CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
POIARES MADURO
presentate il 7 settembre 2006 1(1)
Causa C‑243/05 P
Agraz, SA
Agrícola Conservera de Malpica, SA
Agridoro Soc. Coop. arl
Alfonso Sellitto SpA
Alimentos Españoles Alsat, SL
AR Industrie Alimentari SpA
ARGO AE
Asteris ABEE
Attianese Srl
Audecoop Distillerie Arzens ‑ Techniques séparatives (AUDIA)
Benincasa Srl
Boschi Luigi e Figli SpA
CAS SpA
Calispa SpA
Campil ‑ Agro Industrial do Campo do Tejo, Lda
Campoverde Srl
Carlo Manzella & C. Sas
Carmine Tagliamonte & C. Srl
Carnes y Conservas Españolas, SA
Cbcotti Srl
Cirio del Monte Italia SpA
Consorzio Ortofrutticoli Trasformati Polesano (Cotrapo)
Soc. coop. arl
Columbus Srl
COMPAL ‑ Companhia Produtora de Conservas Alimentares, SA
Conditalia Srl
Conservas El Cidacos, SA
Conservas Elagón, SA
Conservas Martinete, SA
Conservas Vegetales de Extremadura, SA
Consorzio Cooperativo Conserve Italia ‑ Consorzio Italiano Fra
Cooperative Agricole Conserviere Soc. coop. arl
Conserves France SA
Conserves Guintrand SA
Conservificio Cooperativo Valbiferno Soc. coop. arl
Consorzio Casalasco del Pomodoro Soc. coop. arl
Consorzio Padano Ortofrutticolo (Copador) Soc. coop. arl
Kopais Anonimi Viomichaniki Kai Emporiki Etairia Trofimon Kai Poton (Kopais AVEE)
Tin Industry D. Nomikos SA
Davia Srl
De Clemente Conserve Srl
De.Con Srl
Desco SpA
Di Leo Nobile SpA ‑ Industria Conserve Alimentari
Emilio Marotta
E & O von Felten SpA
Anonimos Etairia Elaiourgikon Epicheiriseon Elais
Emiliana Conserve Srl
Perano Enrico & Figli Spa
FIT ‑ Fomento da Indústria do Tomate, SA
Faiella & C. Srl
Feger di Gerardo Ferraioli SpA
Fratelli D’Acunzi Srl
Fratelli Longobardi Srl
Fruttagel Soc. coop. arl
G3 Srl
Giaguaro SpA
Giulio Franzese Srl
Greci Geremia & Figli SpA
Greci ‑ Industria Alimentare SpA
Greek Canning Co SA "KYKNOS"
Grilli Paolo & Figli Sas di Grilli Enzo e Togni Selvino
Heinz Ibérica, SA
IAN ‑ Industrias Alimentarias de Navarra, SA
Indústrias de Alimentação Idal, Lda
Industrie Rolli Alimentari SpA
Italagro ‑ Indústria de Transformação de Produtos Alimentares, SA
La Cesenate Conserve Alimentari SpA
La Doria SpA
La Dorotea di Giuseppe Alfano & C. Srl
La Regina del Pomodoro Srl
La Regina di San Marzano di Antonio, Felice e Luigi Romano Snc
La Rosina Srl
Le Quattro Stelle Srl
Lodato Gennaro & C. SpA
Louis Martin Production SAS
Menú Srl
MUTTI SpA
National Conserve Srl
Nestlé España, SA
Nuova Agricast srl
Pancrazio SpA
Pecos SpA
Pelati Sud di De Stefano Catello Sas
Pomagro Srl
Prodakta SA
Raffaele Viscardi Srl
Rispoli Luigi & C. Srl
Rodolfi Mansueto SpA
Salvati Mario & C. SpA
Saviano Pasquale Srl
SEFA Srl
Serraiki Konservopia Oporokipeftikon Serko AE
Sevath SA
Silaro Conserve Srl
ARP ‑ Agricoltori Riuniti Piacentini Soc. coop. arl
Sociedade de Industrialização de Produtos Agrícolas ‑ Sopragol, SA
Spineta SpA
STAR Stabilimento Alimentare SpA
Sugal ‑ Alimentos, SA
Sutol ‑ Indústrias Alimentares, Lda
Tomsil ‑ Sociedade Industrial de Concentrado de Tomate, SA
Transformaciones Agrícolas de Badajoz, SA
Zanae ‑ Nicoglou Levures de Boulangerie Industrie Commerce Alimentaire SA
«Ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado – Organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli – Aiuto alla produzione per i prodotti trasformati a base di pomodori – Metodo di calcolo dell’importo – Campagna 2000/2001»
1. Risulta da una giurisprudenza costante che la responsabilità extracontrattuale della Comunità può sorgere solo qualora sussistano cumulativamente tre condizioni, cioè un comportamento illecito della Comunità, un danno reale e certo e un nesso di causalità tra il comportamento illecito e il danno lamentato (2).
2. Con sentenza 17 marzo 2005, causa T‑285/03, Agraz e a./Commissione (in prosieguo: la «sentenza impugnata»), il Tribunale di primo grado delle Comunità europee ha respinto il ricorso per responsabilità proposto da società del settore dei pomodori per il fatto che, sebbene nell’applicazione del regime comunitario dell’aiuto alla produzione la Commissione delle Comunità europee abbia commesso un’irregolarità tale da far sorgere la responsabilità della Comunità, il danno lamentato dalle ricorrenti non aveva carattere certo. La presente impugnazione riguarda i criteri di valutazione dell’esistenza del danno causato ai beneficiari di un aiuto comunitario nel caso in cui la Commissione disponga di un certo margine di discrezionalità al fine di fissare l’importo dell’aiuto.
I – Fatti all’origine dell’impugnazione
A – Contesto normativo e fattuale
3. Il regolamento (CE) del Consiglio 28 ottobre 1996, n. 2201, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU L 297, pag. 29; in prosieguo: il «regolamento di base») istituisce un regime di aiuti alla produzione per i prodotti trasformati a base di pomodori. Ai sensi dell’art. 2 di tale regolamento, tale aiuto viene concesso all’impresa di trasformazione che ha pagato al produttore un prezzo almeno pari al prezzo minimo stabilito dalla Commissione.
4. L’importo dell’aiuto viene fissato ai sensi dell’art. 4 del regolamento di base nella versione applicabile alla presente fattispecie:
«1. L’aiuto alla produzione non può superare la differenza fra il prezzo minimo pagato al produttore della Comunità e il prezzo della materia prima dei principali paesi terzi produttori ed esportatori.
2. L’importo dell’aiuto alla produzione è stabilito in modo da consentire lo smaltimento del prodotto comunitario nei limiti di quanto dispone il paragrafo 1. Fatta salva l’applicazione dell’articolo 5, ai fini del calcolo dell’importo dell’aiuto si tiene conto in particolare:
a) della differenza fra il costo della materia prima nella Comunità e quello della materia prima nei principali paesi terzi concorrenti;
b) dell’importo dell’aiuto stabilito o calcolato prima della riduzione di cui al paragrafo 10, ove si applichi, per la campagna di commercializzazione precedente,
e
c) per i prodotti per i quali la produzione comunitaria rappresenta una quota sostanziale del mercato, dell’andamento del volume degli scambi con l’estero e del relativo prezzo, quando quest’ultimo criterio comporta una diminuzione dell’importo dell’aiuto».
5. Per fissare gli aiuti per la campagna 2000/2001 nel settore degli ortofrutticoli trasformati, la Commissione ha chiesto ai principali paesi terzi produttori di pomodori, gli Stati Uniti, Israele, la Turchia e, per la prima volta, la Cina, di fornirle i necessari elementi d’informazione. Poiché le autorità cinesi non hanno risposto a tale richiesta, la Commissione, ai fini del calcolo, ha tenuto conto solo dei prezzi praticati negli altri tre paesi.
6. Il 12 luglio 2000, la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 1519/2000, che stabilisce, per la campagna di commercializzazione 2000/2001, il prezzo minimo e l’importo dell’aiuto per i prodotti trasformati a base di pomodoro (GU L 174, pag. 29). L’importo dell’aiuto alla produzione è stato fissato in EUR 17,178 per 100 kg di concentrato di pomodoro con un tenore di estratto secco pari o superiore al 28 % ma inferiore al 30%. Tale importo rappresenta una riduzione del 20,54 % rispetto alla campagna precedente.
7. A seguito dell’adozione di tale regolamento, alcune delegazioni ed associazioni spagnole, francesi, greche, italiane e portoghesi, rappresentanti di produttori di prodotti trasformati a base di pomodoro, hanno contestato il fatto che non si fosse tenuto conto del prezzo dei pomodori cinesi al fine di fissare l’importo dell’aiuto. L’organisation européenne des industries de la conserve de tomates (in prosieguo: l’«OEICT») e l’Associação Portuguesa dos Industriais de Tomate hanno inoltrato alla Commissione diverse domande di modifica dell’importo concesso. A loro parere, la presa in considerazione dei prezzi cinesi, che sono notevolmente inferiori a quelli applicati nei paesi produttori di cui la Commissione ha tenuto conto, avrebbe dovuto comportare un aumento dell’aiuto. Una di queste domande era corredata della copia di un contratto da cui risultava il prezzo pagato per i pomodori a un produttore cinese. La Commissione, tuttavia, ha ritenuto che fosse impossibile modificare l’importo dell’aiuto in base al prezzo concordato in un solo contratto, dato che le autorità cinesi non avevano notificato il prezzo medio dei pomodori prodotti nel loro paese.
8. Nell’autunno 2001, le autorità spagnole e portoghesi hanno comunicato alla Commissione il prezzo medio dei pomodori pagato per le campagne 1999 e 2000 ai produttori della provincia di Xinjiang, che rappresenta circa l’88% della produzione totale cinese di pomodori trasformati.
9. Tuttavia, nel gennaio 2002, la Commissione ha comunicato all’OEICT che non reputava necessario rivedere il regolamento n. 1519/2000, dato che l’importo dell’aiuto era stato fissato conformemente agli artt. 3 e 4 del regolamento di base. Essa ha inoltre sottolineato che non risultava che l’industria comunitaria del pomodoro fosse stata penalizzata dal livello dell’aiuto fissato, dal momento che nella campagna 2000/20001 era stato raggiunto un livello record di trasformazione.
B – Procedimento e sentenza impugnata
10. Il 18 agosto 2003, un centinaio di società spagnole, italiane, greche, francesi e portoghesi attive nel settore dei prodotti trasformati a base di pomodori hanno depositato nella cancelleria del Tribunale un ricorso diretto a far condannare la Commissione a risarcire loro il danno che esse avrebbero subito a causa del metodo di calcolo dell’aiuto alla produzione previsto dal regolamento n. 1519/2000.
11. Nella sentenza impugnata, il Tribunale constata che il regolamento n. 1519/2000 è viziato da una duplice illegittimità. Quest’ultima deriva, in primo luogo, dall’inattività della Commissione successivamente all’invio della lettera 4 febbraio 2000 con cui aveva chiesto alle autorità cinesi il prezzo medio dei pomodori per la campagna 1999/2000. Tale inattività, secondo il Tribunale, costituisce una violazione sufficientemente caratterizzata dei principi di sollecitudine e di buona amministrazione. L’illegittimità deriva, in secondo luogo, dal fatto che il regolamento n. 1519/2000 non tiene assolutamente conto dei prezzi cinesi dei pomodori ai fini del calcolo dell’importo dell’aiuto ai produttori comunitari di prodotti trasformati a base di pomodori. Secondo il Tribunale, si tratta di una violazione delle condizioni imperative stabilite dal regolamento di base tale da far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità.
12. Tuttavia, il Tribunale ha concluso per il rigetto del ricorso, ritenendo che non fosse soddisfatta la condizione relativa al carattere reale e certo del danno subito a causa dell’illecito. Ai punti 72-77 della sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato quanto segue:
«72. Nella stima delle ricorrenti, il loro danno è esattamente pari alla differenza tra l’importo dell’aiuto che è stato fissato nel regolamento n. 1519/2000 e quello che sarebbe stato determinato se la Commissione avesse preso in considerazione il prezzo cinese.
73. In primo luogo, si deve sottolineare che i prezzi cinesi sui quali le ricorrenti si basano sono quelli da esse ottenuti tramite i servizi diplomatici spagnoli a Pechino. Si tratta del prezzo medio dei pomodori pagato ai produttori della provincia di Xinjiang, la quale rappresenta, secondo le ricorrenti, circa l’88% della produzione cinese di pomodori trasformati. Tali cifre sono contestate dalla Commissione, in quanto rappresenterebbero una media bassa. La Commissione, del resto, non sarebbe stata in grado di valutare se fossero conformi alle disposizioni del regolamento di base (…).
74. Infatti, siccome il regolamento di base conferisce alla Commissione un certo margine di discrezionalità nella fissazione dell’importo dell’aiuto, è impossibile determinare con certezza l’incidenza della presa in considerazione del prezzo versato ai produttori di pomodori cinesi sull’importo dell’aiuto. L’art. 4, n. 1, non prevede che l’aiuto alla produzione debba essere pari alla differenza tra il prezzo minimo pagato al produttore nella Comunità e il prezzo della materia prima dei principali paesi terzi produttori, ma si contenta di fissare un limite massimo.
75. A questo proposito si deve rilevare che il fatto che nel passato la Commissione abbia potuto fissare l’importo dell’aiuto a un livello che rifletteva esattamente la differenza tra il prezzo minimo pagato al produttore nella Comunità e il prezzo della materia prima dei principali paesi terzi produttori ed esportatori non l’obbligava affatto a mantenere l’aiuto a tale livello. Sarebbe anzi contrario alla lettera e alla finalità del regolamento di base che la Commissione non tenesse conto dell’andamento della situazione dei mercati internazionali, rendendo in tal modo eventualmente più difficile lo smaltimento del prodotto comunitario.
76. Le ricorrenti, quindi, non possono invocare un diritto ad un aiuto massimo equivalente alla differenza tra il prezzo minimo pagato al produttore nella Comunità e il prezzo della materia prima dei principali paesi terzi dopo che siano stati presi in considerazione i prezzi cinesi.
77. Conseguentemente, il danno calcolato dalle ricorrenti ed indicato dettagliatamente nella tabella dell’allegato A.27 all’atto introduttivo non ha carattere certo».
13. È su questa parte della sentenza che si concentrano ora le critiche delle ricorrenti. Nel ricorso dinanzi alla Corte, esse affermano che il Tribunale ha errato nel concludere che il danno non era certo. Chiedono pertanto alla Corte di pronunciarsi nuovamente e di dichiarare che nella fattispecie sussistono le condizioni perché sorga la responsabilità extracontrattuale della Comunità. Per quanto riguarda il pagamento del saldo dell’aiuto alla produzione che avrebbe dovuto essere loro versato, esse chiedono alla Corte di pronunciarsi su questo punto o di rinviare al Tribunale la valutazione del danno subito.
II – Analisi dell’impugnazione
14. A sostegno del loro ricorso, le ricorrenti deducono quattro motivi. Il primo motivo riguarda un errore di diritto nella qualifica del carattere certo del danno. Gli altri tre motivi riguardano presunti errori commessi dal Tribunale nello svolgimento della procedura e nella trattazione della causa in primo grado. Con il secondo motivo, le ricorrenti contestano al Tribunale una violazione del principio del contraddittorio e del diritto di essere sentiti. Con il terzo motivo, lamentano uno snaturamento delle conclusioni da esse formulate in primo grado. L’ultimo motivo riguarda una violazione, da parte del Tribunale, del suo dovere di giudicare e di pronunciarsi sull’entità del danno dopo avere accertato l’illegittimità del comportamento della Commissione.
15. Per quanto riguarda il primo motivo, esso, seguendo l’analisi delle ricorrenti, è suddiviso in due parti. In primo luogo, le ricorrenti fanno valere che la sentenza impugnata si fonda sul mancato rispetto della giurisprudenza comunitaria e dei principi degli ordinamenti giuridici nazionali in materia di responsabilità extracontrattuale, in quanto il tribunale avrebbe erroneamente confuso la determinazione dell’esistenza di un danno certo con la valutazione del suo ammontare. In secondo luogo, il Tribunale avrebbe commesso un errore in quanto, con riguardo al riconoscimento del diritto al risarcimento delle ricorrenti, non avrebbe tratto le conseguenze che si imponevano dalle sue constatazioni in merito all’illegittimità del comportamento della Commissione.
16. L’analisi svolta dalle ricorrenti richiede un’osservazione preliminare. Dalla suddetta analisi sembra emergere che l’illegittimità del comportamento della Commissione, constatata dal Tribunale, avrebbe dovuto automaticamente indurre quest’ultimo a dichiarare la responsabilità della Comunità. Tale analisi sembra suggerire che qualsiasi comportamento illecito che dia luogo alla responsabilità della Comunità determina un diritto al risarcimento. Non è così. Supponendo che venga accertato un illecito di questa natura, rimane da verificare se sussistano gli altri due presupposti perché possa dichiararsi la responsabilità della Comunità (3). Esistono infatti irregolarità rilevate che non causano alcun danno risarcibile. Ciò si verifica, in particolare, quando il presunto danno è ritenuto «eventuale» (4) o privo di nesso con l’illegittimità contestata (5).
17. Nel presente procedimento, l’insuccesso dell’azione di risarcimento dinanzi al Tribunale dipende dalla mancanza di certezza del danno lamentato. Si deve escludere la responsabilità della Comunità quando l’istituzione interessata dispone di un certo margine di discrezionalità e pertanto non si può dimostrare con certezza che il comportamento illecito abbia influito sulla decisione adottata. È questa l’ipotesi da prendere ora in esame.
A – L’errore di valutazione nella sentenza impugnata
18. Vi è un caso in cui è facile comprendere che un comportamento illecito, che dà luogo a conseguenze c
