Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2012-2-146 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 13-17/238-116
Karar Tarihi : 28.03.2013
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, İsmail Hakkı KARAKELLE,
Dr. Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR,
Kenan TÜRK, Fevzi ÖZKAN
B. RAPORTÖRLER : Bülent GÖKDEMİR, Nimet KAVAK
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : - Türk Telekomünikasyon A.Ş.
Turgut Özal Bulvarı Aydınlıkevler 06103 Ankara
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILANLAR : - Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.
Turkcell Plaza Meşrutiyet Cad. No: 153 34430 Tepebaşı/İstanbul
(1) E. DOSYA KONUSU: Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.’nin kısa mesaj hizmetleri
pazarında Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin faaliyetlerini zorlaştırmak suretiyle
hâkim durumunu kötüye kullandığı iddiası.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle; Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.’nin (Turkcell)
kısa mesaj hizmetleri pazarında Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin (Türk Telekom)
faaliyetlerini güçleştirmek suretiyle hâkim durumunu kötüye kullandığı iddia edilmiştir.
(3) G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 16.08.2012 tarih ve 6470 sayı ile intikal eden
başvuru üzerine hazırlanan 09.11.2012 tarih ve 2012-2-146/İİ sayılı İlk İnceleme Raporu
22.11.2012 tarihli Kurul toplantısında görüşülerek, 12-59/1584-M sayı ile önaraştırma
yapılmasına karar verilmiştir. İlgili karar uyarınca yapılan inceleme üzerine hazırlanan
15.03.2013 tarih ve 2012-2-146/ÖA sayılı Önaraştırma Raporu görüşülerek karara
bağlanmıştır.
(4) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.’nin hâkim
durumunu kötüye kullandığı iddiasına ilişkin olarak soruşturma açılmasına gerek olmadığı
ifade edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Başvuruya Konu Eylem
(5) Başvuru konusu iddiaların dört temel başlık altında toplanması mümkündür. Konuyla ilgili
ilk iddia “SMS Gönderme Sorunu” başlığı altında ele alınmıştır. Bu bağlamda, Türk
Telekom ile Turkcell arasında imzalanmış olan arabağlantı sözleşmesi ve ek protokoller
kapsamında gerçekleştirilen SMS arabağlantısında, Türk Telekom tarafından Turkcell
şebekesine gönderilen SMS'lerde sorunlar yaşanmaktadır.
(6) İkinci husus “SMS’lerde İletim Raporu” başlığı altında özetlenmekte, Turkcell tarafından
Türk Telekom şebekesinden başlatılan SMS iletim raporlarının Türk Telekom
müşterilerine zamanında iletilmediği, bu davranışın mağduriyet yarattığı ileri
sürülmektedir.
13-17/238-116
2/12
(7) “Kısa Numara Talebi Sorunu” başlığı altında ise; Türk Telekom tarafından, müşterilerine
ulaştırılmak istenen mesajların SMS ile gönderilebilmesi ve Türk Telekom müşterilerinin
aynı servis numarası üzerinden çeşitli bilgileri ve bedelleri SMS ile sorgulayabilmesi
amacıyla Turkcell'den kısa numara talebinde bulunulduğu, ancak başvuru ekinde sunulan
ve Turkcell tarafından hazırlanan “Çift Yönlü SMS Servis Sözleşmesi”nde yer verilen ve
Türk Telekom’un ihtirazi kayıtla imzalamayı teklif etmesine rağmen değiştirilmeyen bazı
hükümlerinin (4. maddesinin 12., 13. ve 15. bentleri) dışlayıcı unsurlar ihtiva ettiği iddiası
belirtilmektedir.
(8) Şikâyete konu dördüncü husus ise Turkcell’in sunduğu perakende SMS ücretinin,
rekabeti engelleyecek biçimde, Turkcell’in SMS sonlandırma ücretinin altında
gerçekleşmesidir. Başvuruda, bu konunun aynı zamanda Bilgi Teknolojileri ve İletişim
Kurulunun 25.3.2009 tarih ve 2009/DK-07/149 sayılı kararına aykırılık teşkil ettiği de
vurgulanmaktadır.
(9) Turkcell hakkında soruşturma açılarak idari para cezası verilmesi ve öncelikle 4054 sayılı
Kanun'un 9. maddesinin dördüncü fıkrası gereğince nihai karara kadar ciddi ve telafi
olunamayacak zararların ortaya çıkma ihtimalinin bulunması nedeniyle geçici tedbir
kararının ve sair tedbirlerin ivedilikle alınması talep edilmektedir.
(10) Rekabet Kurumu kayıtlarına 21.11.2012 tarih ve 9837 sayı ile intikal eden Türk Telekom
tarafından gönderilen ikinci yazıda; diğer iki konu olan “SMS gönderme sorunu” ve
“SMS'lerde İletim Raporu Sorunu”nun uzun bir sürecin ardından çözüldüğü, bu süreç
içerisinde Türk Telekom’un Turkcell'in uygulamaları nedeniyle ciddi şekilde zarar gördüğü
ifade edilmektedir. Ayrıca “Kısa Numara Talebi Sorunu”na ilişkin olarak da, BTK nezdinde
yapılan toplantılar sonucunda, BTK tarafından Turkcell ile yaşanan sorunların çözülmesi
için Türk Telekom ile Turkcell arasındaki çift yönlü SMS sözleşmelerinin revize
edilmesinin uygun olacağının değerlendirildiği ve söz konusu hususların Turkcell'e
bildirildiğine yönelik bir cevabi yazının Türk Telekom’a gönderildiği belirtilmektedir.
Bununla birlikte, BTK’nın cevabi yazısının Turkcell’in Türk Telekom ile sözleşme yapmayı
reddetmesini ve SMS pazarında hâkim durumunu kötüye kullanmasını engelleyebilecek
nitelikte olmadığı ifade edilerek Rekabet Kurumunun müdahalede bulunması talep
edilmektedir.
(11) Rekabet Kurumu kayıtlarına 28.02.2013 tarih ve 1220 sayı ile intikal eden Türk Telekom
tarafından gönderilen üçüncü yazıda ise; İspanya Rekabet Otoritesi’nin toplu SMS
pazarında başlattığı soruşturma hakkında bilgi sunulmuş olup, yapılacak fiyat analizinde
çağrı başlatma ücretinin de dikkate alınması gerektiği ifade edilmiştir.
I.2. Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Görüşü
(12) Yapılan başvuruyla ilgili olarak, 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu’nun
7. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu (BTK)’ndan
görüş talep edilmiştir. BTK’nın ilgili görüşü 19.10.2012 tarih ve 7981 sayı ile Kurum
kayıtlarına girmiştir.
(13) Anılan görüşte “SMS Gönderme Sorunu”na yönelik olarak, Türk Telekom’un şikâyeti
üzerine gerçekleştirilen inceleme neticesinde, Kurulun 06.06.2012 tarih ve 2012/DK-
16/245 sayılı kararı doğrultusunda Turkcell’in şikâyete konu uygulamasının Erişim ve
Arabağlantı Yönetmeliği’ne aykırılık teşkil ettiğinin tespit edildiği, bu çerçevede Turkcell’in
ihtar edildiği belirtilmekte ve Turkcell’in SMS pazarında kasti olarak yapmış olduğu
rekabet ihlallerine ilişkin olarak BTK tarafından herhangi bir hukuki tedbir alınmadığı
iddiasının doğruyu yansıtmadığı ifade edilmektedir.
13-17/238-116
3/12
(14) “SMS’lerde İletim Raporu Sorunu”na yönelik şikâyetin Türk Telekom tarafından BTK’ya
iletildiği, Kurumun bu konuda bir çalışma başlattığı ve ilgili taraflarla yazışmaların sürdüğü
ifade olunmaktadır.
(15) Türk Telekom tarafından gönderilen başvuruda da yer verildiği üzere “SMS Gönderme
Sorunu” ve “SMS’lerde İletim Raporu Sorunu”na yönelik olarak yapılan çalışmalar sonucu
sorunların uzun bir sürecin ardından çözüldüğü anlaşılmaktadır.
(16) “Kısa Numara Talebi Sorunu” başlığı altında ifade edilen şikâyetlerle ilgili olarak Türk
Telekom’un, diğer son kullanıcılardan farklı şekilde, Turkcell’in rakibi konumunda
bulunması hususu da dikkate alınarak, taraflarla 10.10.2012 tarihinde BTK bünyesinde bir
toplantı gerçekleştirildiği, sonrasında taraflar arasında sürdürülecek müzakerelerin
sonucundan Kuruma bilgi verilmesinin talep edildiği dile getirilmektedir. Türk Telekom
tarafından gönderilen ikinci yazıda, “Kısa Numara Talebi Sorunu”na yönelik olarak BTK
nezdinde yapılan toplantılar sonucunda, BTK tarafından Turkcell ile yaşanan sorunların
çözülmesi için Türk Telekom ile Turkcell arasındaki çift yönlü SMS sözleşmelerinin revize
edilmesinin uygun olacağının değerlendirildiği ve söz konusu hususların Turkcell’e
bildirildiği belirtilmektedir.
(17) Turkcell’in sunduğu perakende SMS ücretinin, Turkcell’in SMS sonlandırma ücretinin
altında kaldığı iddiası bakımından; başvuruda yer verilen Turkcell müşterilerine yönelik
SMS paketlerine ilişkin hesaplamaların, söz konusu paketlerin gerçekleşen kullanım
miktarları dikkate alınmadan yapıldığı, bu nedenle anılan hesaplamaların varsayımsal
olduğu ifade edilmiştir. Bununla birlikte, başvuruda referans verilen 25.03.2009 tarih ve
2009/DK-07/149 sayılı karar uyarınca Turkcell ile ilgili olarak sadece ses hizmetlerine
yönelik bir düzenleme gerçekleştirildiği, buna karşılık SMS hizmetleriyle ilgili herhangi bir
müdahaleye gerek bulunmadığı kanaatine ulaşıldığı vurgulanmaktadır. Türk Telekom'un,
Turkcell'in 2009/149 sayılı Kurul kararına aykırı hareket ettiği ve BTK’nın bahse konu
duruma müdahale etmediği yönündeki açıklamalarının gerçeği yansıtmadığı ifade
edilmektedir. Öte yandan 04.04.2012 tarihli ve 2012/DK/152 sayılı Kurul kararı
doğrultusunda BTK tarafından, SMS pazar büyüklüğü (perakende ve toptan), pazarın
rekabet açısından değerlendirilmesi, toplu SMS, tarife paketleri bazında SMS,
bireysel/kurumsal SMS kullanımları vb. farklı adlar altındaki kullanım büyüklükleri,
ücretlendirmesi ile paket aşımı kullanımı ve paket aşımından sonra ücretlendirme gibi
SMS'e ilişkin konuları içeren kapsamlı bir çalışmanın başlatılmış olduğu, söz konusu
çalışmanın kapsam ve sonuçları itibariyle Türk Telekom'un başvurusuna esas teşkil eden
ücretlendirmeye ilişkin hususları etkileyebileceği belirtilmektedir.
I.3. İlgili Pazar
I.3.1. Pazar Hakkında Genel Bilgiler
(18) Dosya konusu başvurunun esasını, Turkcell’in kısa mesaj hizmetleri pazarında Türk
Telekom’un faaliyetlerini güçleştirmek suretiyle hâkim durumunu kötüye kullandığı iddiası
oluşturmaktadır.
(19) SMS, kişiler arasında doğrudan yazılı mesajlaşma imkânı sağlamasının yanında bilgi
servisi, eğlence (oyun, zil sesi ve değişik uygulamalar), mobil pazarlama ve mobil ticaret
amaçlı kullanılmaktadır. SMS haberleşmesi, sonlandırıldığı cihaz/uygulamaya göre
kişiden kişiye (P2P SMS), makineden makineye veya uygulamadan uygulamaya (A2A
SMS), kişiden uygulamaya (P2A SMS) ya da uygulamadan kişiye (A2P SMS) olarak
sınıflandırılmaktadır.
(20) SMS, mobil cihazlar arasında iletişim sağlamak amacıyla kullanılabildiği gibi, sabit
şebekelerden, ev veya iş telefonlarına, internet üzerinden diğer ev veya iş telefonlarına
ya da cep telefonlarına gönderilebilmektedir. Ev veya iş telefonları SMS uyumlu değilse,
gelen mesajlar işletmeci tarafından SMS okuma hizmeti ile sesli olarak
13-17/238-116
4/12
dinletilebilmektedir. Bu kapsamda kısa mesaj hizmetinin ilk olarak sabit cihazlardan ve
mobil cihazlardan gönderilmesine göre ikiye ayrıldığı anlaşılmaktadır.
(21) Yapılan araştırmalara göre uygulamadan kişiye (A2P SMS) gönderilen SMS’lerin, kişiden
kişiye (P2P SMS) gönderilen SMS’lere göre daha fazla yaygınlığa sahip olacağı tahmin
edilmektedir. Bu anlamda da kısa mesaj hizmeti, kişisel haberleşme amacıyla kullanılan
bireysel SMS ile marka ve şirketlerin istediği kişiye istenilen mesajları ulaştırma imkânını
tanıyan toplu SMS olarak iki sınıfta ele alınabilmektedir.
(22) SMS hizmetini resmi olarak sunabilen şirketlerin, ya imtiyaz sahibi (mobil şebeke
işletmecisi), ya sabit telefon hizmetleri ya da sanal mobil şebeke hizmeti işletmecisi
olması gerekmektedir. Bu yetkilendirmeye (lisansa) sahip olmayan şirketler de,
yetkilendirilmiş işletmecilerle ticari bayilik sözleşmesi imzalayarak iş veya satış ortağı
olabilir ve bu hizmetin pazarlamasını gerçekleştirebilir.
(23) Bireysel SMS hizmeti Turkcell, Vodafone ve Avea olmak üzere yetkilendirilmiş üç GSM
operatörü ve sanal mobil şebeke hizmetleri (SMŞH) alanında yetkilendirilmiş işletmeciler
tarafından sunulabilirken; toplu SMS hizmeti, sabit telefon hizmeti, mobil hizmetler ve
SMŞH alanlarında yetkilendirilmiş işletmeciler tarafından verilebilmektedir. Ancak bunun
dışında yetkilendirilmiş işletmeciler ile anlaşarak onların adına satışa aracılık eden
firmalar (içerik geliştirici, içerik sağlayıcı, portal yöneticisi, uygulama servis sağlayıcısı,
mobil reklam şirketleri, pazarlama şirketleri, kurumsal şirketler ve ödeme sistemleri
sağlayan şirketler) da SMS sonlandırma hizmeti sunmaya yetkili mobil, sabit şebeke
işletmecilerinin SMS merkezine entegre olmak suretiyle bu hizmeti sunabilmektedir.
(24) Türk Telekom’dan alınan verilere göre Türk Telekom abonelerinde sonlanan SMS’lerin (i)
Arabağlantı yoluyla gelen SMS’ler, (ii) Türk Telekom PSTN telefonları üzerinden yapılan
gönderimler (iii) Türk Telekom abonelerinin online portal üzerinden yapacağı gönderimler
(iv) Türk Telekom toplu SMS abonelerinin yapacağı gönderimler olmak üzere dört
kaynağı olduğu ifade edilmektedir.
(25) Dosya mevcudu bilgilerden; 2010, 2011, 2012 yılları itibarıyla Türk Telekom ve GSM
operatörleri arasında arabağlantı yoluyla gönderilen SMS sayılarının incelendiği ve
sabitten GSM yönüne giden SMS’lerin GSM yönünden sabite gönderilen SMS’lere göre
çok daha fazla sayıda olduğu anlaşılmıştır. Söz konusu durumun, sabit şebekeden SMS
gönderilebilmesi için teknik olarak uyumlu cihaza/telefona olan ihtiyaç ile ilgili olabileceği
değerlendirilmektedir. Türk Telekom verilerine göre, PSTN telefonları üzerinden yapılan
gönderimler (PSTN to PSTN) ise metin ya da ses olarak sonlanma kırılımı olmak üzere
toplamda 2012 yılı boyunca 99.669 adet mesajdan oluşmaktadır.
(26) Dosya içeriğinden; 2009-2012 yılları çeyrek dönemleri dikkate alınarak, Turkcell,
Vodafone ve Avea’nın bireysel SMS pazarı bakımından SMS sayıları ve pazar paylarının
incelendiği, yıllar itibarıyla Turkcell’in (…..), Vodafone’un (…..) ve Avea’nın (…..)
aralığında değişen paylarının olduğu anlaşılmıştır. SMS sayıları bakımından karşılaştırma
yapıldığında, sabit şebekeden gönderilen veya sabit şebekeye gelen SMS’lerin milyon
mertebesinde, mobil şebeke işletmecileri arasında gönderilen SMS toplamlarının ise
milyarlarla ifade edildiği görülmüştür. Bu bilgiler ışığında sabit şebekeden gönderilen/sabit
şebekeye gönderilen SMS’lerin hacim bakımından karşılaştırılamaz olması, kullanıcıların
mobil şebeke üzerinden istedikleri herhangi bir yerden muhatapları ile iletişim
kurabiliyorken sabit şebekede bu imkânın söz konusu olmaması ve sabit hat üzerinden
SMS göndermek için telefonun/cihazın birtakım teknik özelliklere sahip olması
nedenleriyle, dosya kapsamında sabitten gönderilen SMS’lerin mobil cihazlar arasında
gerçekleşen gönderimlere ikame olarak değerlendirilemeyeceği, bu nedenle inceleme
kapsamı dışında tutulabileceği kanaatine ulaşılmıştır.
13-17/238-116
5/12
(27) Toplu SMS hizmetlerine ilişkin olarak, başvuru sahibi tarafından verilen bilgiler
kapsamında, 2010 yılında 2,5 milyar toplu SMS gönderimi gerçekleşmiş, 2010 yılı
itibarıyla, toplu SMS pazarının, 126 milyon TL ile toplam SMS pazarının %9'unu
oluşturmuştur.
(28) Toplu SMS pazarında teşebbüslerin konumunu göstermesi açısından, mobil şebeke
işletmecilerinin toplu SMS geliri ve sayısı esas alınarak hesaplanan pazar paylarına
bakıldığında; sırasıyla Turkcell’in (…..), Vodafone’un (…..) ve Avea’nın (…..) paylara
sahip oldukları görülmüştür. 2012 yılı itibarıyla toplu SMS pazar büyüklüğü 154 milyon TL
seviyesinde iken, 5,4 milyar adet SMS gönderiminin gerçekleştiği ve Turkcell’in toplu
SMS hizmetleri pazarında yüksek bir pazar payına sahip olduğu anlaşılmıştır1.
I.3.2. BTK Düzenlemeleri Hakkında Bilgiler
(29) Başvuru sahibinin SMS kampanya fiyatlarını ve tekliflerini belirlerken temel aldığı asıl
maliyet kaleminin mobil işletmecilerin şebekeleri için uyguladıkları SMS
başlatma/sonlandırma ücretleri olduğu görülmektedir.
(30) Herhangi bir elektronik haberleşme şebekesine bağlı olan bir kullanıcının diğer elektronik
haberleşme şebekelerine bağlı kullanıcılar ile iletişim kurabilmesi için söz konusu iki
şebekenin birbirleriyle arabağlantısının bulunması gerekmektedir. Bu bağlamda mobil
şebeke erişim hizmetleri veya çağrı sonlandırma hizmetleri, farklı şebekelere bağlı
kullanıcılar arasında iletişim sağlanması amacı ile işletmecilerin birbirlerinden aldıkları
hizmetleri ifade etmektedir. Söz konusu hizmetler, perakende müşteriler yerine
işletmecilerin birbirlerine sundukları hizmetler olduğu için “toptan hizmetler” kategorisinde
yer almaktadır.
(31) Kendi şebekesinde çağrıyı sonlandıran işletmeci, söz konusu çağrıyı kendi müşterisine
iletmesi karşılığında sonlandırma ücreti almaktadır. Bu ücret, çağrıyı başlatan işletmeci
tarafından ödenmekte ve genellikle perakende tarifelere yansıtılarak çağrıyı yapan
müşteriden tahsil edilmektedir.
(32) Mevcut teknik koşullarda çağrı sonlandırma hizmetinin bir alternatifi bulunmamaktadır.
Diğer bir deyişle, çağrının başlatıldığı işletmecinin abonesinin, aradığı veya mesajlaştığı
tarafa ulaşabilmesi için, çağrının, karşı tarafın işletmecisinin şebekesinde sonlandırılması
gerekmektedir. Çağrıyı başlatan taraf, çağrıyı daha ucuz bir ücretle sonlandıracak bir
işletmeci seçememekte ve aranan tarafın i
