Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2013-3-33 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 13-36/469-205
Karar Tarihi : 13.06.2013
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Kenan TÜRK, Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, İsmail Hakkı KARAKELLE,
Dr. Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR, Fevzi ÖZKAN
B. RAPORTÖRLER: H. Gökşin KEKEVİ, Mazlum YALÇINKAYA
C. BAŞVURUDA
BULUNAN :-İstanbul Valiliği İl Dernekler Müdürlüğü
Bankalar Caddesi No:14 Karaköy/İstanbul
D. HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA YAPILANLAR:
- İstanbul Ekmek Üreticileri Derneği
Cumhuriyet Mah. Karlıdere Cad. Nurol Sk. No:15/A
Üsküdar/İstanbul
- İstanbul Ekmek Üreticileri Derneği üyesi teşebbüsler
(1) E. DOSYA KONUSU: İstanbul Ekmek Üreticileri Derneğinin ekmek satış noktalarına
tek fiyat üzerinden ekmek satışı yapmaları için baskı yaptığı iddiası.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda; İstanbul Ekmek Üreticileri Derneği (EKÜDER)’nin
bakkallara ve fırınlara 85 kuruşa ekmek satacaksınız diyerek baskı yaptığı ve bakkalları
ekmeksiz bıraktığına ilişkin 27.03.2013 tarihli isimsiz e-posta iletisi hakkında bilgi verilerek,
konunun 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun (4054 sayılı Kanun)
çerçevesinde incelenmesi istenmiştir.
(3) G. DOSYA EVRELERİ: Rekabet Kurumu (Kurum) kayıtlarına 16.04.2013 tarih ve 2347 sayı
ile giren başvuru üzerine hazırlanan 25.04.2013 tarih ve 2013-3-33/İİ sayılı İlk İnceleme
Raporu’nun görüşülmesi sonucunda önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir.
(4) İlgili karar uyarınca düzenlenen 06.06.2013 tarih ve 2013-3-33/ÖA sayılı Önaraştırma
Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır.
(5) H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda özetle;
- İstanbul Ekmek Üreticileri Derneği’nin ekmek satış noktalarına tek fiyat üzerinden ekmek
satış yapmaları için baskı yaptığı iddiasına yönelik olarak 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi
uyarınca soruşturma açılmasına gerek bulunmadığı,
- Bununla birlikte 4054 sayılı Kanun’un 9. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca aynı Kanun’un
4. maddesini ihlal edebilecek eylemlere son verilmesini teminen, İstanbul Ekmek Üreticileri
Derneğine ve İstanbul Ekmek Üreticileri Derneği vasıtasıyla üyelerine görüş yazısı
gönderilmesi ve gerekçeli kararın tebliğinden itibaren gerekli işlemlerin 60 gün içinde
yapılarak Kuruma tevsik edilmemesi halinde 4054 sayılı Kanun çerçevesinde işlem
başlatılacağının bildirilmesinin uygun olacağı sonuç ve kanaatine ulaşıldığı ifade edilmiştir.
13-36/469-205
2 / 10
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Önaraştırma Tarafı Teşebbüs Birliği ve Teşebbüsler Hakkında Bilgiler
(6) 2008 yılında kurulan EKÜDER’in tamamı İstanbul’da faaliyet gösteren 2531 fırıncı üyesi
bulunmaktadır. EKÜDER’in internet sayfasında belirtilen kuruluş amaçlarından biri, “ekmek
üreticileri arasında meydana gelecek haksız rekabeti önlemek”tir. EKÜDER’in projeleri
arasında ise, “haksız rekabetle mücadele” ve “fahiş bayi karları ile mücadele” yer almaktadır.
I.2. İlgili Pazar
(7) Bilindiği üzere, inceleme konusu bir işlem, gerek ürün gerekse coğrafi pazar açısından olası
alternatif pazar tanımları çerçevesinde rekabet açısından endişeler yaratmıyor ya da
alternatif tüm tanımlar açısından rekabeti bozucu bir etki söz konusu oluyorsa, pazar tanımı
yapılmayabilmektedir.
(8) Rekabet Kurulu (Kurul) ekmek sektörüne yönelik olarak pek çok inceleme yürütmüş olup bu
sektörde altmıştan fazla karar almıştır. Bu kararlardan dördü, haklarında soruşturma
yürütülen teşebbüs ve teşebbüs birliklerine ceza uygulanmasına ilişkindir. Anılan kararlarda
“İstanbul ili”2, “Kütahya il merkezi”3, “Gaziantep il merkezi (Türkiye Cumhuriyeti sınırları
dahili)”4 ve “Ankara ili”5 şeklinde birbirlerinden kısmen farklı pazar tanımları temelinde ekmek
sektörüne ilişkin ayrıntılı inceleme ve değerlendirmeler yapılmıştır.
(9) Kurul İstanbul ekmek sektörüne yönelik aldığı dört karardan birincisinde, İstanbul Halk
Ekmek’in hakim durumunu kötüye kullanarak 4054 sayılı Kanun’u ihlal ettiği iddiasını
reddederken pazarı “İstanbul ili” şeklinde tanımlamıştır6. İkinci karar, “İstanbul ili” şeklinde
tanımlanan pazarda faaliyet gösteren bazı fırıncı kooperatiflerine ceza uygulanmasına
ilişkindir. Üçüncü karar, yine İstanbul Halk Ekmek’in hakim durumda bulunduğu ve bu
durumunu düşük fiyat uygulayarak kötüye kullandığı iddiasının reddine ilişkindir7. Kararda
pazar tanımı “İstanbul ili ekmek ve diğer unlu mamuller” şeklinde yapılmıştır. Dördüncü ve
son kararda ise, Sadabad Ekmek’in hakim durumda bulunduğu ve bu durumunu düşük fiyat
uygulayarak kötüye kullandığı iddiası reddedilirken, pazar “Kağıthane ilçesi” şeklinde
tanımlanmıştır8. Anılan kararlarda İstanbul ekmek sektörüne yönelik olarak ayrıntılı inceleme
ve değerlendirmeler yapılmıştır.
(10) Bu karara konu dosyada, Kurul’un önceki tüm incelemelerinde geniş şekilde vakıf olunan
sektör bilgileri ışığında, pazar tanımı yapılmasına gerek olmadığı kanaatine ulaşılmıştır
I.3. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
I.3.1. Yapılan İnceleme ve Elde Edilen Bilgiler
(11) Önaraştırma döneminde yapılan incelemelerden önce EKÜDER ile Kurum arasında 2012
yılında yapılan yazışmalar hakkında bilgi verilmesi gerekmektedir. EKÜDER’in Kurum
kayıtlarına 20.06.2012 tarihinde intikal eden yazısında özetle;
1 03.06.2013 tarihinde yapılan görüşmede EKÜDER Başkanı’na, “EKÜDER’in üye sayısı 08.05.2013 tarihinde yapılan yerinde incelemede
sunulan belgede 253, polise verilen ifadede 380, İstanbul Valiliğinin denetim raporunda ise 442 şeklinde geçmektedir. Bunlardan hangisi
doğrudur?” sorusu yöneltilmiştir. Bu soruya EKÜDER Başkanı, “EKÜDER’in ilk zamanlarında ruhsatsız fırınlar ile unlu mamul ruhsatına
sahip olup ekmek üretimi yapanlar da üyeydi. Çünkü ilk başta amacımız sosyal dayanışmaydı. Ama zamanla yeni açılan ruhsatsız fırınlar
ve unlu mamul ruhsatına sahip olup ekmek üretimi yapanlar hakkında dava açmak yoluyla mücadele etmeye başlayınca (bu tür dava
dilekçesi ve karar örneklerini gün içerisinde sunacağız), dernekte böyle üyeler olması haklı olarak eleştiri konusu oldu. Bunun üzerine
EKÜDER tüzüğünü değiştirdik; bu tür üyeleri üyelikten çıkardık. O yüzden üye sayımız 253’e düştü. Ancak şu anda bekleyen 35-40
başvuru var. Gelecek ay üye sayımız 300’lere yaklaşacak” şeklinde cevap vermiştir.
2 27.10.1999 tarih ve 99-49/536-337 sayılı İstanbul Ekmek kararı.
3 17.08.2004 tarih ve 04-54/750-187 sayılı Kütahya Ekmek kararı.
4 07.01.2005 tarih ve 05-02/18-9 sayılı Gaziantep (Türkiye) Ekmek kararı.
5 18.01.2005 tarih ve 05-06/52-21 sayılı Ankara Ekmek kararı.
6 04.08.1999 tarih ve 99-37/376-241 sayılı İstanbul Halk Ekmek I kararı.
7 01.10.2009 tarih ve 09-43/1100-280 sayılı İstanbul Halk Ekmek II kararı.
8 24.11.2011 tarih ve 11-59/1518-543 sayılı İstanbul Sadabad Ekmek kararı.
13-36/469-205
3 / 10
EKÜDER olarak, üyelerine ve ürettikleri ürünleri halka arz ettikleri bayilerine, (Türk Gıda
Kodeksi/Tebliğinde) belirtilen şekilde etiket/tarife/liste hazırlayıp hizmet etmek istedikleri,
bastırılacak materyalin üzerinde; 250’den başlamak kaydı ile muhtelif gram, 50 Kuruştan
başlayıp, bir Liraya kadar muhtelif fiyatların yazılı olacağı çok alternatifli liste/etiket/tarifesi
olacağı ve materyallerde sabit olan tek unsurun ekmekte kullanılan hammadde ismi ve
oranlarının olacağı belirtilerek, böyle bir etiket/liste/tarifenin dernek tarafından onanması,
tasdik edilmesi bir yana, böyle bir çağrışım ya da imajın oluşturulmasının söz konusu
olmadığı, piyasaya müdahale, fiyat birlikteliği gibi serbest piyasanın özüne aykırı
faaliyetlerden de uzak oldukları, öğrenmek istediklerinin arz etmeye çalıştıkları etiket/liste
gibi kağıt materyallerin çevre kısımlarına derneklerinin tanıtım ve reklamının yazılıp
yazılamayacağı olduğu ve Kurul’dan gelecek bilgiye göre çalışmalarını yürütecekleri
ifade edilmiştir.
(12) Rekabet Kurumunun 06.07.2012 tarihli cevabi yazısında yukarıda yer verilen EKÜDER
başvurusuna ilişkin olarak yapılan ayrıntılı değerlendirmelerin ardından, Kurulun takdir
yetkisinin saklı kaldığı da belirtilerek aşağıda sunulan sonuçlara ulaşılmıştır:
- “Fiyat tarifesi” başlığı altında 250 gr ekmeğin fiyatının yazıldığı örnek tarifeler ekmek satış
noktaları tarafından ekmeğin geçerli ve tek satış fiyatı olarak algılanabilir niteliktedir. Diğer
yandan ekmek üreticisi teşebbüsün nihai satış noktasında geçerli kılmak istediği fiyatı söz
konusu tarife örneğini ekmek satış noktasına vermek suretiyle gerçekleştirme ihtimali de
bulunmaktadır.
- Aynı tarife çeşidiyle ilgili olarak; teşebbüsler Tebliğin ekmeğin gramajı ile ilgili getirdiği bir
takım düzenlemelerin yer aldığı bu tarifeleri kendilerine iletildiği haliyle uygulamayı
zorunluluk addedebilir ya da en azından bu tarifeler yeniden satış fiyatını belirleme
niyetindeki ekmek üreticileri tarafından bu yönde kullanılabilir. Bu nedenle söz konusu
tarifede üzerinde yazan fiyatın azami fiyat olduğunu belirten bir ifadenin yer alması yerinde
olacaktır.
- Öte yandan, EKÜDER tarafından Kurumumuza ulaştırılan tarifelerin bazılarında bayi kar
oranlarının ekmekte diğer günlük ve dayanıksız tüketim maddelerine göre yüksek olduğu
belirtilerek bayi kar marjının %20’yi geçmemesi yönünde uyarıda bulunulmaktadır. Takdir
edilir ki; serbest piyasa ekonomisi teşebbüslerin fiyatları arz ve talep koşularına göre kar
maksimizasyonu güdüsüyle özgürce belirleyebilmesi esasına dayanmaktadır. Serbest
piyasa ekonomisinin temel dinamikleri ve 4054 sayılı Kanun’un ruhuna aykırılık teşkil eden
bu yöndeki ifadelere tarifelerde yer verilmemesi yerinde olacaktır.
(13) EKÜDER tarafından Kurum kayıtlarına 05.11.2012’de intikal eden başka bir yazıda öncelikle
ekmek üreticilerinin yaşadığı sıkıntılar aktarılmış, serbest piyasa ekonomisinin uygulandığı
ülkemizde, pazardaki fiyatlara müdahale edilmesine mevzuatın izin vermediği belirtilerek,
Kurum’a aşağıdaki soru yöneltilmiştir:
“Bir mahallede ya da bir ilçede çalışan ekmek fırınları bir araya gelerek, bayilere verilen
ekmeğin, işletme çıkış fiyatını tespit edebilir mi? Örneğin; 20 ekmek üreticisi firma bir araya
gelerek; ‘bizim ekmek fiyatımız 60 kuruştur. Bayilere 60 kuruşa verilecek ekmeği bayiler
istedikleri fiyatta satabilir’ şeklinde bir anlaşma, işbirliği, birliktelik yapılabilir mi?”
(14) Rekabet Kurumunun 19.11.2012 tarihli cevabi yazısında, 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi
hakkında bilgi verildikten sonra; fırıncı esnafı tarafından başvuruda ifade edilen gibi bir
anlaşmanın yapılması durumunda, anlaşmaya taraf olan teşebbüslerin satışa sundukları
ürünlerin fiyatlarını birlikte tespit edecek olmaları nedeniyle, anlaşmaya taraf olan
teşebbüsler hakkında 4054 sayılı Kanun çerçevesinde bir soruşturma açılmasının mümkün
olduğu belirtilmiştir.
(15) İstanbul Valiliği İl Dernekler Müdürlüğüyle yapılan görüşmede, kendilerine yapılan
“EKÜDER’in bakkallara ve fırınlara 85 kuruşa ekmek satacaksınız diyerek baskı yaptığına
13-36/469-205
4 / 10
ve bakkalları ekmeksiz bıraktığına” ilişkin başvuru hakkında Kurum’a gönderdikleri dışında
bir bilgi ve belgenin bulunmadığı ifade edilmiştir.
(16) 08.05.2013 tarihinde EKÜDER’de yapılan yerinde incelemede, EKÜDER’in 4054 sayılı
Kanun’un 4. maddesi kapsamında değerlendirilmesi olası çeşitli eylemlerde/girişimlerde
bulunduğuna işaret eden belgeler tespit edilmiştir. Bu belgelere herhangi bir önem sırası
atfedilmeksizin aşağıda yer verilmiştir.
(17) EKÜDER’de Kurum’un 06.07.2012 tarihli yazısına konu olan fiyat tarifeleri bulunmuştur. Bu
tarifelere ilişkin olarak 03.06.2013 tarihinde yapılan görüşmede EKÜDER Başkanına,
08.05.2013 tarihinde yapılan yerinde incelemede alınan belgelerden, EKÜDER’in fiyat
tarifeleri bastırdığı, bunların üzerinde azami ifadesine yer verilmediği, bayi karlarına ilişkin
ifadeler bulunduğunun tespit edildiği belirtilerek, bu tarifelerin kaç adet bastırıldığı, hangi
fırınlara, ne kadarlık bir ücret karşılığında dağıtıldığı ve konuya ilişkin vermek istedikleri
başka bir bilginin olup olmadığı sorulmuştur. Bu soruya EKÜDER Başkanı özetle, tarifelerin
Rekabet Kurumu ile 2012 yılında yapılan yazışmaların öncesi döneme ait olduğu, bazı
üyelerinin bunları EKÜDER’e gelerek parasız olarak aldıkları, ancak Kurum ile yapılan
yazışmalardan sonra yenilerini bastırdıkları ve bunların da bedava olduğu, gün içerisinde
gönderecekleri tarifelerin Kurum yazışmalarına uygun olduğunu düşündükleri, ancak
taahhüt edecekleri üzere bunların da Rekabet Kurulu tarafından 4054 sayılı Kanun’a aykırı
olabileceği sonucuna ulaşılırsa, Kurul görüşleri doğrultusunda gerekli değişiklikleri
yapacakları hatta istenirse fiyat tarifelerini bastırmayacakları şeklinde cevap vermiştir.
Görüşmenin ardından EKÜDER Başkanı tarafından gönderilen tarifelerin en sonunda
“Rekabet Kurumu’nun 06/07/2012 tarih ve B.21.6.REK.0.17.00.00/665 sayılı yazılarında;
‘…tarifede üzerinde yazan fiyatın azami olduğunu belirten bir ifadenin yer alması yerinde
olacaktır’ denilmektedir” ibaresinin dipnot olarak yer aldığı tespit edilmiştir.
(18) EKÜDER’de yapılan yerinde incelemede bulunan “Ekmek üreticilerinin dikkatine” başlıklı
tarihsiz belgede, “ekmek üreticilerinin yaşadığı sıkıntılar” aktarıldıktan sonra şu ifadelere yer
verilmiştir:
“…(E)kmek üreticilerinin rahat bir nefes alması zor değil, mümkündür… Dernek olarak bir
çalışma başlattık. Fırın çıkış fiyatı tespit ederek, bayi kar oranlarını %10/15 seviyesine
çekmek. Bir ekmekte bayi karı; 10/15 kuruşu geçmemelidir… Fırın çıkış fiyatı 75 kuruş olan
ekmeği; bayi ister 75, ister 90 kuruşa, isterse 1 liraya satabilir. Ekmeğin pazarda halka arz
fiyatı, serbest piyasanın koşullarına göre belirlenebilir. Mademki ülkemizde serbest piyasa
ekonomisi uygulanıyor, serbest piyasa ekonomilerinde pazara müdahale edilemiyor, bizde
ürün çıkış fiyatını belirler, satış fiyatını pazarın koşullarına bırakabiliriz. Ekmeğin pazara
sunulmasında uygulanacak yegane yolun bu olduğunu düşünüyoruz. Bu konuda ilgili resmi
makamlarla yazışmalarımız devam ediyor… ”
(19) Yerinde incelemede bulunan “Ekmek Üreten Satan ve Tüketenlerin Dikkatine” başlıklı
tarihsiz belgede, “ekmek üreticilerinin yaşadığı sıkıntılar” ile “sigara, yumurta, gazete, süt
gibi ürünlerdeki bayi (satıcı) kar oranları” aktarılmış, ardından şu ifadelere yer verilmiştir9:
“… Hangi ürün ve özellik kıstas alınırsa alınsın, bir ekmekteki bayi karı yüzde 15’i
geçmemelidir. Pazardaki arz-talep dengesizliği ve haksız rekabetten istifade ederek, yüzde
15’in üzerinde kar talebinde bulunmak etik olmadığı gibi, üretici firmanın (fırın) zarara
uğratılmasına sebep olacağından, bi hakkın gaspı olarak değerlendirilebilir…Piyasaya 1
liraya satılan ekmeğin fırın fiyatının 80 kuruş, 85 kuruşa satılan ekmeğinde 70 kuruş
olması gerektiğini düşünüyor ve üyelerimize bunu tavsiye ediyoruz.”
(20) Yukarıdakine benzer şekilde, başlıksız ve tarihsiz bir belgede; “ekmek gibi ‘nevi şahsına
münhasır’ özelliği olan bir ürünün bayi kar oranı satış fiyatı üzerinden yüzde 10’u
9 Vurgular esas metinlerde yer almaktadır.
13-36/469-205
5 / 10
geçmemelidir. 1 liraya satılan ekmek bayilere 85/90 kuruştan, 85 kuruşa sat
