Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2017-3-49 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 17-42/664-293
Karar Tarihi : 21.12.2017
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK
Üyeler : Arslan NARİN, Adem BİRCAN, Şükran KODALAK, Mehmet AYAN
B. RAPORTÖRLER: İbrahim Hilmi KOÇAK, Ebrar KOCAMAN, Dilara Nur CANSU
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : - Gizlilik talebi bulunmaktadır.
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILANLAR : - Sakarya ili Karasu ilçesinde ekmek üretimi yapan fırıncılar
(1) E. DOSYA KONUSU: Sakarya ili Karasu ilçesinde faaliyet gösteren fırıncıların
Karasu Esnaf ve Sanatkarlar Odası bünyesinde toplanarak fiyat ve iskonto
oranlarını belirlediği iddiası.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: 03.04.2017 tarihinde Cumhurbaşkanlığı İletişim Merkezine
(CİMER) yapılan, 12.07.2017 tarihinde Gümrük ve Ticaret Bakanlığına yönlendirilen ve
akabinde 18.07.2017 tarih ve 5153 sayı ile Rekabet Kurumu (Kurum) kayıtlarına intikal
eden başvuruda özetle;
- Karasu Esnaf ve Sanatkarlar Odası (ODA) tarafından 03.04.2017 tarihinde
düzenlenen toplantıda, Karasu ilçesinde faaliyet gösteren fırıncıların ekmeğin rayiç
fiyatın altında satılmaması, bakkallara uygulanan iskonto oranında %20'nin altına
inilmemesi ve bakkallardan iade ekmek alınmaması hususlarında karar aldıkları,
- Belirlenen fiyat ve iskonto oranına uyulmamasının, fırıncılara 100.000 TL’lik senet
imzalatılması suretiyle yaptırıma bağlandığı,
- İmzalanan sözleşmeye uyulup uyulmadığını denetleme yetkisinin bölgede yer alan
fırıncılardan Ali ÇAKIR, Sultan SUKAS, Abdullah EMİNOĞLU, Burak İSKENDER
ve İbrahim SARIOĞLU'na ait olduğu
iddialarına yer verilerek gereğinin yapılması talep edilmiştir.
G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 18.07.2017 tarih ve 5153 sayı ile giren başvuru
üzerine hazırlanan 16.08.2017 tarih ve 2017-3-49/İİ sayılı İlk İnceleme Raporu’nun
görüşülmesi sonucunda, 22.08.2017 tarih ve 17-27/446-M sayı ile önaraştırma
yapılmasına karar verilmiştir.
(3) İlgili karar uyarınca düzenlenen 30.11.2017 tarih ve 2017-3-49/ÖA sayılı Önaraştırma
Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır.
(4) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda özetle; Sakarya ili Karasu ilçesinde faaliyet
gösteren fırın işletmeleri ve ODA hakkında 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında
Kanun’un (4054 sayılı Kanun) 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek
olmadığı sonuç ve kanaatine ulaşıldığı ifade edilmiştir.
17-42/664-293
2 / 9
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
(5) Önaraştırma kapsamında 14.11.2017 tarihinde ODA’da yerinde inceleme yapılmış ve
aralarında özellikle denetleme yetkisinin bulunduğu bazı fırıncılarla görüşmeler
gerçekleştirilmiştir.
I.1. İlgili Pazar
I.1.1. Sektör Hakkında Bilgi1
(6) Önaraştırma konusu olan klasik ekmek; buğday ununa su, tuz ve maya katılmasının
ardından bu karışımın mayalanmaya bırakılması ve pişirilmesi ile elde edilmektedir.
Ülkemizde klasik ekmek üreten 40.000’in üzerinde fırının büyük kısmını küçük işletmeler
oluşturmaktadır. Klasik ekmeğin üretimini, üretim teknolojisi bakımından; geleneksel
üretim ve endüstriyel üretim olarak ikiye ayırmak mümkündür.
(7) Geleneksel üretim küçük çaplı fırınlar bünyesinde gerçekleştirilmekte, bu fırınlardaki
üretim büyük oranda beyaz buğday unundan yapılan ekmekle sınırlı olmaktadır.
Endüstriyel üretim ise ekmeğin yüksek kapasite ile üretimini sağlamakta, yeni
teknolojilerin uygulanmasına, işbölümünün artmasına, uzmanlaşmaya imkân
tanımaktadır. Bir başka deyişle, yüksek kapasite ve düşük maliyet ile ölçek ekonomilerinin
pozitif etkilerinden faydalanma ve uzmanlaşma sayesinde daha ucuz, daha hijyenik ve
daha geniş bir ürün yelpazesi ortaya çıkmaktadır. Tünel/kombine fırınlar büyük ölçekli
ekmek üretim tesislerine örnek verilebilir.
(8) Türkiye’de ekmek üretimine ilişkin esaslar temel olarak 29.12.2011 tarih ve 28157 (3.
mükerrer) sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan "Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği"ne göre
hazırlanan 2012/2 sayılı Türk Gıda Kodeksi Ekmek ve Ekmek Çeşitleri Tebliği (Tebliğ) ile
düzenlenmiştir.
(9) Söz konusu Tebliğ’de ekmek ve ekmek çeşitlerinin tanımının yapıldığı ve bu ürünlerin
özelliklerinin belirlendiği görülmektedir. Tebliğ’in “Amaç” başlıklı 1. maddesinde ekmek ve
ekmek çeşitleri kavramları ayrı ayrı ifade edilmiş, bu ayrımı destekler şekilde aynı
Tebliğ’in 4. maddesinde bu kavramlar ayrı tanımlara bağlanmıştır. Nitekim “ekmek”
kavramı, yalnızca buğday unundan yapılan ürünler için kullanılmaktayken "ekmek
çeşitleri" buğday ununa diğer tahılların ve hatta çeşnilerin katılması ile ortaya çıkan
ürünleri tanımlamak için kullanılmıştır.
(10) Klasik ekmek ile çeşit ekmek arasındaki en önemli fark, klasik ekmeğin gramaj ve
fiyatlandırma bakımından tabi olduğu sınırlamalar nedeniyle ortaya çıkmaktadır. Zira
Tebliğ’in 5. maddesine göre, klasik ekmek asgari 200 gram ağırlıktan başlayarak 50’şer
gram artırılmak suretiyle piyasaya sunulabilmektedir. Anılan maddenin devamında çeşit
ekmekler için istisna tanınarak paketlenmiş ekmeklerin ağırlıkları bakımından muhtelif
ağırlıklarda piyasaya sunulması mümkün kılınmıştır.
1 08.06.2017 tarih ve 17-19/287-124 sayılı Kurul kararı.
17-42/664-293
3 / 9
(11) Fiyatlandırma yönünden bakıldığında, klasik ekmek fiyatının Tebliğ’deki gramaja ilişkin
hüküm çerçevesinde düzenlendiği, gramaj bazında fiyat üst sınırı belirlendiği
anlaşılmaktadır. Ekmek üreticilerinden Esnaf ve Sanatkârlar Odalarına bağlı olan esnaf
niteliğindeki işletmelerin 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu’nun
62. maddesine göre belirlenen azami fiyatlara uymaları gerekmektedir. Ticaret ve sanayi
odalarına kayıtlı tacir ve sanayici niteliğindeki işletmeler ise, 5174 sayılı Türkiye Odalar
ve Borsalar Birliği ile Odalar ve Borsalar Kanunu’nun (5174 sayılı Kanun) 12. maddesi ve
bu maddeye dayanarak çıkarılan “Tacir ve Sanayiciler Tarafından Üretilen Mal ve
Hizmetlerin Azami Fiyat Tarifelerinin Düzenlenmesi Hakkında Yönetmelik” hükümleri
çerçevesinde belirlenen azami fiyat tarifesine uymak durumundadır. Ancak azami fiyatın
altında bir fiyatla satış yapılabilmesinin önünde herhangi bir engel bulunmamaktadır.
I.1.2. İlgili Pazar
(12) Ülkemizde tüketicinin gözünde en temel gıda maddesi olarak görülen ekmeğin talep
ikamesi düşüktür. Diğer bir ifadeyle ekmek tüketici için vazgeçilmez bir üründür. Ekmeğin
temel gıda maddesi olması ve diğer gıda ürünleriyle ikame edilebilirliğinin olmaması
nedeniyle birçok Kurul kararında ilgili ürün pazarı “ekmek pazarı” olarak belirlenmiştir.
(13) Öte yandan “İlgili Pazarın Tanımlanmasına İlişkin Kılavuz”un 20. maddesinde ise; “…
İnceleme konusu işlem, gerek ürün gerekse de coğrafi açıdan olası alternatif pazar
tanımları çerçevesinde rekabet açısından endişeler yaratmıyor ya da alternatif tüm
tanımlar açısından rekabeti bozucu bir etki söz konusu oluyorsa pazar tanımı
yapılmayabilir” ifadesine yer verilmiştir. Mevcut dosyada ulaşılan sonucu
etkilemediğinden ilgili ürün ve coğrafi pazar tanımı yapılmamıştır.
I.2. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
I.2.1. Önaraştırma Sürecinde Elde Edilen Bilgi ve Belgeler
(14) Dosya konusu başvuruya ek belgede, 03.04.2017 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere,
ODA’ya üye 18 fırıncının imzaladığı “SÖZLEŞMEDİR” başlıklı bir sözleşme yer
almaktadır. İlgili sözleşmede maddeler halinde;
- ekmeğin rayiç fiyatın altında satılmayacağı,
- bakkallara verilecek iskonto oranının %20 olacağı, iskonto oranının altına
inilmeyeceği,
- bakkallardan iade ekmek alınmayacağı,
- bakkallardaki dolapların azami iki dolap olacağı, fırıncıların bakkallara teklif
götüremeyeceği,
- ilçe dışındaki fırıncılardan ekmek gelmemesi için belediye ile görüşüleceği ve
- anlaşmaya uymayan fırıncılara 100.000 TL’lik senetlerin cebri icrası için işlem
başlatılacağı
hükme bağlanmıştır.
(15) Bu kapsamda önaraştırma sürecinde 14.11.2017 tarihinde ODA’da yerinde inceleme
yapılmış ve Karasu İskenderoğlu Ekmek Fırını, Hakkı Usta İskenderoğlu Ekmek Fırını,
Eminoğlu Ekmek Fırını, Aziziye Unlu Mamulleri, Çırakoğlu Ekmek Fırını ile görüşme
gerçekleştirilmiştir. Yerinde inceleme esnasında rekabetçi endişe doğuracak herhangi bir
belgeye ulaşılamamıştır. Bununla birlikte Karasu ekmek pazarının yapısı, sektörün
işleyişi, şikayet başvurusunda yer alan sözleşmenin gerçeği yansıtıp yansıtmadığı ile
anılan sözleşmeye uyulup uyulmadığı ve teşebbüslerin fiyatlama politikalarına ilişkin
olarak teşebbüs yetkilileriyle görüşmeler gerçekleştirilmiştir.
17-42/664-293
4 / 9
(16) Yapılan görüşmelerde özetle:
- Sözleşmenin, yapıldığı günün ertesinde bozulduğu ve hiç hayata geçmediği,
- Karasu’nun yazlık bir ilçe olduğu, yaz aylarında nüfusun aşırı derecede arttığı
ancak kışın nüfusun azalmasına rağmen fırıncı sayısının azalmadığı,
- Aşırı üretimle beraber sigortasız işçi çalıştırma, faturasız ve/veya kalitesiz un
kullanan fırınların fiyatları aşağı çekmesinden ötürü sözleşmenin uygulanmasının
mümkün olmadığı,
- Karasu Belediyesinin isteyen herkese ruhsat verdiği, bunların yanında Karasu’ya
civar il ve ilçelerden ekmek geldiği,
- Ekmek maliyetinin (…..) TL civarında olduğu, 2013 yılından itibaren maliyetlerin
sürekli artmasına rağmen ekmek fiyatlarının değişmediği, hâlihazırda 1,50 TL olan
300 gr ekmeğin Karasu’da (…..) TL ila (…..) TL arasında satıldığı,
- Rekabetin en çok bayilere verilen iskontoda yaşandığı ancak her bir fırıncının
kendine göre iskonto verdiği
belirtilmiştir.
(17) Ayrıca Hakkı Usta İskenderoğlu fırını yetkilisi (…..) ile yapılan görüşmede; fırıncılar olarak
sürekli toplantılar yaptıkları, ekmek fiyatlarıyla ilgili sözleşme imzaladıkları, sözleşmeye
uymayanlara ceza verilmesinin kararlaştırıldığı, sözleşmeye imza atan teşebbüs
sahiplerince senet düzenlendiği ve düzenlenen senetlerin ODA’da tutulduğu ancak
senetlerin işleme konulmadığı ifade edilmiştir.
(18) İskenderoğlu fırını yetkilisi (…..) ile yapılan görüşmede ise; sözleşmenin bizzat ODA
bünyesinde yapıldığı ancak sözleşmeye ilk ODA Başkanının uymadığı, sözleşmede
imzası olmamasına rağmen başka fırınlarda işletmeci olan yeğenleri (…..) için
sözleşmeye uyacağını belirttiği, Karasu’da en çok kendisinin diğer fırıncılarla fiyat
rekabeti içinde olduğu, ekmek 1,00 TL olduğu zamanlarda (…..), halihazırda kendi
büfelerinde ekmeğin (…..) TL’ye satıldığı, sözleşmenin uygulanmayacağının baştan belli
olduğu, özellikle ulusal marketlerin fiyatlarına müdahale edilemeyeceği için sözleşmenin
zaten uygulanamayacağını belirtmiştir.
(19) ODA Başkanı (…..), şikayette sözü geçen sözleşmenin fırıncılar arasında yapıldığı, resmi
bir niteliğinin olmadığı, fırıncı olmasından dolayı diğer fırıncıların kendisinin de katılmasını
istediği ve bu nedenle sözleşmeyi imzaladığı ancak ODA adına herhangi bir işlemde
bul
