Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2013-2-48 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 13-69/938-398
Karar Tarihi : 05.12.2013
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Kenan TÜRK, Dr. Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR,
Fevzi ÖZKAN, Dr. Metin ARSLAN, Doç. Dr. Tahir SARAÇ
B. RAPORTÖRLER: Doç. Dr. Aydın ÇELEN, Hatice YAVUZ, Cemile YÜKSEK
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : - Superonline İletişim Hizmetleri A.Ş.
Esentepe Mah. Salih Tozan Sok. Karamancılar İş Merkezi
No:18 Şişli/İstanbul
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILAN : - Türk Telekomünikasyon A.Ş.
Esentepe Mah. Salih Kozan Sok. Karamancılar İş Merkezi
D Blok No:16 Şişli/İstanbul
(1) E. DOSYA KONUSU: Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin TT-VPN hizmetine ilişkin
uygulamaları yoluyla kiralık devre ve benzeri hizmetler pazarında rakiplerinin
faaliyetlerini zorlaştırdığı iddiası.
(2) F. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 04.07.2013 tarih ve 4067 sayı ile giren
başvuru üzerine hazırlanan 23.09.2013 tarih ve 2013-2-48/İİ sayılı İlk İnceleme
Raporu, 03.10.2013 tarihli Kurul toplantısında görüşülmüş ve 13-56/790-M sayı ile
önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. İlgili karar uyarınca düzenlenen 29.11.2013
tarih ve 2013-2-48/ÖA sayılı Önaraştırma Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır.
(3) G. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle; Türk Telekomünikasyon A.Ş. (Türk
Telekom)’nin VPN hizmetinin sunumunda müşterilerinden cihaz ve bağlantı ücreti
almayarak düşük veya negatif kâr marjlarıyla VPN hizmeti sağladığı, ayrıca VPN
hizmetinin sunumunda en uygun teknoloji olduğu iddia edilen Metro Ethernet ürünün
toptan seviyede alternatif işletmecilere minimum 5 Mbps’ten erişime açıldığı, ancak
TT-VPN hizmetinin sunumunda 1 Mbps’lik Metro Ethernet teknolojisinin kullanıldığı,
böylece Türk Telekom’un TT-VPN hizmeti için kullandığı girdiyi aynı koşullarla
alternatif işletmecilerin erişimine açmayarak rakiplerinin maliyetlerini yükselttiği iddia
edilmektedir.
(4) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; anılan teşebbüs hakkında 4054 sayılı
Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığı ifade
edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Başvurudaki İddialar
(5) Başvuruda;
Superonline İletişim Hizmetleri A.Ş. (SUPERONLINE)’nin, Bilgi Teknolojileri ve
İletişim Kurumu (BTK) tarafından “veri erişim hizmetleri (kiralık devre ve benzeri
iletim ve haberleşme hizmetleri)” alanında yetkilendirilmiş bir işletmeci olduğu,
13-69/938-398
2/12
bu kapsamda perakende seviyede bireysel ve kurumsal abonelere ses, data ve
görüntü alanında iletişim hizmetinin sunumunu yaptığı,
Perakende seviyede kiralık devre ve benzeri hizmetlerin sunumu için ülke
sathına yayılmış bir fiziki elektronik haberleşme şebekesine (bakır, fiber, vb.)
sahip olunmasının ya da mevcut erişim düzenlemeleri çerçevesinde Türk
Telekom’un sunmakta olduğu toptan seviyedeki hizmetlerden yararlanılmasının
gerektiği,
Elektronik haberleşme şebekesinin iletim ve erişim şebekeleri olmak üzere iki
farklı altyapıdan oluştuğu, müşteriye doğrudan temas eden yerel ağlar olan
erişim şebekesinin kurulum maliyetinin iletim şebekesinin (yerel ağlardan
başlayan trafiğin uzak mesafeler arasında iletimini sağlayan altyapı) kurulum
maliyetinden daha yüksek olduğu, bu nedenle orta ve kısa vadede alternatif
işletmecilerin erişim şebekesini tekrar etmesinin mümkün olmadığı, iletim
hizmetlerine yönelik yapılan yatırımların ise yerleşik işletmecinin altyapısı ile
rekabet edebilir seviyede olmadığı,
Kiralık devre ve benzeri iletim hizmetlerinin, erişim ve iletim şebekelerinin
birlikte kullanılarak sunulan hizmetler olması nedeniyle Türk Telekom’un ilgili
hizmetin sunumunda rakiplerine göre önemli avantajı bulunduğu, Türk
Telekom’un BTK tarafından “Toptan ve Perakende Kiralık Devre Hizmetlerine
İlişkin Pazar Analizi” kapsamında “toptan ve perakende seviyede ülke genelinde
sunulan kiralık devre taşıma ve sonlandırma” pazarlarında Etkin Pazar Gücü
(EPG)’ne sahip olduğunun ilan edildiği,
Türk Telekom’un sunduğu VPN (Virtual Private Network–sanal özel ağ)
hizmetinin (TT-VPN) yukarıda bahsedilen pazar analizi kapsamına alınmadığı,
dolayısıyla Türk Telekom’un VPN hizmetinin şartlarını serbestçe belirlediği,
TT-VPN’in çoklu protokol etiket bağlaşması (MPLS) altyapısına dayalı olarak
farklı noktalar arasında hızlı ve güvenli bağlantı sağlayan kiralık devre benzeri
bir hizmet olduğu,
VPN hizmetinin talep edilen bant genişliğine ve erişimde kullanılan altyapının
(fiber, bakır) niteliğine göre farklı teknolojiler (xDSL, Frame Relay, Metro
Ethernet vb.) ile sunulabilmesi mümkün iken TT-VPN hizmetinin sunumunda,
yaygın olarak fiber altyapı üzerinden Metro Ethernet teknolojisinin kullanıldığı,
BTK tarafından yapılan pazar analizinde geleneksel kiralık devreler ile noktadan
noktaya erişim sağlamaya olanak veren diğer teknolojilerin (ATM, Frame Relay,
ADSL, Metro Ethernet, Fiberlink, G.SHDSL ve Ekotünel) karşılaştırıldığı ve
ATM, Frame Relay ve ADSL teknolojilerinin kiralık devre hizmetleri ile ikame
olmadığı, buna karşın Metro Ethernet, Fiberlink, G.SHDSL teknolojilerinin belirli
seviyeye kadar ikame oldukları sonucuna varıldığı, VPN’in ise ilgili piyasa
kapsamına alınmadığı,
Pazar analizi kapsamında BTK’ya gönderilen görüşte, kapasite, güvenlik,
noktadan çok noktaya iletim sağlama, tahsisli olma gibi nitelikleri nedeniyle VPN
hizmetinin kiralık devre hizmetleri üzerinde rekabetçi baskı yarattığı, bu nedenle
VPN’in de ilgili pazar kapsamına alınması gerektiğinin belirtildiği,
Türk Telekom’un 2012 yılsonu itibariyle kiralık devre taşıma pazarındaki
abonelerin (…..) hizmet verdiği, kiralık devrelerin ise (…..) sunduğu, ilgili
hizmetin sunumunda elde ettiği toplam gelirin pazarın toplam gelirinin (…..)
13-69/938-398
3/12
olduğu,
BTK tarafından VPN’in ilgili pazar kapsamına alınmaması nedeniyle TT-VPN ile
ilgili verilere ulaşılamadığı, buna karşın Türk Telekom’un 2012 yılı faaliyet
raporu referans alınarak Türk Telekom’un müşterilerini çok hızlı ve yoğun bir
şekilde TT-VPN altyapısına geçirdiği, müşterilerin uzun süreli taahhütler (3-5
sene) verdiği, bu nedenle Türk Telekom’un kiralık devre ve benzeri hizmetler
pazarında tekel duruma geleceği
belirtilmiştir. Ayrıca başvuruda;
SUPERONLINE’ın sahip olduğu erişim şebekesinin sınırlı olması nedeniyle TT-
VPN benzeri bir hizmet sunumu için Türk Telekom’dan erişim altyapısı temininin
gerekli ve TT-VPN hizmetinin sunumu için en uygun teknolojinin Metro Ethernet
olduğu,
Türk Telekom ile rekabet edilebilmesi için VPN hizmetinin sunumunda girdi
olarak kullanılan Metro Ethernet tarifeleri ile perakende hizmet niteliğindeki TT-
VPN tarifeleri arasından uygun bir marjın bulunması gerektiği,
VPN hizmetinin sunumunda cihaz maliyetleri, MPLS şebekesinin kurulum ve
işletim maliyetleri, operasyonel maliyetler oluşmakla birlikte, sunulan
değerlendirmede bu maliyetlerin dikkate alınmadığı, Metro Ethernet tarifesine
ilişkin devre hazırlama ve aylık kira ücretlerinin göz önünde bulundurulduğu,
BTK tarafından onaylanan Türk Telekom Metro Ethernet teknolojisine ilişkin
devre hazırlama ücretinin 20,30 TL olduğu1
Varlık noktalarında (POP) hizmet sunulan müşteri sayısı ve kapasite ihtiyacına
bağlı olarak POP noktalarında yüksek kapasiteli Metro Ethernet temin edilerek,
elde edilen kapasitenin müşteriler arasında paylaştırıldığı, böylece ortalama
maliyetlerin düşürülebildiği,
VPN hizmetinin sunumu için gerekli noktaların POP noktasında bulunması
durumunda aylık kira ücretinin başvuruda yer verilen şehir içi tarifesi üzerinden,
ilgili bölge-şehirde POP noktası bulunmaması durumunda ise şehirlerarası tarife
üzerinden ücretlendirildiği,
SUPERONLINE’ın (…..) ilde POP noktası bulunduğu ve Türk Telekom’un her
şehirde bulunan varlık noktalarını ikame edebilecek altyapısının bulunmadığı,
Toptan seviyede alternatif işletmecilere sunulan Metro Ethernet tarifesinin 5
Mbps’ten başladığı, ancak Türk Telekom tarafından perakende seviyede
sunulan TT-VPN ürününde girdi olarak 1 Mbps’lik Metro Ethernet teknolojisinin
kullanıldığı,
Böylece, yerleşik işletmeci konumunda olan ve zorunlu unsur niteliğindeki
altyapıya sahip bulunan Türk Telekom’un, perakende seviyede sunduğu
hizmetler için kullandığı girdileri aynı koşullarla alternatif işletmecilerin erişimine
açmayarak rakiplerinin maliyetlerini sanal bir şekilde yükselttiği,
Türk Telekom tarafından (…..) sunulan fiyat teklifinin bahsedilen fiyatlama
davranışına örnek olabileceği; buna göre, (…..) 5 Mbps’ten düşük kapasiteler
için KDV ve ÖTV dahil aylık toplam (…..) teklif verildiği, 24 ay kullanım
taahhüdü karşılığında (…..)TL bağlantı ücreti ve uç cihazlarının Türk Telekom
1 Devre hazırlama ücreti, devre bağlantısının her iki ucu için ayrı ayrı alınmaktadır, dolayısıyla her bir
devre için %18 KDV ve %15 ÖİV hariç olmak üzere 40,60 TL maliyet oluşmaktadır.
13-69/938-398
4/12
tarafından ücretsiz karşılandığı, ayrıca genel yönetim gideri, pazarlama gideri
ve diğer operasyonel maliyetlerin de müşteriye yansıtılmadığının düşünüldüğü,
Söz konusu fiyat teklifinin referans alınarak, SUPERONLINE’ın katlanması
gereken maliyet ile Türk Telekom’un fiyat teklifinin kıyaslanabileceği,
Bu çerçevede, ilgili teklifin SUPERONLINE tarafından sunulduğu varsayımı
altında, hizmetin sunumu için (…..) ile (…..) dolar seviyesinde cihaz yatırımı
yapılması, lokasyon için Türk Telekom’a fiber altyapı kurulum bedeli ödenmesi
gerektiği, ayrıca devrenin kurulumu için hizmet bedeli tahsil edileceği,
Hizmet sunumunda oluşabilecek diğer maliyet kaleminin MPLS şebekesinin
kurulum ve işletim maliyeti olduğu, ilgili maliyet tutarının net olarak
öngörülemediği,
Dosyada yer verilen, SUPERONLINE tarafından ilgili teşebbüse sunulabilecek
fiyat teklifine ilişkin hesaplama çerçevesinde; VPN hizmetinin sunumunda veri
gönderimi ve veri alımı olmak üzere her bir uç için toptan seviyede aylık Metro
Ethernet bedelinin Türk Telekom’a ödenmesi gerektiği, varsayımsal örnekte tek
uç için Türk Telekom’un Metro Ethernet tarifesinden yararlanılması halinde
oluşacak maliyet büyüklüğünün hesaplandığı, bu bakımdan fiber bağlantı ücreti,
cihazların maliyeti ve MPLS şebekesi işletim maliyeti katılmadan oluşan KDV
hariç maliyet büyüklüğünün ((…..)), Türk Telekom’un KDV ve ÖİV dahil teklifinin
çok üzerinde olduğu,
ifade edilerek, gereğinin yapılması talep edilmektedir. Bu çerçevede konuyla ilgili
olarak, Türk Telekom, SUPERONLINE, Vodafone Net İletişim Hizmetleri
A.Ş.(Vodafone Net İletişim), İşnet Elektronik Bilgi Üretim ve Dağıtım Tic. ve İletişim
Hizm. A.Ş. (İŞNET) ve MTCTR Memorex Telekomünikasyon San. ve Tic. Ltd. Şti.
(MEMOREX)’den bilgi talep edilmiştir.
I.2. BTK Görüşü
(6) Başvuru konusuna ilişkin olarak, 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu
(EHK)’nun 7. maddesinin, 2. fıkrası uyarınca BTK’dan talep edilen görüş 27.08.2013
tarih ve 6151 sayılı yazı ile Rekabet Kurumu kayıtlarına intikal etmiştir. Görüşte;
Toptan ve Perakende Kiralık Devre Pazarı Analizi'ne ilişkin olarak alınan
12.04.2013 tarihli ve 2013/DK-SRD/189 sayılı BTK kararı ile onaylanan “Toptan
ve Perakende Kiralık Devreler Pazar Analizi Nihai Dokümanı”nda "VPN
hizmetlerinin isteğe bağlı anahtarlama ve yönlendirme özelliğinin olması ve
genellikle noktadan çok noktaya, çok noktadan çok noktaya bağlantı/arz içermesi
nedeniyle ilgili pazar kapsamında değerlendirilmemesi gerektiği
düşünülmektedir." ifadesine yer verildiği,
Bu kapsamda VPN hizmetinin bahsi geçen BTK kararı ile onaylanan toptan ve
perakende kiralık devrelere ilişkin ilgili pazar tanımına dahil olmadığı ve anılan
pazar analizi neticesinde Türk Telekom'a getirilen yükümlülüklerin de VPN
hizmeti sunumunu kapsamadığı,
Diğer taraftan, 01.03.2010 tarihli ve 2010/DK-07/130 BTK kararı ile TT-VPN
(VPN) hizmetinin, 07.01.2010 tarihli ve 2010/DK-10/182 sayılı BTK kararı ile Türk
Telekom'un EPG’ye sahip işletmeci olarak belirlendiği; perakende kiralık
devrelere ilişkin ilgili pazarın ve 07.01.2010 tarihli ve 2010/DK-10/193 sayılı karar
ile Türk Telekom'un EPG’ye sahip işletmeci olarak belirlendiği, toptan kiralık
devrelere ilişkin ilgili pazarın kapsamında yer almadığı ve adı geçen işletmeciye
13-69/938-398
5/12
anılan pazar analizleri neticesinde getirilen yükümlülüklerin TT-VPN hizmetini
kapsamadığı göz önünde bulundurularak, TT-VPN hizmetine ilişkin olarak Türk
Telekom tarafından yapılacak tarife ve kampanya tekliflerinin, söz konusu tarife
ve kampanyaların yürürlüğe girmesi öncesinde BTK’ya bilgi olarak sunulması
kaydıyla onaylanmasına gerek olmadığına karar verildiği,
Müteakiben, Türk Telekom tarafından BTK’ya 04.01.2012 tarihinde, TT-VPN
hizmetinin toptan düzeyde sunulmaması ve perakende indirim koşullarının revize
edilmesine yönelik yapılan başvuruya ilişkin olarak Türk Telekom'a, 01.03.2010
tarihli ve 2010/DK-07/130 sayılı kararda belirtilen hususlar hatırlatılarak TT-VPN
hizmetinin sunumunda 05.11.2008 tarih ve 5809 sayılı EHK’nın 'ilkeler' başlıklı 4.
maddesinin ayrım gözetmemeye ilişkin 4. fıkrası başta olmak üzere ilgili mevzuat
hükümlerinin göz önünde bulundurulması hususlarının iletildiği,
Bu çerçevede Türk Telekom tarafından sunulan VPN hizmetine ilişkin tarife ve
kampanyaların BTK onayına tabi olmadığı,
VPN hizmetinin sunumunda farklı erişim teknolojilerinin (G.SHDSL, ATM, Frame
Relay, Metro Ethernet vb.) kullanılabildiği, söz konusu hizmetin Metro Ethernet
erişim teknolojisi üzerinden sunum zorunluluğunun bulunmadığı,
Diğer taraftan, Türk Telekom'un EPG'ye sahip işletmeci olarak belirlendiği
pazarlar kapsamında yer almayan VPN hizmetine yönelik olarak Türk Telekom'a
getirilmiş bir erişim sağlama yükümlülüğü bulunmadığından söz konusu hizmetin
Türk Telekom tarafından ticari olarak sunulduğu,
SUPERONLINE tarafından yapılan başvurudaki açıklamalarda, VPN hizmetinin
kiralık devre benzeri bir hizmet olduğunun ifade edildiği, perakende seviyede TT-
VPN hizmeti benzeri bir hizmeti sunabilmeleri için en uygun teknoloji olarak öne
sürdükleri Metro Ethernet hizmetinin toptan tarifesinin Türk Telekom tarafından
uygun bir marj bırakılarak sunulması gerektiğinin belirtildiği,
Bu çerçevede yapılacak değerlendirmede, öncelikle kiralık devre hizmeti ile VPN
hizmetinin birbirinden ayrılması gerektiği,
Her ne kadar iki hizmet de veri transferi için kullanılıyor olsa da 12.04.2013 tarihli
ve 2013/DK-SRD/189 sayılı BTK kararı ile onaylanan "Toptan ve Perakende
Kiralık Devreler Pazar Analizi Nihai Dokümanı"nda yapılan tespit ve
değerlendirmeler sonrasında VPN hizmetinin noktadan çok noktaya bağlantı
içermesi nedeni ile kiralık devre olarak değerlendirilmemesi gerektiğini
