Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2011-2-316 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 12-33/919-278
Karar Tarihi : 14.06.2012
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Prof. Dr. Metin TOPRAK, Doç. Dr. Mustafa ATEŞ,
İsmail Hakkı KARAKELLE, Reşit GÜRPINAR
B. RAPORTÖRLER : Ekrem SOLMAZ, Nur Seda KÖKTÜRK, Esma TEMEL
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : - Gizlilik talebi bulunmaktadır (2 başvuru).
- Şerif ELENDER
S.Rona Sok. No:10/8 Feneryolu Kadıköy/İstanbul
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILANLAR : - Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.
Turkcell Plaza, Meşrutiyet Cad. No:71 Tepebaşı/İstanbul
- Vodafone Telekomünikasyon A.Ş.
Vodafone Plaza, Büyükdere Cad. No:251 34398 Maslak/İstanbul
- Avea İletişim Hizmetleri A.Ş.
Abdi İpekçi Cad. No:75 34367 Maçka/İstanbul
(1) E. DOSYA KONUSU: GSM operatörlerinin anlaşarak abonelerine yüksek fiyatlarla
hizmet sundukları iddiası.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Gizlilik talepli başvuruda özetle;
- Türkiye’de telekomünikasyon alanında faaliyet gösteren şirketlerin anlaşarak yüksek
tarifeler uyguladıkları,
- SMS fiyatlarının Avro bazında dahi çok yüksek olduğu, Almanya’da bir mesajın
ücretinin 10 Avrocent’ten düşükken Türkiye’de 75 kuruş olduğu,
- Operatörlerin konuşma ücretlerini kendi inisiyatiflerine göre ansızın değiştirdikleri,
Almanya’da sınırsız paketlerle abonelerin rahatça konuştuğu,
belirtilmektedir.
(5) Başvuru sahibinden bilgi talep edilmesi üzerine gönderilen yazıda ise;
- Türkiye’de telekomünikasyon şirketlerinin uzun yıllardır kendi aralarında anlaşarak
fiyatları yüksek tuttuğunu düşündüğü ve bundan şikâyetçi olduğu,
- Faturasız hatlarda görüşme ücretlerinin çok yüksek olduğu, Almanya’da faturasız
hattı olan bir abone dakika başına 10 Avrocent’ten fazla ödemezken Türkiye’de bu
ücretin 40-50 kuruş olduğu,
- Tüm operatörlerde bu durumun aynı olduğu,
- Kartel oluşumuna ilişkin bir diğer örneğin ise tüm GSM operatörlerinin aynı anda
faturasız hatlı müşterilerine her ay 1,1 TL telsiz kullanım ücreti yansıtmaları olduğu,
12-33/919-278
2/14
- Bu verginin devlet tarafından yeni çıkarılmadığı, zaten şimdiye kadar yüksek
tarifelerle bu verginin karşılandığı, ancak şu anda hem tariflerin yüksek olduğu hem
de ayrıca bu verginin kendilerinden tahsil edildiği
ifade edilmektedir.
(5) Kurum kayıtlarına 12.01.2012 tarih ve 335 sayı ile giren gizlilik talebi bulunan diğer bir
başvuruda ise;
- Türkiye’de faaliyet gösteren üç büyük GSM operatörünün cep telefonundan internet
kullanımı tarifelerinin 1 GB için aylık 29 TL olduğu,
- Bu tutarın tesadüfî olarak belirlenmediğini ve operatörlerin arasında anlaşma
olduğunun düşünüldüğü
ifade edilerek, gereğinin yapılması talep edilmektedir.
(5) Kurum kayıtlarına 26.03.2012 tarih ve 2542 sayılı diğer başvuruda ise;
- Ülkemizde faaliyet gösteren her üç GSM şirketinin de cepten internet hizmeti adı
altında 1GB/ay tarifesi için 29 TL ücret aldıkları,
- Gerek müşteri profilleri gerekse maliyet yapıları tamamen birbirlerinden farklı bu üç
işletmenin, en çok talep edilmesi beklenen hizmet türüne aynı fiyatı uygulayarak
rekabet kurallarını ihlal etmekte oldukları
ifade edilmektedir.
(6) G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 13.07.2011 tarih ve 5144 sayı ile intikal eden
başvuru ve 08.08.2011 tarih ve 5761 sayılı yazı üzerine düzenlenen 27.12.2011 tarih,
2011-2-316/İİ-11-373.ESO sayılı İlk İnceleme Raporu 12.01.2012 tarihli Kurul toplantısında
görüşülerek, 12-01/20-M sayı ile önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. Takiben Kurum
kayıtlarına 12.01.2012 tarih, 335 sayı ile giren başvuru üzerine düzenlenen 14.02.2012
tarih, 2012-2-12/İİ sayılı İlk İnceleme Raporu, 23.02.2012 tarihli Kurul toplantısında
görüşülerek, 12-08/255-M sayı ile önaraştırma yapılmasına ve bu önaraştırmanın daha
önce başlatılan önaraştırma ile birleştirilmesine karar verilmiştir. Ayrıca Kurum kayıtlarına
26.03.2012 tarih ve 2542 sayı ile giren başvuru da, iddia konusunun aynı olması sebebiyle
bu önaraştırma kapsamında ele alınmıştır. İlgili kararlar uyarınca yapılan inceleme üzerine
hazırlanan 05.06.2012 tarih ve 2011-2-316/ÖA sayılı Önaraştırma Raporu görüşülerek
karara bağlanmıştır.
(7) H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; dosya konusu iddialara ilişkin olarak
Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş. (Turkcell), Vodafone Telekomünikasyon A.Ş. (Vodafone)
ve Avea İletişim Hizmetleri A.Ş.(Avea) hakkında soruşturma açılmasına gerek olmadığı
görüşüne yer verilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu (BTK) Görüşü
(8) Başvuru konusuna ilişkin olarak, 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu’nun
7. maddesinin, "Rekabet Kurulu, elektronik haberleşme sektörüne ilişkin olarak yapacağı
inceleme ve tetkiklerde, birleşme ve devralmalara ilişkin olarak vereceği kararlar da dahil
olmak üzere elektronik haberleşme sektörüne ilişkin olarak vereceği tüm kararlarda
öncelikle Kurum'un görüşünü ve Kurum'un yapmış olduğu düzenleyici işlemleri dikkate alır”
şeklindeki ikinci fıkrası uyarınca BTK’dan talep edilen görüş 23.12.2011 tarih ve 8743 sayı
ile Kurumumuz kayıtlarına girmiştir. Bahse konu yazıda özetle;
- Mobil işletmeciler ile Kurumları arasında imzalanmış olan imtiyaz sözleşmelerinin
tarifelere ilişkin maddesi çerçevesinde işletmecilerin tarifelerini, BTK tarafından
12-33/919-278
3/14
onaylanan Mobil Elektronik Haberleşme Hizmetleri Azami Ücret Tarifesi ile
belirlenmiş olan azami fiyat sınırları içerisinde kalmak kaydıyla serbestçe
belirleyebildikleri,
- Mobil ses tarifelerine ilişkin olarak ülkemizde uygulanan ücretlerin Avrupa ile
kıyaslanması durumunda, ülkemizdeki ücretlerin pek çok Avrupa ülkesinden düşük
olduğu,
- Ön ödemeli aboneliklere bakıldığında, abonelerin yükleme miktarı arttıkça birim
ücretlerin düşmesinin öngörüldüğü ve bu şekilde abonelerin oldukça düşük
fiyatlardan faydalanabileceği,
- Mobil şebeke işletmecileri tarafından 2008-2011 yılları arasında faturalı ve ön
ödemeli tüm abonelik paketleri kapsamında uyguladıkları ortalama dakika başına
ücretlere bakıldığında, kullanıcıların zaman içinde daha da düşük tarifelerden
faydalanmaya başladığı,
- Mobil şebeke işletmecilerinin Kurumlarınca düzenlenen Azami Ücret Çizelgesi’nde
yer alan tarifeleri üst sınır olarak dikkate almaları dolayısıyla, birbirlerinin tarifelerine
benzer ve belirlenen azami tarife değerlerine yakın tarifeler uygulamalarının kartel
oluşturarak aynı tarifeyi belirledikleri yönünde yorumlanamayacağı,
- BTK’nın 2011 yılı üçüncü çeyrek verilerine göre toplu SMS’ler ve yurtdışına
gönderilen SMS’ler dâhil 2008 yılında 1,41 kr/adet olan ortalama SMS ücretinin, 2011
yılının üçüncü çeyreği itibariyle 0,54 kr/adete düştüğü,
- Ülkemizdeki yurtdışına doğru SMS hizmetlerine ilişkin azami tarifenin 33
avrocent/adete karşılık geldiği göz önünde bulundurulduğunda, Almanya’da abone
sayısı bakımından en yüksek pazar payına sahip olan Vodafone tarafından
uygulanan SMS ücretleri (19 avrocent/adet -yalnızca Türkiye’ye doğru SMS’ler için-
ve 30 avrocent/adet arasında değişmektedir) ile ülkemizde işletmecilerin
uygulayabilecekleri azami ücretlerin benzer seviyede olduğu,
- İşletmecilerin standart SMS yurtdışı ücretlerinin faturalı hatlarda 55 kr/adet (22
avrocent/adet), ön ödemeli hatlarda ise 75 kr/adet (30 avrocent/adet) olarak
uygulandığı; belirli bir paket kapsamında alınan toplu SMS’ler düşünüldüğünde söz
konusu ücretin 9 kr/adet ile 20 kr/adet arasında değişebildiği
- Elektronik Haberleşme Kanunu’nun 46. maddesinde yer alan hükme göre abonelerin
Kurumlarına ödemeleri gereken telsiz ruhsatname ve telsiz kullanma ücretlerinin
tahsil yükümlülüğünün işletmecilere yüklendiği,
- Aynı maddede yer alan diğer bir hüküm gereği faturalı abonelerin ücretlerinin taksitli
ödenme imkânı bulunduğu, ancak ön ödemeli abonelerin telsiz kullanma ücretlerinin
BTK tarafından peşin olarak tahsil edildiği,
- Bununla birlikte, Haziran 2011 itibariyle işletmecilerden alınan yazı kapsamında, ön
ödemeli abonelerden alınması gereken telsiz kullanma ücretinin ilk abonelik işlemleri
sırasında alınabildiği, fakat takip eden yıllarda tahsilâtın zorluğu nedeni ile bugüne
kadar bu ücretin işletmecilerin kendileri tarafından karşılandığı,
- BTK ile imzalanan protokol çerçevesinde kendilerinin her yılın Şubat ayında peşin
ödeme yapmaya devam edeceği, ancak söz konusu ücretlerin 20.06.2011 tarihi
itibariyle ön ödemeli abonelerin hatlarına yansıtılarak 1,1 TL aylık taksitler şeklinde
tahsil edilmeye başlanacağının belirtildiği,
- Bahse konu uygulamada mevzuata aykırı bir durumun bulunmadığı
belirtilmiştir.
12-33/919-278
4/14
I.2. Önaraştırma Kapsamında Elde Edilen Bilgiler
(9) Önaraştırma kapsamında Turkcell, Avea ve Vodafone merkezlerinde inceleme yapılmıştır.
Yerinde incelemede elde edilen belgelerin bir kısmına aşağıda yer verilmiştir.
I.2.1. Turkcell’den Elde Edilen Bilgiler
(10) Turkcell tarafından gönderilen ve Kurum kayıtlarına 18.05.2012 tarih ve 4306 sayı ile giren
yazıda;
- Şirketin 21.06.2011 tarihinden önce ön ödemeli hat sahibi abonelerden telsiz kullanım
ücreti tahsil etmeksizin bu ücreti aboneler adına BTK’ya ödediği, ancak bu tarihten
itibaren söz konusu abonelerden de telsiz kullanım ücretinin tahsil edilmeye
başlandığı,
- Hâlihazırda, şirketleri tarafından faturalı hat sahibi abonelere yönelik sunulan tüm
tarife/abonelik çeşitlerinden ayrım gözetilmeksizin telsiz kullanım ücreti tahsil edildiği,
- Ön ödemeli hat sahibi aboneler bakımından ise; (i) kurumsal ön ödemeli aboneler, (ii)
‘standart tarife’ye kayıtlı bireysel aboneler, (iii) ilgili yıl içerisinde yeni tesis olan hatlar,
(iv) ilgili yıl içerisinde hattını Turkcell’e taşıyan aboneler, (v) ödeme tipi değişikliği ile
faturalı hattını ön ödemeli hatta geçiren aboneler ve (vi) sadece data kullanımına açık
hatlar dışında kalan tüm ön ödemeli tarife/aboneliklerden telsiz kullanım ücreti alındığı,
- Cepten ve bilgisayardan internet tarifelerine ilişkin olarak münhasıran bir BTK
düzenlemesi bulunmadığı,
- Söz konusu hizmete yönelik tarifelerin hâlihazırda yürürlükte bulunan elektronik
haberleşme mevzuatındaki hükümlere tabi olduğu ve bu bağlamda anılan tarifelerin
uygulanmaya başlamadan en az 7 gün önce BTK’ya sunulduğu ve yine makul bir süre
önceden abonelere duyurulduğu,
- Data tesisi ücretlerine ve sabit ücretlere ilişkin olarak ise BTK tarafından belirlenen bir
azami ücret çizelgesi bulunduğu
belirtilmiştir.
(11) Talep üzerine Ocak 2011-Mayıs 2012 arası rakip şirketler ile Turkcell’in kontratsız SMS ve
internet ücretlendirmelerinin yer aldığı bir karşılaştırma tablosu da Turkcell tarafından
gönderilmiştir. Söz konusu tabloya göre;
- Üç operatörün de mevcut faturalı SMS ücreti 41,5 kuruştur.
- SMS paketlerine bakıldığında, üç şirketin de farklı adet ve fiyatlarda paketleri
bulunduğu görülmektedir. Örneğin, Turkcell’in 1 Şubat 2011’de başlattığı 100 SMS
Paketi ayda 3 TL’dir. Vodafone’un Her Yöne Mini Paketi’nde yer alan 50 SMS is ayda
4 TL, Avea’nın 50 SMS Paketi ise ayda 6 TL’dir.
- Turkcell Mega SMS Paketi (şebeke içi 10000 SMS+diğer yönler 3000 SMS) ayda 23
TL, Vodafone Her Yöne Maksi Paketi (şebeke içi 10000+diğer yönlere 2000 SMS)
ayda 9,90 TL, Avea 1000+10000 SMS Paketi ise (şebeke içi 10000+diğer yönlere
1000 SMS) ise ayda 11 TL’dir.
- Turkcell uluslararası 30 SMS Paketi aylık 5 TL, 100 SMS Paketi 9,90 TL, Vodafone
Dünyaya Mesaj Paketi 100 SMS 9,90 TL, Avea Yurtdışı Mesaj Paketi ise 50 SMS 5
TL’dir.
- Ön ödemeli SMS ücreti Turkcell’de 13.04.2011 tarihinden bu yana tüm tarifelerde
41,5 kuruş, Vodafone’da 41 kuruş, Avea’da Baharda Yükle Kazan 40 kuruş diğer
tarifelerde ise 41,5 kuruştur.
12-33/919-278
5/14
- Yurtdışı mevcut SMS ücreti Turkcell’de Mart 2012 itibariyle 83 kuruş, Vodafone ve
Avea’da ise 75 kuruştur.
- Ocak-Mayıs 2011 arasında Turkcell ve Avea’nın faturalı ve ön ödemeli hatlar için 1
GB’lık aylık cepten internet tarifesi 29 TL iken Vodafone’un böyle bir tarifesi
bulunmamaktadır.
- Avea, Mayıs 2011’den itibaren faturalı hatlarda 1 GB’lık interneti, aylık 29 TL, haftalık
15 TL ve günlük 9 TL’ye; ön ödemeli hatlarda ise aylık 9 TL, haftalık 15 TL ve günlük
9 TL’ye sunmaya başlamıştır.
- Vodafone Ağustos 2011 itibariyle aylık 1 GB cepten internet tarifesini sunmaya
başlamıştır. Söz konusu tarifenin ücreti 29 TL’dir.
- Ağustos 2011-Ocak 2012 arasında her üç operatörün 1 GB’lık cepten internet
paketleri 29 TL’den sunulmuştur. Ancak, Turkcell düzenlediği bir kampanya ile Eylül
2011’de 12 aylık taahhüt veren abonelere cepten interneti ilk 6 ay 19 TL, sonraki 6 ay
29 TL şeklinde sunmaya başlamıştır. Kasım 2011’de ise Turkcell’in, 1 GB internet
paketi, mobil cihazını akıllı telefon ile değiştiren veya yeni akıllı cihaz alan aboneler
için ilk 3 ayda 9 TL olmuştur.
- Şubat 2012 tarihinden itibaren Avea, faturalı hatlar için aylık 1GB internet paketinin
fiyatını 19 TL’ye düşürmüştür. Ön ödemeli hatlar için ise söz konusu fiyat 9 TL’den
14,5 TL’ye yükseltilmiştir.
- Ocak 2011’den beri Avea ve Turkcell 4 GB’lık cepten internet paketini 39 TL’ye
sunmaktadır. Vodafone ise aynı tarifeyi Ağustos 2011’de aynı fiyata sunmaya
başlamıştır. Mevcut durumda bahse konu tarife her üç operatör tarafından da 39
TL’den sunulmaktadır.
- Nisan 2012 itibariyle 8 GB’lık tarife Turkcell ve Vodafone tarafından 69 TL’den, Avea
tarafından ise 59 TL’den sunulmaktadır.
- Ocak 2011’de 100 MB’lık paket Turkcell’de 10 TL (ilk 3 ay 5 TL), Avea’da 8 TL,
Vodafone’da ise adil kullanım hakkı olarak 7,99 TL’dir. Nisan 2012 fiyatlarına
bakıldığında ise Turkcell ve Avea’nın aynı kaldığı, Vodafone’un ise paket fiyatını 9
TL’ye çıkardığı görülmektedir.
(12) Yerinde incelemede elde edilen “Mobil (Cepten ve Bilgisayardan) İnternet Hakkında”
başlıklı e-postada Gökhan GENCER tarafından söz konusu pazara ilişkin durum
değerlendirmesi yapılarak rakiplerin mevcut avantajlı kampanya ve paketlerine yer
verilmekte ve bu kapsamda sunulabilecek yeni ürünlerin neler olabileceği tartışılmaktadır.
(13) Elde edilen belgeler incelendiğinde (…..).
(14) 18.04.2012 tarihinde SPI-Team tarafından (…..) Avea’nın telsiz kullanım ücretlerinin ön
ödemeli hatlardan tahsil edilmeye başlaması ile ilgili olarak Turkcell’i takip ettiğini söylediği
iletilmiştir.
(15) Yukarıda yer verilen e-posta üzerine (…..) tarafından “Takip ettik takip etmeye devam
edeceğiz demişler…” şeklinde bir e-posta gönderilmiş ve buna cevaben (…..) tarafından
(…..) yorumu yapılmıştır.
(16) Talep üzerine Turkcell tarafından gönderilen yazıda ise, telsiz kullanım ücretlerinin
aboneye yansıtılması uygulamasının gerekçelerine ilişkin olarak;
- Söz konusu tahsilât kararının şirketlerinin ticari bir kararı olduğu,
12-33/919-278
6/14
- Şirketlerini bu kararı almaya yönelten temel unsurun BTK’ya ödenen ancak aboneden
tahsili yapılmayan telsiz kullanım ücretlerinin finansallarda yarattığı negatif etki
olduğu,
- 2008-2011 yılları arasında ödenen ücret toplamının (…..) TL olduğu ve bunun yıllık ön
ödemeli gelir içerisindeki payının yaklaşık %(…..) olduğu,
- Süreç içerisinde yıllık bazda her bir abone için dakika başına elde edilen ortalama
gelirde bir düşüş gerçekleştiği (…..) ve gerçekleşen düşüşün telsiz kullanım ücretlerini
şirketleri tarafından katlanılabilecek bir maliyet kalemi olmaktan çıkardığı,
- Şirketleri tarafından her bir aboneye tanınan daha fazla görüşme dakikasının yarattığı
ilave operasyonel maliyetlerin de alınan kararda etkili olduğu,
- Tüketicilerin abonelik tercihlerinde herhangi bir operatörün bu ücretleri tahsil ediyor
olmasının ya da olmamasının belirleyici olmayacağının öngörüldüğü ve böylece telsiz
kullanım ücretlerinin şirket şebekesinin yaklaşık %(…..)’lik kısmını oluşturan ön
ödemeli hat sahibi abonelerden tahsil edilmesine karar verildiği
belirtilmiştir.
I.2.2. Avea’dan Elde Edilen Bilgiler
(17) Yerinde inceleme esnasında Avea tarafından sunulan yazıda;
- Şirketlerinin abone tarifelerini BTK düzenlemelerine aykırı olmamak kaydıyla
serbestçe belirleyebildiği,
- BTK’nın bu konuda tüm GSM işletmecileri için geçerli olmak üzere azami ücret tarifleri
yayınladığı, Şirketleri tarafından sunulan hizmetlerin, niteliğine göre tarife, kampanya
ve paket gibi uygulamalar altında ücretlendirildiği,
- Şirketleri her ne kadar telsiz ruhsatname ve kullanım ücretlerini yasa hükmüne uygun
olarak BTK’ya zamanında ve eksiksiz ödemiş olsa da, Eylül 2011 tarihine kadar telsiz
kullanım ücretinin faturasız hat sahibi abonelere yansıtılmadığı,
- Bununla birlikte, gerek telsiz kullanım ücretinin asli mükellefinin aboneler olması,
gerekse BTK tarafından onaylanan Mobil Telefon Hizmetleri Tip Abonelik
Sözleşmesi’nde yer alan hususlar ile rakiplerin uygulamaları dikkate alınarak, Eylül
ayı itibariyle ilgili faturasız abonelerin bakiye TL/kuruş hesaplarından mahsup yoluyla
aylık 1,1 TL (bugün itibariyle 1,21 TL) tahsil edilmeye başlandığı,
- Yıl içerisinde numara taşıma ile gelen abonelerden ve faturalı hatlardan geçişlerde
yılsonuna kadar, standart tarifelilerden ise hiçbir zaman bu ücretin tahsil edilmediği
belirtilmiştir.
(18) 20.06.2011 tarihinde (…..) tarafından (…..)’ya gönderilen e-postada ise şu bilgiler yer
almaktadır: “Bugünkü aracı kurum bültenlerinde Turkcell’in telsiz kullanım ücretini ön-
ödemeli müşterilere ödetmeye başladığı haberi geçiyordu. … Bu konuda yatırımcılardan ve
analistlerden gelebilecek soru listesi hazırladık. Yardımcı olabilirseniz seviniriz”. Söz
konusu e-postaya Okan KARLIOVA tarafından verilen cevap aşağıdaki şekildedir:
- “Aveanın poziyonu ne olacak?
Avea olarak pazardaki gelişmeleri izlemeye devam ediyoruz. …
- Vodafone’un alacağı pozisyon ne olabilir?
Bu konuda bir öngörümüz bulunmamaktadır.
- Mar
