1 REKABET KURUMU
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : D1/1/M.Ö.-98/5 (SORUŞTURMA)
Karar Sayısı : 00-1(b)/11-5
Karar Tarihi : 12.01.2000
A- TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. M. Tamer MÜFTÜOĞLU (Başkan)
Üyeler : Dr. Kemal EROL, Mehmet Zeki UZUN, İsmet CANTÜRK,
Nejdet KARACEHENNEM, Mustafa PARLAK, A.Ersan GÖKMEN, R. Müfit SONBAY,
Kubilay ATASAYAR, Murat GENCER
B- SORUŞTURMA HEYETİ:
Soruşturma Heyeti Başkanı: Prof. Dr. M. Tamer MÜFTÜOĞLU
Raportörler: Şahin YAVUZ, E.Cenk GÜLERGÜN, Kürşat ÜNLÜSOY
C- ŞİKAYETÇİLER:
1- Ege Eczacılar Vakfı (Ziya Gökalp Caddesi, Emlak Bankası Blokları,
B Blok No:27/2 Alsancak-İZMİR),
2- TEB 6.Bölge Samsun Eczacı Odası (Kale Mahallesi, Afitap Sokak,
No:16/5 SAMSUN)
D- HAKKINDA SORUŞTURMA YAPILANLAR:
1- İlaç ve Kimya Endüstrisi İşverenler Sendikası (Talatpaşa Caddesi,
No:98/B 80640 Gültepe-İSTANBUL),
2- Türkiye İlaç Sanayii Derneği (Yıldız Posta Caddesi, Vefa Bayırı Sokak,
İş Bankalılar Sitesi B Blok Daire 1 Beşiktaş-İSTANBUL),
3- Yerli İlaç Sanayicileri Derneği (Otello Kamil Sokak, No:16 Kat 3
Mecidiyeköy-İSTANBUL)
E- SORUŞTURMANIN KONUSU: İlaç ve Kimya Endüstrisi İşverenler Sendikası
Yönetim Kurulu’nun 19.12.1997 tarih, 102 sayılı kararı ve söz konusu sendika
ile Türkiye İlaç Sanayii Derneği ve Yerli İlaç Sanayicileri Derneği yönetim kurulu
başkanlarının imzaladığı “Protokol” başlıklı metnin 4054 sayılı Rekabetin
Korunması Hakkında Kanun’u ihlal edip etmediği.
F- SORUŞTURMA HEYETİNİN GÖRÜŞÜ: İlaç ve Kimya Endüstrisi İşverenler
Sendikası (İEİS) Yönetim Kurulu’nun üyeleri ile ecza depolarının satış koşullarına
sınırlamalar getiren 102 sayılı Kararı’nın 4054 sayılı Kanun’un 4 ve 6 ncı
maddelerine aykırı olduğu ve 4 üncü madde hükümlerinin uygulanamasından muaf
tutulamayacağı, 102 sayılı Karar’ın 4054 sayılı Kanun’a aykırı olması nedeniyle
İEİS’e Kanun’un 16 ncı maddesi gereğince idari para cezası verilmesi gerektiği; 102
2 REKABET KURUMU
sayılı Karar’la büyük ölçüde benzer olmakla birlikte, Türkiye İlaç Sanayii Derneği
(TİSD) ve Yerli İlaç Sanayicileri
Derneği (YİSD) üyelerinin ekonomik çıkarlarıyla uyuşmayan, oluşturulma sürecine
bu teşebbüs birliklerinin katkıda bulunmadığı ve üye firmalarca uygulanmamış
“Protokol” başlıklı metnin varlığından dolayı TİSD ve YİSD’in sorumlu
tutulamayacağı, dolayısıyla anılan teşebbüs birlikleri hakkında yürütülmekte olan
soruşturmaya son verilmesinin doğru olacağı sonucuna ulaşılmıştır.
G- SAVUNMALARIN ÖZETİ: İEİS’in savunmalarında; 102 sayılı Karar’ın ilaç
mevzuatı doğrultusunda olduğu ve bu nedenle incelemenin esas itibarıyla 4054
sayılı Kanun’un ilaç mevzuatıyla çelişkisinden kaynaklandığı, dolayısıyla anılan
Karar’ın 4 üncü madde kapsamında sayılamayacağı, kamu müdaheleleriyle
şekillenen bir piyasa düzenine sahip beşeri ilaç pazarında rekabetin sınırlanmasının
söz konusu olamayacağı, Karar’a İEİS üyelerinin katılımının tam olarak
sağlanamadığı ve Karar’a uygun hareket etmeyen teşebbüslere karşı getirilen
yaptırımların uygulanmadığı, 102 sayılı Karar’ın 4054 sayılı Kanun’un 6 ncı maddesi
kapsamında değerlendirilemeyeceği ileri sürülmüştür.
“Protokol” başlıklı metinle ilgili haklarında soruşturma açılan TİSD ve YİSD’in
savunmalarında ise; söz konusu metne atılan imzaların yalnızca dernek yönetim
kurulu başkanlarının kişisel tasarruflarını yansıttığı, yönetim kurullarının bu
çerçevede herhangi bir karar almadığı, böyle bir metnin oluşturulması sürecine
yönetim kurullarının ve üyelerin katkıda bulunmadığı ve üyelerin “Protokol” ile
belirlenen sınırlamalar çerçevesinde satış koşulları uygulamadığı, nitekim metnin de
esas itibariyle üyelerinin çıkarlarına aykırı olduğu, bunlara bağlı olarak haklarında
yürütülen soruşturmaya son verilmesi gerektiği iddialarına yer verilmiştir.
H- İNCELEME VE DEĞERLENDİRME :
1. İNCELEME SÜRECİNİN ÖZETİ
- Ege Eczacılar Vakfı’nın 11.02.1998 tarih, 259 sayılı ve TEB 6. Bölge
Samsun Eczacı Odası’nın 13.02.1998 tarih, 278 sayılı şikayet başvurularında; İlaç
ve Kimya Endüstrisi İşverenler Sendikası (İEİS) Yönetim Kurulu tarafından imza
altına alınarak, Ecza Depocuları Derneği ve Tüm Eczacılar Üretim, Temin, Dağıtım
Kooperatifleri Birliği’ne gönderilen ve 01.01.1998 tarihinde uygulamaya konulan
“Protokol” ile, ilaç üreticilerinin ve ecza depolarının satış koşullarına sınırlamalar
getirildiği ve getirilen sınırlamalara uygun hareket etmeyen ecza depolarına karşı
mal verilmemesi yaptırımının öngörüldüğü belirtilerek, söz konusu “Protokol”ün
amacı ve pazarda yarattığı etki yönüyle 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında
Kanun’un 4 üncü maddesine aykırı olduğu öne sürülmüştür.
3 REKABET KURUMU
- Söz konusu başvuru üzerine ve 4054 sayılı Kanun’un 40/1 inci maddesi
uyarınca, soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için Rekabet
Kurulu'nca 01.04.1998 tarih, 60/449-67 sayı ile önaraştırma yapılmasına karar
verilmiştir.
- Konuya ilişkin önaraştırma yapılması kararının alınmasından sonra
gönderilen, Rekabet Kurumu kayıtlarına 17.04.1998 tarih ve 822 sayıyla giren, İEİS
Yönetim Kurulu Başkanı Kaya Turgut imzalı bildirimde; önaraştırma kapsamındaki
Karar’ın, 4054 sayılı Kanun’un 4 üncü maddesi hükümlerinin uygulanmasından muaf
tutulması talep edilmiştir.
İEİS’den alınan bireysel muafiyet bildiriminde sunulan bilgi ve belgelerden,
önaraştırmaya konu olan Karar’ın, İEİS Yönetim Kurulu’nun 19.12.1997 tarih ve 102
sayılı Yönetim Kurulu Kararı olduğu anlaşılmıştır. Bildirimin ekinde sunulan Karar,
aynen aşağıdaki gibidir:
“…
PROMOSYON
Promosyon etkinliklerinde mutlak surette etik kurallara uyulmasının sağlanması.
Bunun için de;
Satış hacmine bağlı olarak Eczanelere, Ecza Depolarına ayrıca Ecza Depoları
kanalıyla eczanelere hediye verilmemesi veya etik olmayan başka bir işlemde
bulunulmaması,
Firmalar tarafından ilacın tanıtımı amacıyla dağıtılan hatırlatıcı tanıtım
malzemelerinin tıbbi ve mesleki kullanımına ve ahlaki değerlere uygun olması ve
parasal değerlerinin mütevazi sınırlar içinde kalması,
Yurtiçi ve yurtdışı bilimsel kongre ve tanıtım gezilerinin mutlaka bilimsel ve eğitsel
bir programa bağlı olarak gerçekleştirilmesi ve bu geziler sırasında konukseverliğin
ölçüsünün aşılmamasına ve etik kuralların dışına çıkılmamasına azami özen
gösterilmesi,
Bilimsel kongrelerde eşlerin masraflarının karşılanmaması,
VADELER
Normal satışlarda vadelerin en fazla 90 gün, kampanya döneminde ise azami 120
günü geçmemesi,
MAL FAZLASI
Mal fazlasının ürün bazında %10’u aşmaması,
İSKONTO
Yıl sonunda performans bazında verilen ciro iskontosu (veya ciro primi) ile birlikte
toplam iskontonun (peşin iskonto dahil) %10’u aşmaması,
YENİ FİYATLARIN UYGULANMASI
Fiyat alındıktan sonra en fazla 30 gün içinde yeni fiyatlarla satışa geçilmesi,
4 REKABET KURUMU
İHALELER
Firmaların ihaleye verdikleri ilaçların ambalajları üzerinde “İhale malıdır-satılamaz”
ibaresini koymaları,
YAPTIRIMLAR
Yukarıda uygulanması gereken koşulların tümünün başarısı sadece ilaç sektörünün
sorunu olarak görülmeyip bu koşulların hayata geçirilmesi ilaç sektörü, depo, eczane
ve hekim camiasının birlikte hareket etmesiyle mümkündür. Bu nedenle bu ilkeye
aykırı hareket eden firmalarla ve diğer kesimlerle ilgili olarak;
Sendika üyeliğinden ihraç,
Fiyat verilmemesi gibi yaptırımlar uygulanması amacıyla Sağlık Bakanlığına
bildirme,
Diğer ilgili devlet kurum ve kuruluşlarına, yabancı orjinli firmaların merkezlerine
bildirme,
EFPIA, IFPMA, AESGP gibi kuruluşlara ve Scrip, Market Letter gibi yabancı yayın
organlarına duyurma,
Basın yoluyla kamuoyuna açıklama,
Rekabet Kurulu Başkanlığına bildirme,
Yukarıda öngörülen şartlara uygun çalışmayan ve firmaların mutabakatı dışında
kampanyalar ve satış koşulları düzenleyen dağıtım kanallarıyla çalışılmaması.”
- Rekabet Kurulu’nun 01.04.1998 tarihli Kararı uyarınca yapılan önaraştırma
sırasında; 102 sayılı Karar ile büyük ölçüde benzer, ancak bu Karar’dan bazı
noktalarda farklılaşan ve İEİS, TİSD ve YİSD yönetim kurulu başkanlarının
imzaladığı “Protokol” başlıklı başka bir metin tespit edilmiştir. “Protokol” başlıklı
metnin 102 sayılı Karar’dan farklı olarak içerdiği sınırlamalar aşağıdaki gibidir:
“MAL FAZLASI
Mal fazlasının uygulamasının kaldırılması eğer bu yapılamıyor ise mal fazlasının
ürün bazında %10’u totalde %5’i aşmaması.”
“KLİNİK ARAŞTIRMA BENZERİ ARAŞTIRMALAR
Hastane ve sağlık ocaklarında çalışan hekimlerle anlaşma yapılarak ilaç
araştırmaları hakkında yönetmelik ve İyi Klinik Uygulamaları (İKU) Klavuzu
hükümlerine aykırı olarak ilaçların reçeteye yazımını arttırmaya yönelik, pazarlama
sonrası izleme araştırmalarına benzer çalışmaların yaptırılmaması.”
“SOSYAL SİGORTALAR KURUMU
Farmasötik Eşdeğer İlaçlarda üretimi olan ve pazarda mevcut ürünlerin tasdikli
güncel en düşük fiyatından daha ucuz satılamaz.”
“İHALELER
Sosyal Sigortalar Kurumu için yukarıda öngörülen koşullarda ve ambalajının
üzerinde ‘ihale malıdır satılamaz’ ibaresinin yer alması şartıyla ihalelere mal
satılması."
5 REKABET KURUMU
- 18.06.1998 tarih ve 70 sayılı toplantıda, Rekabet Kurulu; 08.06.1998 tarih ve
D1/2/M.Ö.-98/8 sayılı Önaraştırma Raporu’nu değerlendirerek,
i. 102 sayılı Karar ve “Protokol” başlıklı metnin Kanun’u ihlal eder nitelikte
olması nedeniyle İEİS, TİSD ve YİSD hakkında soruşturma açılmasına,
ii. 102 sayılı Karar’ın aynı Kanun’un 10 uncu maddesinin ilk fıkrasında
belirtilen süre içinde (1 ay) -19.01.1998 tarihine kadar- bildirilmemesi nedeniyle,
İEİS’e Kanun’un 16. Maddesinin (c) bendi uyarınca üçmilyaryüzmilyon TL. (1998/1
sayılı Rekabet Kurulu Tebliği ile değişik), İEİS Yönetim Kurulu üyelerine ise
Kanun’un 16 ncı maddesinin üçüncü fıkrası gereğince ayrı ayrı üçyüzon milyon TL.
idari para cezası verilmesine,
karar vermiştir.
- Rekabet Kurulu’nun almış olduğu 18.06.1998 tarihli Karar üzerine, Kanun’un
43/2 nci maddesi uyarınca taraflara bildirimler yapılmış (02.07.1998 tarihinde);
İEİS’den Kurum kayıtlarına 31.07.1998 tarihle giren, TİSD ve YİSD’den ise
03.08.1998 tarihli ilk yazılı savunmaları alınmıştır.
- Kurul’un 10.12.1998 tarih ve 94 sayılı toplantısında; yürütülmekte olan
soruşturmanın 18.12.1998 tarihinde sona eren süresinin, 4054 sayılı Kanun’un 43/1
inci maddesi çerçevesinde 6 ay uzatılmasına karar verilmiştir.
- Soruşturmanın sonunda hazırlanan, Soruşturma Heyeti’nin tespit ve
değerlendirmelerinden oluşan SR/99-4 sayı ve 16.06.1999 tarihli Soruşturma
Raporu’nda; İEİS Yönetim Kurulu’nun 102 sayılı Kararı, sağlayıcıların satış
koşullarının birlikte belirlenmesi yönüyle 4054 sayılı Kanun’un 4 üncü maddesi
kapsamında, ecza depolarının satış koşullarına sınırlamalar getirilmesi ve
sınırlamalar çerçevesinde satışta bulunmayan depolara “mal vermeme” yaptırımının
öngörülmesi yönüyle ise aynı Kanun’un 6 ncı maddesine aykırı olarak
değerlendirilmiştir. Rapor’da ayrıca; başta İEİS Yönetim Kurulu kararları olmak
üzere, pazardaki teşebbüs ve teşebbüs birlikleri yetkilileriyle yapılan görüşmelerin
tutanakları, Karar’ın oluşturulma sürecinde yapılan toplantıların tutanakları,
firmaların satış faturaları ve ecza depolarının satış listeleri 102 sayılı Karar’ın
uygulandığını gösteren deliller olarak sunulmuştur. Rapor’da; TİSD ve YİSD üyesi
firmaların ekonomik çıkarlarını ve iradelerini yansıtmayan, bu firmalar tarafından
yaşama geçirilmemiş “Protokol” başlıklı metinden dolayı TİSD ve YİSD’in sorumlu
tutulamayacağı ortaya konulmuştur.
Soruşturma Raporu’nda;
i. 102 sayılı Karar’ın Kanun’un 4 ve 6 ncı maddelerine aykırı olduğu,
ii. 102 sayılı Karar için Kanun’un 5 inci maddesinde sayılan koşulların
varlığının söz konusu olmaması nedeniyle, Karar’a muafiyet verilemeyeceği,
iii. 102 sayılı Karar’ın 4054 sayılı Kanun’un 4 ve 6 ncı maddelerine aykırı
olması nedeniyle İEİS’e ve/veya bu teşebbüs birliğinin üyelerine 16 ncı maddenin
ikinci fıkrası uyarınca para cezası verilmesi gerektiği,
6 REKABET KURUMU
iv. Ceza miktarının takdirinde Karar’ın kısa süre uygulanması ve uygulamaya
tüm üyelerin katılmaması gibi unsurların göz önünde bulundurulması gerektiği,
v. TİSD ve YİSD hakkında yürütülen soruşturmaya son verilmesi gerektiği,
sonucuna ulaşılmıştır.
- Soruşturma Raporu’nun 18.06.1999 tarihinde taraflara ve Kurul üyelerine
tebliğ edilmesi üzerine; Kurum kayıtlarına sırasıyla 15.07.1999 tarih, 2276 sayı ve
17.08.1999 tarih, 2655 sayıyla giren ikinci yazılı savunmalar YİSD ve İEİS’den
alınmış, TİSD ise ikinci yazılı savunma göndermemiştir. İEİS’in ikinci yazılı
savunması; söz konusu teşebbüs birliğinin talebinin, Rekabet Kurulu’nun 06.07.1999
tarih ve 99-33 sayılı toplantısında uygun görülmesi üzerine, 4054 sayılı Kanun’un
45/2 nci madde uyarınca verilen ek süre içinde yapılmıştır.
- Soruşturma Heyeti, Kanun’un 45/2 nci maddesi uyarınca, ikinci yazılı
savunmalara karşı 01.09.1999 tarihli yazılı Ek Görüş hazırlamıştır. TİSD’den ikinci
yazılı savunma alınmaması ve YİSD’in yazılı savunmasında, Soruşturma Raporu’nda
kendisiyle ilgili yer verilen değerlendirmelere YİSD’in de katıldığının görülmesi ve
yeni iddialar ileri sürülmemesi nedeniyle, Ek Görüş Kurul üyeleri ile taraflardan
yalnızca İEİS’e 01.09.1999 tarihinde gönderilmiştir.
- Rekabet Kurulu’nun 21.09.1999 tarih ve 99-43 sayılı toplantısında; İEİS’in
talebi uygun bulunarak, anılan teşebbüs birliğinin son yazılı savunmasının
bildirilmesine ilişkin 30 gün ek süre verilmiştir. Haklarında soruşturma açılan
teşebbüs birliklerinden yalnızca İEİS son yazılı savunmasını göndermiş ve bu
savunma 03.11.1999 tarih, 3585 sayıyla Kurum kayıtlarına girmiştir.
- Rekabet Kurulu’nun 24.11.1999 tarih ve 99-54 sayılı toplantısında; Kanun’un
46 ncı maddesi uyarınca, konuyla ilgili olarak sözlü savunma toplantısı yapılmasına
karar verilmiş ve sözlü savunma toplantısı davetiyeleri 26.11.1999 tarihinde
Kanun’un 46/2 nci maddesi gereğince ilgililere gönderilmiştir.
- 29.12.1999 tarihinde yapılan sözlü savunma toplantısında, taraflardan İEİS
ve YİSD savunmalarını yapmış, konuyla ilgili diğer kişiler dinlenmiştir.
- 12.01.2000 tarihinde alınan nihai karar, 13.01.2000 tarihinde tarafların
yüzlerine okunmak suretiyle tefhim edilmiştir.
2. İLAÇ PAZARI
İlaç pazarı, ilacın insan sağlığıyla doğrudan ilgili bir ürün olması nedeniyle,
diğer pazarlardan birçok noktada farklıdır. Mevzuat hükümleri çerçevesinde Sağlık
Bakanlığı’nın gerçekleştirdiği denetim, talebin oluşumu ve pazara giriş engellerinin
yüksekliği gibi hususlar, ilaç pazarının diğer pazarlardan farklı yönlerini
oluşturmaktadır. Buna bağlı olarak, ilaç pazarının değişik seviyelerindeki rekabet,
yalnızca pazar koşulları çerçevesinde değil, başta mevzuatın getirdiği sınırlamalar
olmak üzere diğer faktörlerin de etkisiyle oluşmaktadır.
7 REKABET KURUMU
Mevzuatta, ilacın üretiminden perakende satışına kadar olan sürecin çeşitli
aşamalarına yönelik bazı sınırlamalar getirilmiştir. Bu sınırlamalar, Sağlık
Bakanlığı’nın denetimi ile yaşama geçirilmektedir. Satışa sunulacak yeni ilaçlar için
Bakanlık’tan ruhsat alınması zorunluluğu ve üretim sırasında uyulması gereken bazı
kuralların varlığı, ilacın kalitesinin ve tedavi edici özelliklerinin kontrolünün başlıca
araçlarıdır. Diğer yandan, doktorlara ve eczacılara yapılan tanıtımlarda uyulması
gereken -ilaç tanıtımının topluma yönelik ortamlarda yapılamaması ve tanıtım
sırasında hediye verilememesi gibi- bazı etik kurallar bulunmaktadır. Bunun yanı
sıra, mal sağlayıcı (üretici ve ithalatçı) firmalara, tanıtım giderlerinin yıllık net satış
hasılatının %3’ünü geçemeyeceği sınırlaması getirilmiştir. İlaç mevzuatında ayrıca;
mal sağlayıcıları, ecza depoları ve eczaneler için azami kar hadleri belirlenmiştir.
Azami kar hadleri kullanılarak hesaplanan ve Sağlık Bakanlığı tarafından onaylanan
tavan fiyatların üstünde fiyatlarla satış yapılması mümkün değildir.
İlaç pazarını farklı kılan hususlardan bir diğeri de, ürün tercihinin tüketici
tarafından değil doktor tarafından yapılmasıdır. İlaç satışlarının oldukça büyük bir
kısmı doktor tarafından düzenlenen resmi ve özel reçetelerle gerçekleşirken, eczacı
önerisi ve tüketici tercihiyle yapılan alımlar toplam satışların önemsiz bir kısmını
oluşturmaktadır. Bu nedenle, doktorun yazacağı reçetede ilacın yer alması, satış
üzerinde büyük ölçüde belirleyicidir. Eczane sahibi eczacıların resmi reçetede yazılı
olan ilaç yerine ucuz eşdeğerini verme yetkisinin bulunmasına karşın, bu yetkinin
nadiren kullanıldığı bilinmektedir. Bu çerçevede, doktorlara yönelik tanıtım etkinlikleri
satışlar açısından büyük önem taşımaktadır.
İlaç pazarında araştırma geliştirme (AR-GE) etkinlikleri, oldukça yüksek
maliyetli, uzun ve riskli bir süreci ifade etmektedir. Bir molekülün keşfedilip nihai
ürüne dönüştürülerek pazara sunulması, 10 yılı aşan bir sürede ve ortalama 300
milyon dolarlık bir maliyetle mümkün olabilmektedir. Denenen molekülün nihai ürüne
dönüştürülememe olasılığı hayli yüksektir. AR-GE etkinliklerinin yüksek maliyetli
oluşu dünya çapında büyük birleşmelerin olmasının önde gelen nedenlerinden olup
uluslararası dev ilaç firmaları bütçelerinin önemli kısımlarını AR-GE harcamalarına
ayırmaktadır.
İlaçta patente ilişkin yasal düzenlemelerin getirilmesi, yeni ilaçların bulunması
ve mevcut ilaçların geliştirilmesini ifade eden AR-GE etkinliklerinin önemini
artırmıştır. Etkinliklerini ağırlıklı olarak orijinal ilaçların kopyalanıp eşdeğerlerinin
üretilmesiyle sürdüren yerli firmaların pazardaki ağırlığını yitirmesinin nedenlerinden
biri, yerli firmaların AR-GE etkinliklerinin mevcut ilaçların geliştirilmesiyle sınırlı
olmasına karşın yabancı firmaların, ana teşebbüslerince keşfedilen ilaçları satışa
sunmasıdır. Ayrıca, AR-GE etkinliklerinin patent uygulamasına geçişle artan önemi
ve yüksek maliyetli oluşu, pazarın sağlayıcı seviyesine giriş engellerindendir.
İlaç mevzuatı, beşeri ilaç pazarında yaşanan rekabetin sınırlarını çizmektedir.
Sağlayıcı firmalar arasındaki rekabet mevzuatın serbest bıraktığı alanda
gerçekleşmektedir. İlaç mevzuatında firmaların bağımsızca karar almasını kısıtlayan
düzenlemeler bulunmakla birlikte, sağlayıcı teşebbüsler arasında yoğun rekabet
8 REKABET KURUMU
yaşanmakta ve bu rekabet çerçevesinde özellikle yerli firmaların geniş satış koşulları
uyguladığı ve çoğunlukla yabancı firmalardan oluşan büyük firmaların tanıtım
etkinliklerine ağırlık verdiği bilinmektedir. Ecza deposu seviyesinde de, çok sayıda
firma bulunması nedeniyle, özellikle eczanelere sunulan satış koşulları noktasında
yoğun rekabet yaşanmaktadır.
İlaç pazarı malın sağlandığı, toptan dağıtımının yapıldığı ve perakende
satışının gerçekleştirildiği seviyelerden oluşmaktadır. Malın sağlandığı seviyede,
üretici ve ithalatçı firmalar bulunmaktadır. Bazı üretici firmalar, satışa sundukları
ürünlerin bir kısmını ithal etmektedir. Etkinlikleri ithalatla sınırlı olan firmaların çoğu
yabancı firmalardır ve bunlar ürünlerini yurt dışındaki ana firmalarından almaktadır.
İthalatçı yerli firmaların sayısı oldukça sınırlı olup yabancı firmaların ülkemize satış
teşkilatıyla ithalatçı olarak gelmesiyle, bunların sayısı ve pazardaki gücü iyice
azalmıştır. Genellikle büyük ölçekli olmayan işletmelerden oluşan yerli firmalar,
çoğunlukla orijinal ilaçların eşdeğerlerini üretmektedir.
Mal sağlayıcılarının oluşturduğu başlıca üç birlik bulunmaktadır. Bunlardan
İlaç ve Kimya Endüstrisi İşverenler Sendikası (İEİS), üyeleri arasında yabancı
teşebbüsler olan tek birliktir. 4054 sayılı Kanun anlamında bir teşebbüs birliği olan
İEİS’in bünyesindeki firmalar pazarın önde gelen firmalarıdır ve bunların pazar
payları toplamı 1997 yılı itibarıyla yaklaşık %90’dır. Sağlayıcıların oluşturduğu diğer
teşebbüs birlikleri Türkiye İlaç Sanayii Derneği (TİSD) ve Yerli İlaç Sanayicileri
Derneği (YİSD)’dir. Bu derneklerin üyelerinin tamamına yakını, küçük işletmeler olan
yerli ilaç firmalarıdır.
İlacın toptan dağıtımının yapıldığı seviyede ecza depoları bulunmaktadır.
Ecza depolarının arasında, eczanelerin ortak olduğu ve yalnızca ortaklarına satış
yapan eczacı kooperatifleri de bulunmaktadır. Eczacı kooperatiflerinin üst kuruluşu
Tüm Eczacılar Üretim, Temin, Dağıtım Kooperatifleri Birliği’dir. Kooperatifler
dışındaki ecza depolarının bir kısmı Ecza Depocuları Derneği’ni kurmuştur. Ecza
deposu seviyesinde çok sayıda işletme olmakla birlikte, birden fazla şubesiyle ülke
çapında etkinlik gösteren ve sektörde “dağıtım kanalı” olarak adlandırılan ecza
depolarının dağıtımdaki ağırlığı artmakta, diğer taraftan tek şubeli yerel ecza
depolarının pazardan çekilmeye başladığı görülmektedir.
İlacın perakende satışını gerçekleştiren eczanelerin sayısı şikayet tarihinde
18,000 civarındadır. 6643 sayılı “Türk Eczacıları Birliği Kanunu”nun 1 inci maddesi
gereğince eczacıların kaydolmak zorunda olduğu eczacı odaları ve bu odaların bağlı
olduğu Türk Eczacıları Birliği, eczanelerin birlikleridir.
3. DEĞERLENDİRME
4054 sayılı Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinde,
“…Teşebbüslerin belirli amaçlara ulaşmak için oluşturduğu tüzel kişiliği haiz ya da
tüzel kişiliği olmayan her türlü birlikler” teşebbüs birliği sayılmaktadır. Bu bağlamda,
İlaç ve Kimya Endüstrisi İşverenler Sendikası, Türkiye İlaç Sanayii Derneği ve Yerli
İlaç Sanayicileri Derneği 4054 sayılı Kanun 3 üncü maddesi anlamında birer
9 REKABET KURUMU
teşebbüs birliği olup faaliyetlerinin ve aldığı kararların söz konusu Kanun’a aykırı
olmaması gerekmektedir.
İEİS’in 102 sayılı Kararı ve İEİS ile diğer teşebbüs birliklerinin (TİSD ve
YİSD’in) yönetim kurulu başkanlarının imzaladığı “Protokol” başlıklı metin soruşturma
kapsamında incelenmiştir. Önaraştırma ve soruşturma dönemlerinde yapılan
görüşme ve incelemeler sonucunda edinilen bilgiler ışığında, soruşturmaya konu
olan Karar ve Protokol’un oluşturulma ve gelişim süreci şu şekilde gerçekleşmiştir.
- Mal sağlayıcısı firmaların temsilcileri 1997 yılının sonlarına doğru Sağlık
Bakanlığı’ndan yeterli fiyat alınamaması, Hükümetin 6 ay zam yapmayacağını
açıklaması, ilaç firmalarının son yılları zararla kapatması gibi gerekçelerle yapılan
seri toplantılar sonucunda, belirli şartlarda anlaşmaya varmış ve 1997 yılının Aralık
ayında olduğu düşünülen, satış şartlarında bazı kısıtlamaların öngörüldüğü kararlar
almıştır.
- İEİS Yönetim Kurulu, bu kararlarla ilgili ancak küçük farklılıklar içeren,
19.12.1997 tarih ve 102 sayılı Kararı imza altına almıştır.
- İEİS, 102 sayılı Karar metnini 23.12.1997 tarihinde üyelerine göndererek,
üyelerinden Karar’a uymalarını istemiştir. Bunun üzerine, bazı üyeler şartlara
uyacaklarını taahhüt ederek Sendika’ya cevap yazısı göndermiştir.
- 102 sayılı Karar’la büyük ölçüde örtüşen ve altında her üç teşebbüs birliğinin
yönetim kurulu başkanlarının imzalarının bulunduğu “Protokol” başlıklı bir metin
hazırlanmıştır. Tam olarak bilinmemekle birlikte, Protokol’ün 102 s ayılı Karar’ın
alındığı 1997 yılı Aralık ayında oluşturulduğu tahmin edilmektedir. Nitekim,
sağlayıcıların tamamının görüş birliğiyle alındığı ifade edilen kararlar (sınırlama ve
yaptırımlar) ecza depolarının teşebbüs birlikleri olan Tüm Eczacılar Üretim Temin,
Dağıtım Kooperatifleri Birliği (TEKB) ve Ecza Depocuları Derneği’nin temsilcilerine
30.12.1997 tarihinde bildirilmiş ve kararların 01.01.1998 tarihinden itibaren
uygulamaya konulacağı ifade edilmiştir.
- TİSD ve YİSD’in yönetim organları, hazırlanan Protokol doğrultusunda
herhangi bir karar almamış ve konuyla ilgili üyelerine tebligat yapmamıştır.
- İEİS alınan Karar’ı ecza depolarına 27.01.1998 tarihinde duyurmuştur.
- Karar’ın yürürlüğe giriş tarihi 01.01.1998 olarak belirlenmiş olmasına karşın,
bir geçiş dönemi yaşanmış ve fiilen 1998 yılının Ocak ayı sonları ile Şubat ayı
başlarından itibaren uygulamaya geçilmiştir. Görevi Karar’ın uygulanmasını
denetlemek olan, çalışmaları esas olarak İEİS tarafından yürütülen “Satış ve
Pazarlama Uygulamaları Denetleme Komisyonu” faaliyete geçmiş ve çeşitli
zamanlarda toplantılar yapmıştır.
- TEKB, 31.03.1998 tarihinde yaptığı toplantı sonucunda, “sektördeki istikrarın
daha da bozulması, bazı üretici ve dağıtım kanallarının Karar’a uymayarak kendileri
10 REKABET KURUMU
açısından kısa vadeli önemli yararlar sağlamaları” gibi gerekçelerle Karar’a
uyulmayacağını 13.04.1998 tarihli bir yazı ile İEİS’e bildirmiştir. Bunun ardından,
eczacı kooperatiflerinin yayınladıkları satış sirkülerleri ile sınırlamalar dışında
koşullara dönülmüş ve böylece uygulama son bulmuştur.
3.1. 102 Sayılı Karar
Soruşturmaya konu 102 sayılı İEİS Yönetim Kurulu Kararı, mal
sağlayıcılarının münferiden belirlemesi gereken satış koşullarının birlikte
belirlenmesine yönelik olup, aynı zamanda ecza depolarının satış koşullarına
kısıtlamalar getirerek bunların bağımsızca ekonomik karar alma özgürlüğünü büyük
ölçüde ortadan kaldırmıştır. Bu sınırlamaların yaşama geçirilmesini sağlamak üzere
birtakım yaptırımlar öngörülmesi -özellikle mal vermeme yaptırımı-, Karar’ın
alınmasında etkili olan ortak iradenin temsil ettiği gücün belirleyiciliğine ve
uygulamayla ilgili başlangıçtaki kararlılığına işaret etmektedir. 102 sayılı Karar’da
öngörülen yaptırımlar ve “Promosyon” başlığı dışındaki başlıkların altındaki
sınırlamalar, ilaç mevzuatında yer alan düzenlemeler doğrultusunda değildir. Kaldı
ki, İEİS’in kaynağını mevzuattan alan düzenleme yetkisi bulunmamaktadır.
Bu aşamada, 102 sayılı Karar’ın başlıklar halinde ve bütün olarak rekabet
hukuku açısından değerlendirilmesi gerekmektedir.
3.1.1. 102 sayılı Karar’ın 4054 sayılı Kanun’un 4 üncü Maddesi
Karşısında Değerlendirilmesi
4054 sayılı Kanun’un 4 üncü maddesinde; belirli bir mal veya hizmet
piyasasında doğrudan veya dolaylı olarak rekabeti engelleme, bozma ya da
kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan
teşebbüsler arası anlaşmalar, uyumlu eylemler ve teşebbüs birliklerinin bu tür karar
ve eylemlerinin hukuka aykırı ve yasak olduğu hükme bağlanmıştır. Aynı Kanun’un
56 ncı maddesinde, 4 üncü maddeye aykırı olan her türlü anlaşma ile teşebbüs
birlikleri kararlarının geçersiz olduğu, bu anlaşma ve kararlardan doğan edimlerin
ifasının istenemeyeceği hüküm altına alınmıştır. Buna göre, teşebbüslerin rekabeti
kısıtlama amaçlı birlikte davranışları, bu amacı taşımasalar bile ortaya çıkan
ekonomik sonucun rekabeti kısıtlayıcı olması veya potansiyel rekabetin kısıtlanma
ihtimalinin bulunması hukuka aykırılık açısından ayrı ayrı yeterli sayılmıştır.
İEİS Yönetim Kurulu’nun 102 sayılı Kararı’nda, mal sağlayıcılarının ve ecza
depolarının satış koşullarına sınırlamalar getirilmiş ve mal sağlayıcıları tarafından
belirlenen sınırlamaların yaşama geçirilebilmesi için birtakım yaptırımlar
öngörülmüştür. Bunların arasında, Karar’la çizilen sınırların dışında satış koşulları
uygulayan ecza depolarına mal verilmemesi yönündeki yaptırımın oldukça ciddi
olduğu açıktır. Söz konusu yaptırımların uygulanmaması durumunda bile mal
sağlayıcılarının satış koşullarına düzenlemeler getirilmesi, ecza depolarının
eczanelere sunduğu satış koşulları üzerinde etkili olmaya yetecektir.
11 REKABET KURUMU
102 sayılı Karar, ilaç pazarında bulunan teşebbüslerin mevzuatın çizdiği
sınırlar içinde, piyasa koşulları çerçevesinde özgürce karar vermelerini
zorlaştırmakta olup getirilen sınırlama ve yaptırımlar, pazarın tüm seviyelerini
ilgilendirmektedir. Bu çerçevede, rekabeti sınırlayıcı unsurlar taşıyan 102 sayılı
Karar gerek amacı, gerekse yaklaşık 3 aylık uygulanması sırasında doğurduğu
etkileri bakımından 4054 sayılı Kanun’un 4 üncü maddesi kapsamında bir teşebbüs
birliği kararıdır.
102 sayılı Karar’da yer alan başlıklar aşağıda ayrı ayrı değerlendirilmiştir:
“PROMOSYON
Promosyon etkinliklerinde mutlak suretle etik kurallara uyulmasının sağlanması.
Bunun için de;
Satış hacmine bağlı olarak Eczanelere, Ecza Depolarına ayrıca Ecza Depoları
kanalıyla eczanelere hediye verilmemesi veya etik olmayan başka bir işlemde
bulunulmaması,
…”
Reçeteli ilaçlarda ürün tercihinin tüketici tarafından yapılmadığı ilaç
pazarında, doktor ve eczacılara yönelik gerçekleştirilen tanıtım, satışlar üzerinde
büyük etkiye sahiptir. Bu yönüyle, tanıtım etkinliklerine yönelik söz konusu
sınırlamanın, 4054 sayılı Kanun’un 4 üncü maddesinin (a) bendindeki, “…her türlü
alım yahut satım şartlarının tespit edilmesi.” şeklindeki örnek çerçevesinde anılan
maddeye aykırı olduğunu söylemek ilk bakışta mümkündür.
Diğer taraftan, insan sağlığıyla doğrudan ilgili bir ürün olan ilacın, ancak tıp ve
eczacılık alanlarında yeterli bilgi birikimine sahip kişilerce seçilmesinin gerekliliği ve
talebin tüketici tercihlerine bağlı olarak piyasada oluşmasının yaratabileceği
sorunlar, tanıtım etkinliklerine birtakım sınırlamalar getirilmesini kaçınılmaz
kılmaktadır. Bu sınırlamalardan biri, Sağlık Bakanlığı’nın 07.09.1990 tarih ve 20628
sayılı “Beşeri İspençiyari Tıbbi Müstahzarların Tıbbi Tanıtım Yönetmeliği”nin 27 nci
maddesindeki, “Ecza depoları, eczanelere satışlarında, satışlarını arttırmak amacı
ile, hediye ve benzeri namı altında hiçbir vaatte bulunamaz.” şeklindeki hükümle
belirlenmiştir. Sağlık Bakanlığı uygulamalarından, satışlarda hediye verilmemesi
sınırlamasının mal sağlayıcıları için de geçerli olduğu anlaşılmıştır.
Hediye verilerek satış yapılması veya ilaç mevzuatına ve Sağlık Bakanlığı
uygulamalarına aykırı diğer şekillerde tanıtım etkinliklerinde bulunulması, ilaç
pazarında yaşanan rekabetin istenmeyen boyutlara taşmasına yol açacak ve 4054
sayılı Kanun’da öngörüldüğü gibi sağlıklı rekabet ortamı oluşmayacaktır. Bu
bakımdan söz konusu sınırlama 4054 sayılı Kanun kapsamında
değerlendirilmemiştir.
102 sayılı Karar’ın “Promosyon” bölümünde yer alan diğer hususlar, 4054
sayılı Kanun’a aykırı değildir.
12 REKABET KURUMU
“VADELER
Normal satışlarda vadelerin en fazla 90 gün, kampanya döneminde ise azami 120
günü geçmemesi.”
Mal sağlayıcılarının ve ecza depolarının ilaç satışlarında uygulayacakları
vadeler konusunda getirilen sınırlama, ilaç pazarının sağlayıcı ve toptan satış
seviyelerindeki rekabeti kısıtlamaktadır. Söz konusu sınırlama; sağlayıcı
seviyesindeki etkisi yönünden 4054 sayılı Kanun’un 4 üncü maddesinde sayılan
yasak hallerden, (a) bendinde yer alan “…her türlü alım yahut satım şartlarının tespit
edilmesi.”, ecza depoları seviyesindeki etkisi yönünden ise aynı maddenin (f)
bendindeki “…arz edilen bir mal veya hizmetin tekrar arzına ilişkin şartların ileri
sürülmesi.” şeklindeki hallere örnek oluşturmaktadır.
İlaç satışlarında uygulanan vadelere ilişkin, ilaç mevzuatında herhangi bir
kısıtlayıcı düzenleme getirilmediği gibi, uygulamada Sağlık Bakanlığı’nın denetimi de
söz konusu değildir.
“MAL FAZLASI
Mal fazlasının ürün bazında %10’u aşmaması.”
Mal sağlayıcılarının ecza depolarına, ecza depolarının ise eczanelere
sunduğu mal fazlası uygulamasına kısıtlama getiren bu başlık, Kanun’un 4 üncü
maddesinde sayılan yasaklı haller kapsamındadır.
Sağlık Bakanlığı’nın "İlaç Fiyatları Hakkında Tebliğ"inin “Tanımlar” başlığını
taşıyan 1 inci maddesinin (c) bendi, “iskonto ve indirimler; ilaç imalatçıları ve
ithalatçılarınca yapılacak her türlü harç ve mal iskontoları ile bedelsiz (mal fazlası)
olarak verilecek ilaçlar ve her ne adla olursa olsun yapılacak diğer iskonto ve
indirimleri ifade eder.” şeklindedir. Buna göre, mal fazlası iskonto ve indirimlerden
sayılmaktadır. Diğer yandan, aynı Tebliğ’in 4 üncü maddesinde, “İskonto oranları:
Karlılık hesabında brüt satış hasılatlarının azami % 10’una kadar olan iskontolar
dikkate alınır.” hükmü yer almaktadır. Tebliğ’de; %10’un üzerinde yapılan iskonto ve
indirimlerin mali tablolara yansıtılarak karlılıkların düşük çıkması önlenmek
istenmektedir. İşletmelerin, mal fazlasının da dahil olduğu iskonto ve indirimleri,
karlılık hesaplarına yansıtmaksızın, brüt satış hasılatının %10’unun üzerinde
yapmalarının önünde hukuki bir engel bulunmamaktadır. İşletmeler bu oranın
üzerindeki iskontoları kendi gelirlerinden ödün vererek karşılayabilmektedir. Bu
çerçevede, mal fazlasıyla ilgili sınırlamanın ilaç mevzuatı düzenlemeleri
doğrultusunda olduğunu söylemek mümkün değildir.
“İSKONTO
Yıl sonunda performans bazında verilen ciro iskontosu (veya ciro primi) ile birlikte
toplam iskontonun (peşin iskonto dahil) %10’u aşmaması.”
13 REKABET KURUMU
Bu kısıtlama da, mal sağlayıcıları ile ecza depolarının satışlarına yönelik
getirilmiştir. Sağlayıcılar bakımından değerlendirildiğinde, yatay seviyedeki rekabetin
engellenmesi sonucunu doğuran, Kanun’un 4 üncü maddesinin (a) bendinde sayılan
“…fiyatı oluşturan maliyet, kar gibi unsurlar ile her türlü alım yahut satım şartlarının
tespit edilmesi.” şeklindeki örneğe uygunluk gösteren kısıtlama, ecza depoları
yönünden, aynı maddenin (f) bendinde yer bulmaktadır.
Mal fazlasına ilişkin başlıkla ilgili yapılan değerlendirmeler, bu sınırlama için
de geçerlidir. İşletmeler %10’un üzerinde iskonto yapabilmekte, ancak %10’u aşan
kısım karlılık hesabında dikkate alınmamaktadır.
“YENİ FİYATLARIN UYGULANMASI
Fiyat alındıktan sonra en fazla 30 gün içinde yeni fiyatlarla satışa geçilmesi.”
“Türkiye’de İmal Edilen Tıbbi ve İspençiyari Müstahzarlarla Galenik
Preparatlar ve Kodeks Ampullerinin Fiyatlarına Dair Karar”da; ilaç üreticilerinin yıllık
karının, firmanın yıllık satış gelirinin %15’ini, münferit ilaçlar için ise yıllık satış
tutarının %20’sini aşamayacağı ve ithalatçı satış fiyatının ithalat maliyetine azami
%14 kar ilave edilerek bulunacağı hükme bağlanmıştır. Ayrıca aynı Karar’da, ecza
deposu satış fiyatının üretici/ithalatçı satış fiyatına azami %9, eczane satış fiyatının
ise depocu satış fiyatına azami %25 kar haddi eklenerek bulunacağı belirtilmiştir.
Diğer yandan, “Maliye Bakanlığı, Türk Eczacıları Birliği, İlaç Sanayi ve Ecza
Depoları Temsilcilerinin de Hazır Bulunduğu Toplantıda, Sürşarja Dair Müştereken
Alınan Kararla İlgili Tebliğ”e göre; Sağlık Bakanlığı’nca ilaç fiyatlarının ayarlanması
sonucu ortaya çıkan fiyat değişikliklerinin satış fiyatlarına yansıtılması üretici
firmalar, ecza depoları ve eczaneler açısından bir zorunluluk değil, bir haktır.
Bu çerçevede, azami kar hadleriyle hesaplanan ilaç fiyatlarının tavan fiyatlar
olduğu ortaya çıkmaktadır. İşletmeler tavan değerlerin altında, eski fiyatları
uygulamak suretiyle karlarından ödün vererek rekabet etmekte serbesttir. Mevcut
durumda, malın sağlandığı ve toptan dağıtımın yapıldığı seviyelerde etkinlik
gösteren teşebbüsler arasında, özellikle ihaleler ve yeni fiyatlara geçmeme
noktalarında fiyat rekabeti yaşanmaktadır.
Sürşarj uygulamasına yönelik olarak getirilmiş sınırlamada, yeni fiyatlara 30
gün içinde geçilmesi sağlanarak, ilaç pazarında yaşanan fiyat rekabetinin
engellenmesi amacı taşınmaktadır. Hem mal sağlayıcıları hem de ecza depolarına
yönelik olan bu sınırlama, 4 üncü maddeye aykırılık oluşturmaktadır.
“İHALELER
Firmaların ihaleye verdikleri ilaçların ambalajları üzerinde “ihale malıdır-satılamaz”
ibaresini koymaları.”
Devlet ve üniversite hastaneleri ilacı toplu miktarlarda ve genellikle ihalelerle
almaktadır. İhalelere mal sağlayıcıları doğrudan veya ecza depoları aracılığıyla
14 REKABET KURUMU
katılmaktadır. İhale ile ilaç alan hastaneler, bu ilaçları ya kendi bünyesindeki
eczanelerde satmakta ya da tedavi amaçlı kullanmakta olup, eczanelere ilaç
satmamaktadır. Böylece, devlet ve üniversite hastanelerinin yeniden satıcı
konumunda olmadığı, “İhaleler” başlığı altındaki sınırlamayla yeniden
