implica automaticamente una parallela riduzione, o sospensione temporanea, dei quantitativi di riferimento individuali dei produttori.
12 I regolamenti (CEE) nn. 1335/86 e 1343/86 (5) hanno ridotto i quantitativi globali garantiti nella misura del 2% per il periodo 1987/1988 e dell'1% per il periodo 1988/1989, senza prevedere versamenti di indennità a favore dei produttori. Oltre a questa riduzione definitiva, il regolamento (CEE) n. 775/87 (6) dispose una sospensione temporanea di una quota di ogni quantitativo di riferimento, il cui totale doveva raggiungere il 4% del quantitativo globale garantito, per il periodo 1987/1988, e il 5% per il periodo 1988/1989. La sospensione temporanea di una percentuale delle quote di riferimento fu compensata dalla concessione di un'indennità di 100 ECU per chilogrammo relativamente ad ognuno di tali periodi.
13 Nel 1988 il regime di prelievo supplementare fu prorogato fino al 31 marzo 1992 (7). A sua volta, l'art. 1 del regolamento (CEE) n. 1111/88 (8) mantenne in vigore la sospensione temporanea del 5% dei quantitativi globali previsti dal regolamento n. 775/87, estendendola ai tre periodi seguenti di dodici mesi, relativi al 1989/1990, 1990/1991 e 1991/1992. Oltre a ciò, l'art. 1, n. 2, del regolamento n. 1111/88, pur continuando a prevedere una compensazione per la sospensione, previde però a tal fine lo strumento del pagamento diretto di un'indennità a carattere decrescente, il cui importo ammontava a 8 ECU per 100 kg per il 1989/1990, a 7 ECU per 100 kg per il 1990/1991 e a 6 ECU per 100 kg per il 1991/1992.
14 Il regolamento (CEE) n. 3879/89 (9) stabilì una nuova riduzione dell'1% dei quantitativi globali garantiti, senza alcun'indennità, onde aumentare la riserva comunitaria. A sua volta, il regolamento (CEE) n. 3882/89 (10) ridusse dal 5,5% al 4,5% la percentuale dei quantitativi globali temporaneamente sospesi, per non mutare il livello dei quantitativi di riferimento non sospesi. Tale regolamento aumentò anche l'indennità prevista dal regolamento n. 1111/88 a 10 ECU per 100 kg per il periodo 1989/1990, 8,5 ECU per 100 kg per il periodo 1990/1991 e 7 ECU per 100 kg per il periodo 1991/1992, onde preservare il pagamento ai produttori dell'importo derivante dalla percentuale di sospensione del 5,5%.
15 Le istituzioni comunitarie vararono , nel 1991, il regolamento (CEE) n. 1630/91 (11), il quale dispose un'ulteriore riduzione del 2% dei quantitativi globali garantiti. In tal caso, la riduzione fu compensata da un'indennità, prevista nel regolamento (CEE) n. 1637/91 (12).
16 Successivamente, il Consiglio adottò il regolamento (CEE) n. 816/92 (13) con l'intento di prorogare ancora di un anno il regime di prelievo supplementare (dal 1_ aprile 1992 al 31 marzo 1993) nell'attesa dell'adozione di provvedimenti di riforma della politica agricola comune (in prosieguo: la «PAC»). Per poter continuare a controllare la produzione in tale periodo, tale regolamento contemplò la possibilità che la Commissione proponesse una riduzione del quantitativo globale garantito in cambio di un'indennità e ciò al fine di proseguire nell'intrapreso sforzo di risanamento. Furono inoltre stabiliti quantitativi globali garantiti senza tener conto del fatto che il 4,5% dei quantitativi di riferimento era stato sospeso temporaneamente mediante il regolamento n. 775/87 ed avrebbe dovuto costituire oggetto di una decisione definitiva del Consiglio nell'ambito di una riforma della PAC.
17 La situazione transitoria esistente nel 1992 ebbe termine con l'adozione del regolamento n. 3950/92 (la cui validità è oggetto della presente controversia) che prorogava per 7 anni l'applicazione del regime del prelievo supplementare e codificava le disposizioni esistenti, nell'intento di semplificarle e di renderle più chiare. L'art. 4 di tale regolamento dispone che i quantitativi di riferimento individuali sono pari ai quantitativi disponibili al 31 marzo 1993, fatti però salvi adattamenti in ambito nazionale realizzati all'interno del limite del quantitativo globale assegnato a ogni Stato membro. Il regolamento n. 3950/92 non ha fornito una chiara soluzione al problema del 4,5% dei quantitativi di riferimento individuali, temporaneamente sospesi. La determinazione concreta dei quantitativi globali spettanti agli Stati membri relativamente al periodo 1993/1994 fu compiuta, fatti salvi possibili adattamenti successivi, col regolamento (CEE) n. 748/93 (14), che mantenne in vigore i quantitativi esistenti al 31 marzo del 1993, aumentati dei quantitativi provenienti dalla riserva comunitaria a tale data esistenti. Il regolamento n. 748/93 escluse quindi dai quantitativi globali garantiti relativi al periodo 1993/1994 i quantitativi di riferimento, temporaneamente sospesi, che non erano stati mantenuti in vigore dal regolamento n. 816/92 per il periodo 1992/1993.
18 L'adattamento dei quantitativi globali di ogni Stato membro relativi alla campagna 1993/1994 fu realizzato con l'adozione del regolamento (CEE) n. 1560/93 (15), il cui art. 1 modifica l'art. 3 del regolamento n. 3950/92, fissando i quantitativi globali relativi ad ogni Stato membro (per la Germania 27 764 778 tonnellate). Il secondo `considerando' del regolamento n. 1560/93 specifica, da ultimo, che la sospensione temporanea del 4,5% dei quantitativi di riferimento individuali, in vigore dal 1987, si converte in riduzione definitiva, senza alcun tipo di compensazione.
19 L'art. 6 del regolamento n. 3950/92 autorizza cessioni temporanee per periodi di 12 mesi dei quantitativi di riferimento individuali non destinati all'utilizzo del parte del produttore titolare. Esso sostituisce la mera facoltà degli Stati membri di autorizzare tali cessioni temporanee, già prevista nel regolamento (CEE) n. 2998/87 (16).
20 L'art. 8, n. 1, del regolamento n. 3950/92 dispone che gli Stati membri possono autorizzare, a far data dal 1_ aprile 1993, «i trasferimenti di quantitativi di riferimento tra produttori di talune categorie senza corrispondente trasferimento di terre». Tale trasferimenti si autorizzeranno sulla base di criteri oggettivi e avranno luogo nell'ambito di determinate aree regionali.
Legislazione nazionale
21 La normativa comunitaria precedentemente descritta fu applicata in Germania mediante successive modifiche del regolamento relativo ai quantitativi garantiti di latte (Milch-Garantiemengen-Verordnung; in prosieguo l'«MGV»). L'art. 4, n. 1 dell'MGV (nella versione risultante dalla modifica effettuata il 24 marzo 1993) (17) dispone che il quantitativo di riferimento individuale corrisponderà, a far data dal 1_ aprile 1993, alla quota attribuita al produttore il 31 marzo dello stesso anno, sottratti i quantitativi a tale data soggetti a sospensione.
22 Per parte sua, l'MGV (nella versione successiva alla modifica del 2 aprile 1992) (18) continuava a disporre, nel suo art. 4 b), n. 6, la sospensione del 4,74% dei quantitativi di riferimento fino ad allora garantiti. Tale sospensione superava dello 0,24% quella prevista dal regolamento n. 3882/89 (v. il precedente paragrafo 14) a causa della previa attribuzione, da parte delle autorità tedesche, di quantitativi di riferimento specifici volti a far fronte a situazione eccezionali. E' questa, pertanto, una misura di carattere interno, che esula dall'oggetto della controversia.
23 In attuazione della legislazione comunitaria (v. il precedente paragrafo 19 in fine), l'MGV (nella versione risultante dalla modifica del 3 luglio 1990) (19) consentiva, per periodi di dodici mesi e a certe condizioni, la cessione temporanea dei quantitativi di riferimento non utilizzati dal produttore.
24 L'MGV (nella versione modificata del 24 settembre 1993) (20) autorizza il trasferimento di quote senza corrispondente trasferimento di terre secondo le modalità previste nei regolamenti comunitari (v. il precedente paragrafo 20).
25 L'operazione posta in essere dalle autorità tedesche al fine di ridurre i quantitativi di riferimento individuali (v. il precedente paragrafo 3) ebbe inizio con la legge 17 luglio 1984 (21) e continuò segnatamente con la legge 24 luglio 1990 (22). Ai sensi di quest'ultimo atto - la cui base giuridica risiedeva nell'art. 4, n. 1, lett. a), del regolamento n. 857/84 - i Länder avevano facoltà di concedere, a determinate condizioni, un'indennità dell'importo massimo di 1,60 DM per kg ad ogni produttore disposto ad abbandonare, in tutto o in parte, la produzione lattiero-casearia. Il successo dell'operazione superò le previsioni delle autorità, con la conseguenza che, grazie ad un regolamento amministrativo del Land Renania-Palatinato (23), i quantitativi in eccedenza furono offerti agli altri produttori previo pagamento dell'indennità concessa a coloro che avevano cessato la produzione, vale a dire 1,60 DM per kg.
La questione pregiudiziale
26 All'udienza del 19 marzo 1996, la Settima Sezione del Bundesfinanzhof, chiamata a decidere in merito al ricorso presentato dal signor Stefan Demand contro lo Hauptzollamt di Treviri (v. il precedente paragrafo 6), risolse di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale:
«Se sia compatibile con l'ordinamento giuridico comunitario, e, in particolare, con la tutela della proprietà e con il principio fondamentale della parità di trattamento e del legittimo affidamento, il combinato disposto degli artt. 4, n. 1, e 3, n. 1, del regolamento (CEE) n. 3950/92, per effetto del quale, le sospensioni di una parte dei quantitativi di riferimento assegnati ai produttori, da effettuare ai sensi dell'art. 5c, n. 3, lett. g), del regolamento (CEE) n. 804/68, nella versione modificata con regolamento (CEE) n. 816/92, sono state trasformate in una riduzione definitiva, senza indennizzo, dei quantitativi stessi, senza che fossero quanto meno esclusi dalla riduzione i quantitativi derivanti da acquisizioni aggiuntive ottenute dal produttore».
27 Si tratta pertanto di sapere se siano compatibili con i principi fondamentali del diritto comunitario talune disposizioni del regolamento n. 3950/92 (24), tra cui quella che non include più nei quantitativi globali degli Stati membri il 4,5% delle quote di riferimento individuali, sino ad allora sospeso solo temporaneamente. Tale provvedimento ha comportato, in pratica, una riduzione definitiva delle quote dei produttori, non compensata da alcun'indennità.
28 I motivi volti a far dichiarare la nullità del regolamento di cui trattasi consistono, a leggere sia la questione pregiudiziale che le osservazioni delle parti, nella violazione del diritto di proprietà, nonché dei principi di parità di trattamento e di tutela del legittimo affidamento.
29 Posta in questi termini, la questione di principio trova la sua appropriata soluzione nella sentenza della Corte di giustizia 15 aprile 1997 nella causa Irish Farmers Association e a. (25) (in prosieguo: la «sentenza Irish Farmers»). In questa sentenza, la compatibilità col diritto comunitario della riduzione definitiva del 4,5% delle quote individuali, qui in causa, fu chiarita. La Corte di giustizia procedette ad un esame minuzioso del suddetto provvedimento nell'ottica del diritto di proprietà come diritto fondamentale, dei principi di tutela del legittimo affidamento, di proporzionalità e di parità di trattamento, e giunse alla conclusione che da tale esame non emergesse alcun elemento tale da pregiudicarne la validità.
30 La Settima Sezione del Bundesfinanzhof ha però preferito tener ferma la sua scelta di presentare una domanda di pronuncia pregiudiziale. In tal senso, un suo scritto datato 30 luglio 1997 precisa quanto segue:
«Il presente organo giudicante, nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale, si chiedeva anche se, nel trasformare la sospensione di una parte dei quantitativi di riferimento in riduzione permanente senza indennità, non si sarebbero dovuti escludere da tale riduzione almeno i quantitativi di riferimento che i produttori avessero acquisito a titolo oneroso (loro assegnati dal rispettivo Land). La Corte di giustizia non ha affrontato tale questione nella sentenza 15 aprile 1997, causa C-22/94 (...) Se si tengono presenti, in particolare, i principi di tutela della proprietà e del legittimo affidamento, allegati dalla ricorrente in relazione ai 67 000 kg di quota lattiero-casearia aggiuntiva, acquistata grazie alle assegnazioni del Land, questo organo giudicante si vede obbligato a tener ferma la sua richiesta di pronuncia pregiudiziale».
31 Il Tribunale a quo circoscrive quindi l'alveo della questione originaria al contenuto della sua ultima frase («senza che fossero quantomeno esclusi dalla riduzione i quantitativi derivanti da acquisizioni aggiuntive ottenute dal produttore»), riconoscendo così implicitamente che la sentenza Irish Farmers dà adeguata soluzione al resto della questione.
32 Visto quanto sopra detto, la questione pregiudiziale posta potrebbe formularsi così: se il fatto che una parte dei quantitativi di riferimento oggetto della definitiva riduzione percentuale sono stati acquistati a titolo oneroso, possa influenzare in qualche modo la giurisprudenza Irish Farmers. A mio modo di vedere, occorre rispondere negativamente.
33 In primo luogo, il fatto che nella causa Demand una parte della quota in esame provenga da acquisizioni posteriori all'assegnazione iniziale non costituisce, in sé e per sé, qualcosa di nuovo. Dall'esame dell'ordinanza di rinvio della High Court of Ireland, che diede origine alla causa Irish Farmers, emerge che ai fini del calcolo dei quantitativi di riferimento di ciascun produttore e richiedente nella causa in via principale, quantitativi soggetti alla riduzione del 4,5%, si era tenuto conto non solo dei quantitativi inizialmente assegnati (nel corso della campagna 1984/1985), ma anche di quelli successivamente «acquistati» («purchased») dal produttore. Così, Michael Slattery aveva «comprato», tra il 1988 e il 1992, una quota di 2 862 galloni di latte resi disponibili da un piano nazionale di ristrutturazione lattiero-casearia. Del pari soggetti a riduzione erano, ad esempio, i 2 000 galloni di quota concessi dal Milk Quota Appeals Tribunal a John Corbett, interveniente nella causa in via principale, a partire dalla campagna 1992/1993. La riduzione non toccava invece i quantitativi «locati» («taken on lease») da più produttori, poiché in tale caso la riduzione operava sulle quote del locatore.
34 In secondo luogo, come precedentemente spiegato (v. il precedente paragrafo 3), non può affermarsi che il signor Demand abbia comprato dalla Stato i circa 67 000 kg di quota aggiuntiva. Egli si limitò a sfruttare l'opportunità offertagli dal Land di vedersi trasferire un determinato quantitativo di riferimento proveniente da altri produttori che avevano scelto, dietro indennità, di cessare la produzione, ciò che lo obbligava a rimborsare allo Stato esattamente la stessa somma che questo aveva dovuto pagare agli ex produttori, vale a dire 1,60 DM per kg. In tali circostanze, è chiaro che dal punto di vista di questo quantitativo di riferimento aggiuntivo il signor Demand godeva delle stesse prerogative ed era soggetto agli stessi obblighi dei produttori cessanti. Non esiste pertanto alcun motivo per applicare un regime giuridico distinto ai quantitativi medianti i quali il signor Demand aumentò, nella campagna 1990/1991, la sua quota iniziale.
35 Fatte queste osservazioni, occorrerà adottare integralmente, ai fini della risoluzione della presente controversia, il ragionamento proprio della nota sentenza Irish Farmers, la quale, in mancanza di distinzioni operate tra i vari modi di acquisizione dei quantitativi di r
