SENTENZA DELLA CORTE (Nona Sezione)
20 settembre 2018 ( *1 )
«Impugnazione – Concorrenza – Rigetto di una denuncia da parte della Commissione europea – Mancanza di interesse dell’Unione europea»
Nella causa C‑373/17 P,
avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta il 20 giugno 2017,
Agria Polska sp. z o.o., con sede in Sosnowiec (Polonia),
Agria Chemicals Poland sp. z o.o., con sede in Sosnowiec,
Star Agro Analyse und Handels GmbH, con sede in Allerheiligen bei Wildon (Austria),
Agria Beteiligungsgesellschaft mbH, con sede in Allerheiligen bei Wildon,
rappresentate da P. Graczyk, adwokat, e W. Rocławski, radca prawny,
ricorrenti,
procedimento in cui l’altra parte è:
Commissione europea, rappresentata da J. Szczodrowski e A. Dawes, in qualità di agenti,
convenuta in primo grado,
LA CORTE (Nona Sezione),
composta da C. Vajda, presidente di sezione, K. Jürimäe (relatore) e C. Lycourgos, giudici,
avvocato generale: N. Wahl
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
Con la loro impugnazione, l’Agria Polska sp. z o.o., l’Agria Chemicals Poland sp. z o.o., la Star Agro Analyse und Handels GmbH (in prosieguo: la «Star Agro») e l’Agria Beteiligungsgesellschaft mbH chiedono l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 16 maggio 2017, Agria Polska e a./Commissione (T‑480/15, EU:T:2017:339; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), mediante la quale tale giudice ha respinto il loro ricorso diretto all’annullamento della decisione C(2015) 4284 final della Commissione, del 19 giugno 2015 [caso AT.39864 – BASF (precedentemente AGRIA e a./BASF e a.)], recante rigetto della loro denuncia in merito alle violazioni dell’articolo 101 TFUE e/o dell’articolo 102 TFUE asseritamente commesse, essenzialmente, da tredici imprese produttrici e distributrici di prodotti fitosanitari, con l’aiuto o l’intermediazione di quattro organizzazioni professionali e di uno studio legale (in prosieguo: la «decisione controversa»).
Contesto normativo
2
L’articolo 7 del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101] e [102 TFUE] (GU 2003, L 1, pag. 1), prevede quanto segue:
«1. Se la Commissione constata, in seguito a denuncia o d’ufficio, un’infrazione all’articolo [101] o all’articolo [102 TFUE], può obbligare, mediante decisione, le imprese e associazioni di imprese interessate a porre fine all’infrazione constatata. A tal fine può imporre loro l’adozione di tutti i rimedi comportamentali o strutturali, proporzionati all’infrazione commessa e necessari a far cessare effettivamente l’infrazione stessa. I rimedi strutturali possono essere imposti solo quando non esiste un rimedio comportamentale parimenti efficace o quando un rimedio comportamentale parimenti efficace risulterebbe più oneroso, per l’impresa interessata, del rimedio strutturale. Qualora la Commissione abbia un legittimo interesse in tal senso, essa può inoltre procedere alla constatazione di un’infrazione già cessata.
2. Possono presentare una denuncia ai sensi del paragrafo 1 le persone fisiche o giuridiche che abbiano legittimo interesse e gli Stati membri».
3
L’articolo 7 del regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione, del 7 aprile 2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli [101] e [102 TFUE] (GU 2004, L 123, pag. 18), rubricato «Rigetto delle denunce», così prevede ai suoi paragrafi 1 e 2:
«1. Quando la Commissione ritiene che, sulla base delle informazioni in suo possesso, non sussistano motivi sufficienti per agire a seguito della denuncia, informa il denunciante dei relativi motivi e stabilisce il termine entro il quale questi può presentare osservazioni scritte. La Commissione non è tenuta a tener conto delle osservazioni scritte pervenute oltre la scadenza di tale termine.
2. Se il denunciante presenta osservazioni scritte entro il termine fissato dalla Commissione e tali osservazioni non inducono ad una diversa valutazione del caso, la Commissione respinge la denuncia con decisione».
Fatti all’origine della controversia e decisione controversa
4
I fatti all’origine della controversia e gli elementi essenziali della decisione controversa, quali risultano dai punti da 1 a 19 della sentenza impugnata, possono riassumersi come segue ai fini della presente causa.
5
Il 1o luglio 2010 l’Agria Polska ha presentato dinanzi all’Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Ufficio per la concorrenza e la tutela dei consumatori, Polonia) (in prosieguo: l’«UOKiK») una denuncia (in prosieguo: la «denuncia nazionale») vertente sulla violazione dell’Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (legge sulla concorrenza e la tutela dei consumatori), del 16 febbraio 2007 (Dz. U. n. 50, posizione 331), da parte di tredici imprese produttrici o distributrici di prodotti fitosanitari, con l’aiuto o l’intermediazione di quattro organizzazioni professionali, stabilite rispettivamente in Belgio, in Germania e in Polonia, e di uno studio legale.
6
Con lettera del 10 agosto 2010 il presidente dell’UOKiK ha informato l’Agria Polska che le pratiche cui si riferiva la denuncia nazionale non potevano più essere sottoposte a un’indagine ad opera di tale ufficio poiché riguardavano gli anni 2005 e 2006. Infatti, in forza dell’articolo 93 della legge sulla concorrenza e la tutela dei consumatori, l’avvio di un procedimento in materia di pratiche restrittive della concorrenza non era più possibile oltre il termine di un anno a decorrere dalla fine dell’anno in cui era cessata l’infrazione denunciata.
7
Il 30 agosto 2010 l’Agria Polska ha reiterato dinanzi all’UOKiK la sua domanda di avvio di un procedimento di indagine, facendo valere che la denuncia nazionale riguardava anche una violazione delle norme del diritto della concorrenza dell’Unione europea.
8
Con lettera del 22 novembre 2010 il presidente dell’UOKiK ha mantenuto la sua posizione precisando che il termine di prescrizione di un anno previsto dal diritto polacco era applicabile anche nel caso in cui l’indagine richiesta avesse avuto ad oggetto una violazione delle disposizioni del diritto della concorrenza dell’Unione.
9
Il 30 novembre 2010 l’Agria Polska, l’Agria Chemicals Poland, la Star Agro, l’Agria Beteiligungsgesellschaft e l’Agro Nova Polska sp. z o.o. hanno presentato una denuncia dinanzi alla Commissione europea ai sensi dell’articolo 7 del regolamento n. 1/2003 (in prosieguo: la «denuncia»). Tale denuncia si riferiva alle stesse entità della denuncia nazionale. L’Agro Trade Handelsgesellschaft mbH e la Cera Chem Sàrl, società rispettivamente di diritto tedesco e lussemburghese, si sono unite alla denuncia (in prosieguo, insieme all’Agria Polska, all’Agria Chemicals Poland, alla Star Agro, all’Agria Beteiligungsgesellschaft e all’Agro Nova Polska: le «denuncianti»).
10
La denuncia verteva su una violazione dell’articolo 101 TFUE. Essa indicava inoltre la violazione dell’articolo 102 TFUE da parte della RWA Raiffeisen Ware Austria AG, una delle entità cui si riferiva la denuncia nazionale.
11
Le denuncianti contestavano, alle entità indicate nella denuncia, pratiche che avrebbero essenzialmente assunto la forma di un accordo e/o di pratiche concordate. Tali pratiche sarebbero consistite in denunce abusive presentate in modo coordinato dinanzi alle autorità amministrative e penali austriache e polacche, con le quali si metteva in dubbio la legalità delle attività commerciali delle denuncianti con riferimento ai requisiti previsti nelle normative applicabili ai prodotti fitosanitari e alle condizioni di esercizio del commercio parallelo di siffatti prodotti, anche sul piano fiscale.
12
Sulla base delle dichiarazioni errate, incomplete o addirittura mendaci rese dalle suddette entità per eliminare le denuncianti dal mercato, queste ultime sarebbero state sottoposte, ingiustamente, a numerosi controlli amministrativi da parte delle suddette autorità.
13
Tali procedimenti avrebbero dato luogo all’irrogazione di multe alle denuncianti e a misure di divieto di commercializzazione di prodotti fitosanitari, con conseguente perdita rilevante, e difficilmente reversibile, di quote di mercato.
14
Le sanzioni amministrative e penali inflitte nei confronti delle denuncianti sarebbero, in taluni casi, state annullate o ridotte dai tribunali nazionali competenti, il che dimostrerebbe il carattere abusivo e mendace delle dichiarazioni delle entità indicate nella denuncia, qualificate dalle denuncianti iniziali come «procedimenti vessatori» ai sensi della giurisprudenza derivante dalla sentenza del 17 luglio 1998, ITT Promedia/Commissione (T‑111/96, EU:T:1998:183).
15
Il 27 marzo 2012 la Commissione ha trasmesso una versione non riservata e consolidata della denuncia alle entità indicate nella stessa, e queste ultime hanno depositato le loro osservazioni tra il mese di aprile e il mese di giugno del 2012.
16
Nelle loro rispettive osservazioni, queste entità hanno contestato l’esposizione dei fatti contenuta nella denuncia e hanno fatto valere, essenzialmente, che le diverse azioni intraprese da talune di esse presso le autorità amministrative nazionali e gli organi giudiziari nazionali erano legittime, in particolare a causa della violazione dei loro diritti di proprietà intellettuale e industriale e al fine di prevenire danni alla loro reputazione. Esse hanno anche illustrato che le loro azioni non erano state coordinate e che la circostanza che tali azioni fossero state intraprese in date ravvicinate si spiegava principalmente con il fatto che esse avevano subìto, con le stesse tempistiche, le attività illegali degli importatori paralleli. Sia i contatti presi in tale contesto tra talune delle imprese produttrici e/o distributrici di prodotti fitosanitari o tra queste ultime e le organizzazioni professionali o ancora con le amministrazioni nazionali, sia la loro partecipazione alle ispezioni sarebbero stati pienamente giustificati. Pertanto, tali contatti legittimi non possono dimostrare l’esistenza di un’intesa ai sensi dell’articolo 101 TFUE.
17
Con lettera dell’8 dicembre 2014 la Commissione ha informato le denuncianti della sua intenzione di respingere la denuncia per il motivo principale che non vi era interesse sufficiente in capo all’Unione a proseguirne l’esame a titolo degli articoli 101 o 102 TFUE.
18
A sostegno della sua valutazione preliminare, la Commissione illustrava, in primo luogo, che la probabilità di dimostrare l’esistenza di una violazione agli articoli 101 e/o 102 TFUE era limitata, a causa dell’insufficienza degli elementi di prova forniti a sostegno della denuncia nonché della difficoltà di dimostrare, nel caso di specie, l’esistenza di una posizione dominante della RWA Raiffeisen Ware Austria o di una posizione dominante collettiva e, successivamente, di dimostrare l’abuso di una siffatta posizione. A tale proposito, ad avviso della Commissione, la giurisprudenza derivante dalle sentenze del 17 luglio 1998, ITT Promedia/Commissione (T‑111/96, EU:T:1998:183), e del 1o luglio 2010, AstraZeneca/Commissione (T‑321/05, EU:T:2010:266), non era applicabile a situazioni nelle quali talune imprese avessero informato le autorità nazionali di condotte o azioni asseritamente illegali messe in atto da altre imprese o avessero esercitato pressioni per l’avvio di procedimenti amministrativi o penali nei confronti di queste ultime. In secondo luogo, la Commissione riteneva che le risorse necessarie ai fini dell’indagine sollecitata sarebbero probabilmente state sproporzionate rispetto alla limitata probabilità di dimostrare l’esistenza di un’infrazione. In terzo luogo, la Commissione reputava che, in tale fase, le autorità e i giudici nazionali si trovassero in una posizione più idonea ad affrontare i problemi sollevati nella denuncia.
19
Nelle osservazioni depositate l’8 gennaio 2015, il consiglio dell’Agro Trade Handelsgesellschaft e della Cera Chem ha, in sostanza, informato la Commissione che tali società avevano ritirato la propria denuncia. Esso ha anche illustrato che l’Agria Polska, l’Agria Chemicals Poland, la Star Agro e l’Agria Beteiligungsgesellschaft contestavano l’annunciata archiviazione senza seguito della denuncia, in particolare precisando che un siffatto approccio riduceva in modo rilevante la loro possibilità di ottenere un risarcimento dinanzi ai giudici nazionali per le violazioni degli articoli 101 e 102 TFUE.
20
Con la decisione controversa, la Commissione ha respinto la denuncia ribadendo, essenzialmente, gli elementi della valutazione preliminare esposti nella sua lettera dell’8 dicembre 2014 e insistendo, al contempo, sul fatto che essa disponeva di risorse limitate e che, nel caso di specie, l’indagine approfondita da condurre, vertente potenzialmente sulle attività svolte durante un periodo di sette anni da diciotto entità situate in quattro Stati membri, sarebbe stata troppo complessa e dispendiosa in termini di tempo, mentre la probabilità di dimostrare un’infrazione sembrava limitata nel caso di specie, ragioni, queste, che inducevano a non avviare un’indagine.
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
21
Con atto pervenuto nella cancelleria del Tribunale il 19 agosto 2015, l’Agria Polska, l’Agria Chemicals Poland, la Star Agro e l’Agria Beteiligungsgesellschaft hanno proposto un ricorso diretto all’annullamento della decisione controversa.
22
A sostegno del ricorso, esse hanno invocato due motivi che vertevano, il primo, sulla violazione del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, sancito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), e, il secondo, sulla violazione degli articoli 101 e 102 TFUE.
23
Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto ciascuno di tali motivi e, pertanto, ha respinto il ricorso nella sua interezza.
Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti in sede di impugnazione
24
Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 20 giugno 2017, l’Agria Polska, l’Agria Chemicals Poland, la Star Agro e l’Agria Beteiligungsgesellschaft hanno proposto la presente impugnazione.
25
Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 12 dicembre 2017, la Star Agro ha informato la Corte di voler rinunciare alla propria impugnazione.
26
Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 21 dicembre 2017, la Commissione ha informato la Corte di non avere osservazioni da formulare in merito a tale rinuncia agli atti.
27
Con la loro impugnazione, l’Agria Polska, l’Agria Chemicals Poland e l’Agria Beteiligungsgesellschaft mbH (in prosieguo: le «ricorrenti») chiedono che la Corte voglia:
–
annullare la sentenza impugnata;
–
decidere in via definitiva sulla causa e annullare la decisione controversa, e
–
condannare la Commissione alle spese.
28
La Commissione chiede che la Corte voglia:
–
respingere l’impugnazione e
–
condannare le ricorrenti alle spese.
Sull’impugnazione
Sulla ricevibilità
29
La Commissione conclude, in sostanza, per l’irricevibilità di tutti i motivi dedotti dalle ricorrenti. Evidenziando di aver avuto notevoli difficoltà a comprendere le affermazioni di queste ultime, essa si rimette, tuttavia, all’apprezzamento della Corte per quanto attiene alla ricevibilità dell’impugnazione nel suo complesso.
30
Le ricorrenti sostengono che la loro impugnazione, nella sua interezza, e ciascuno dei motivi dedotti sono ricevibili.
31
Conformemente all’articolo 256, paragrafo 1, secondo comma, TFUE, e all’articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, l’impugnazione è limitata alle questioni di diritto e dev’essere fondata su motivi relativi all’incompetenza del Tribunale, a vizi della procedura dinanzi al Tribunale recanti pregiudizio agli interessi del ricorrente o alla violazione del diritto dell’Unione da parte del Tribunale.
32
Pertanto, solo il Tribunale è competente ad accertare i fatti, salvo nei casi in cui l’inesattezza materiale dei suoi accertamenti risulti dagli atti che gli sono stati sottoposti, e a valutare gli elementi di prova ammessi. La constatazione di tali fatti e la valutazione di tali elementi non costituiscono quindi, salvo il caso di un loro snaturamento, una questione di diritto, come tale soggetta al sindacato della Corte (ordinanza del 25 marzo 2009, Scippacercola e Terezakis/Commissione, C‑159/08 P, non pubblicata, EU:C:2009:188, punto 33 e giurisprudenza citata).
33
Inoltre, ai sensi dell’articolo 169, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, i motivi e gli argomenti di diritto dedotti individuano con precisione le parti della motivazione della decisione del Tribunale oggetto di contestazione. In tal senso, secondo giurisprudenza costante, un’impugnazione deve indicare in modo preciso gli elementi contestati della sentenza di cui si chiede l’annullamento nonché gli argomenti di diritto dedotti a specifico sostegno di tale domanda, pena l’irricevibilità dell’impugnazione o del motivo in questione (sentenze del 23 aprile 2009, AEPI/Commissione, C‑425/07 P, EU:C:2009:253, punto 25; del 19 settembre 2013, EFIM/Commissione, C‑56/12 P, non pubblicata, EU:C:2013:575, punto 21, e del 6 giugno 2018, Apcoa Parking Holdings/EUIPO, C‑32/17 P, non pubblicata, EU:C:2018:396, punto 38).
34
Nel caso di specie, va rilevato che certamente l’impugnazione non è stata redatta con sufficiente chiarezza e che essa contiene affermazioni formulate in termini generici e prive di una motivazione concreta, nonché contestazioni di valutazioni di fatto.
35
Nonostante tali vizi, tuttavia, l’impugnazione identifica, per quanto riguarda diversi argomenti, gli elementi contestati della sentenza impugnata e sviluppa un’argomentazione di diritto a loro sostegno.
36
Per la parte in cui la Commissione fa valere che le ricorrenti si limitano a ripetere argomenti dedotti dinanzi al Tribunale, si deve rilevare, salvo quanto osservato al punto precedente, che esse hanno censurato, in sostanza, l’interpretazione o l’applicazione del diritto dell’Unione da parte del Tribunale. Ciò considerato, i punti di diritto esaminati in primo grado possono essere di nuovo discussi nell’ambito della presente impugnazione. Infatti, se un ricorrente non potesse basare in tal modo la sua impugnazione su motivi e argomenti già utilizzati dinanzi al Tribunale, il procedimento di impugnazione sarebbe privato di una parte di significato (v., in tal senso, ordinanza del 25 marzo 2009, Scippacercola e Terezakis/Commissione, C‑159/08 P, non pubblicata, EU:C:2009:188, punto 36 e giurisprudenza citata, e sentenza del 23 aprile 2009, AEPI/Commissione, C‑425/07 P, EU:C:2009:253, punto 24).
37
Pertanto, non si può ritenere che l’impugnazione sia irricevibile nel suo complesso. La ricevibilità dei motivi e degli argomenti delle ricorrenti sarà pertanto valutata nel contesto dell’esame di ciascuno di essi.
Nel merito
38
A sostegno della loro impugnazione, le ricorrenti deducono tre motivi. Il primo motivo verte sulla violazione, da parte del Tribunale, degli articoli 101 e/o 102 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 7, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1/2003 e con l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 773/2004. Il secondo motivo verte sulla violazione, da parte del Tribunale, dell’effetto utile degli articoli 101 e/o 102 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 17, paragrafo 1, TUE e con l’articolo 105 TFUE. Il terzo motivo verte sulla violazione, da parte del Tribunale, del principio di una tutela giurisdizionale effettiva, del diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice e del principio di buona amministrazione.
Sul primo motivo
– Argomenti delle parti
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Con il loro primo motivo, le ricorrenti contestano la conclusione del Tribunale secondo cui la Commissione non era incorsa in un errore manifesto di valutazione delle circostanze che influiscono sulla decisione di avviare un’indagine.
40
In primo luogo, esse censurano i punti 46 e 47 della sentenza impugnata.
41
Il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto basandosi, al punto 46 di tale sentenza, sulle spiegazioni fornite da alcune imprese indicate nella denuncia per giustificare la concomitanza delle loro condotte nei confronti delle ricorrenti. Infatti, sarebbe evidente che tali imprese, per proteggere il loro interesse al rigetto della denuncia, hanno fornito spiegazioni tali da contestare la presunta violazione degli articoli 101 e 102 TFUE. Il Tribunale avrebbe dovuto esaminare tali spiegazioni alla luce degli elementi di prova forniti dalle ricorrenti.
42
Le considerazioni di cui al punto 47 della sentenza impugnata, sull’oggetto potenzialmente anticoncorrenziale delle misure adottate dalle imprese indicate nella denuncia, non corrisponderebbero in alcun modo agli elementi di fatto esposti dalle ricorrenti. Non può neppure sostenersi, come affermato al punto 44 di tale sentenza, che misure siffatte rientrino nel diritto di queste imprese di reagire intelligentemente al comportamento noto o presunto dei loro concorrenti. A tale riguardo, il Tribunale avrebbe omesso di attribuire adeguata importanza al fatto che la maggior parte delle censure sollevate da tali imprese era ingiustificata e che le decisioni adottate sulla base dei controlli effettuati su loro richiesta erano stati annullati. Inoltre, le ricorrenti avrebbero dimostrato, nel loro ricorso in primo grado, l’ogget
