Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2017-2-33 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 18-11/199-94
Karar Tarihi : 18.04.2018
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK
Üyeler : Arslan NARİN, Dr. Metin ARSLAN, Adem BİRCAN,
Şükran KODALAK, Mehmet AYAN
B. RAPORTÖRLER: Gözde MAVİ, Selin DURSUN, Mesut MORGÜL
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : Alfa İletişim Hizmetleri Paz. Tic. A.Ş.
Ekinciler Cad. Ertürk Sok. No:5 Kat:1 Mehmet Özçelik İş Merkezi
34810 Kavacık/İstanbul
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILAN : Türk Telekomünikasyon A.Ş.
Turgut Özal Bul. 06103 Aydınlıkevler/Ankara
(1) E. DOSYA KONUSU: Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin, İzmir Büyükşehir
Belediyesi’nin “Sabit Telefon Hizmetleri” konulu ihalesine toptan seviyede
sunmuş olduğu tarifelerinden daha düşük bir teklif vererek rekabeti kısıtladığı
iddiası.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle;
- İzmir Büyükşehir Belediyesi’nin (İBB) açmış olduğu “Sabit Telefon Hizmetleri”
konulu ihaleye Alfa İletişim Hizmetleri A.Ş. (Alfa), Türknet İletişim Hizmetleri A.Ş.
(Türknet) ve Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin (Türk Telekom) teklif verdiği,
- Alfa’nın Türk Telekom ile imzaladığı Referans Ara Bağlantı Sözleşmesi (RAT)
kapsamında toptan seviyede toptan hat kiralama (THK), çağrı başlatma ve çağrı
sonlandırma maliyetleri ile hesaplamış olduğu toplam maliyeti ÖİV dâhil KDV hariç
(…..) TL iken söz konusu ihalenin (…..) TL teklif ile Türk Telekom uhdesinde
kaldığı ve sözleşmenin imzalandığı,
- Türk Telekom’un vermiş olduğu teklifin, toplam maliyet bedelinin (…..) TL altında
olduğu,
- İhalenin sadece sabit ücretleri ile toptan seviyedeki maliyet tutarının (…..) TL
olduğu, buna göre ihale kapsamında yaklaşık 6.000.000 dakikalık ses trafiğinin
Türk Telekom tarafından ÖİV dâhil (…..) TL olarak fiyatlandırıldığı, bir başka
deyişle ortalama dakika ücreti esasen ÖİV dâhil (…..) TL’nin üzerindeyken ihale
kapsamında ortalama dakika ücretinin Türk Telekom tarafından ÖİV dâhil (…..) TL
olarak fiyatlandırılmış olduğu,
- Sonuç olarak Türk Telekom’un perakende seviyede bir hizmet sağlamak üzere
katıldığı resmi bir ihaleye toptan seviyede sunmuş olduğu tarifelerinden daha
düşük bir fiyat teklifi verdiği,
ifade edilerek gereğinin yapılması talep edilmektedir.
18-11/199-94
2/25
(3) G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 22.09.2017 tarihinde giren başvuru üzerine
hazırlanan 25.12.2017 tarih ve 2017-2-33/İİ sayılı İlk İnceleme Raporu, 04.01.2018 tarihli
Kurul toplantısında görüşülmüş ve 18-01/7-M sayı ile önaraştırma yapılmasına karar
verilmiştir. İlgili karar uyarınca düzenlenen 27.03.2018 tarih ve 2017-2-33/ÖA sayılı
Önaraştırma Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır.
(4) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; dosya konusu iddialara yönelik olarak 4054
sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un (4054 sayılı Kanun) 41. maddesi
uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığı ifade edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Dosya Konusu İhale Hakkında Bilgi
(5) Dosya konusunu İBB’nin sabit telefon hizmeti teminine ilişkin olarak düzenlediği ihale
oluşturmaktadır. İhale kapsamında 27 ay süreyle VoIP (Voice over Internet Protocol)
hariç olmak üzere, sabit karasal telefon şebekeleri üzerinden ve İBB’nin mevcut telefon
hatları kullanılmak suretiyle şehir içi, şehirlerarası, milletlerarası, GSM ve özel servis
numaraları ile telefon görüşmelerinin yapılmasına yönelik hizmetleri kapsayacak şekilde
bir hizmet alımı söz konusudur. İBB söz konusu ihaleyle telefon hizmetleri kapsamında
PRI ve PSTN hattı, “direct invert dial” (DID) hizmeti ve toplamda 5.985.900 dakikalık
görüşme talep etmektedir. Söz konusu ihalenin teknik şartnamesinin ekinde ihale
konusu hizmetler aşağıdaki gibi gösterilmiştir:
Tablo-1: İhale Konusu Hizmetler
Sıra No Alınacak Hizmetin Adı/Türü Tahmini 27 Aylık Görüşme Miktarı (Dakika)
1 Her Yöne Görüşme (PRI) 4.860.000
2 Her Yöne Görüşme (PSTN) 1.080.000
3 Milletlerarası Görüşme (2. -3. -4. Kademe) 5.400
4 Özel Servis Numaraları (1xy, 444'lü Hatlar,
STH) ile Görüşme
27.000
5 Özel Servis Numaraları (118xy) ile Görüşme 13.500
6 PRI Port Ücreti 9 Adet
7 DID Ücreti 16.000 Adet
8 PSTN Port Ücreti 236 Adet
9 DİĞER (Nakil, Yeni Hat Tahsisi vb.) 15 STN, 2 PRI
(6) İBB tarafından ihalenin yaklaşık maliyeti (…..) TL olarak belirlenmiştir. Söz konusu
ihaleye Türk Telekom, Türknet ve Alfa tarafından sırasıyla (…..) TL, (…..) TL ve (…..) TL
olarak teklif verilmiş ve ihale Türk Telekom uhdesinde kalmıştır1.
(7) Aşağıda detaylarına yer verileceği üzere, Türk Telekom (…..) ve değerlendirmelerin bu
beklentiye göre yapıldığını belirtmiştir. Ayrıca ihale döneminde Türk Telekom tarafından
“Belediyelere Özel DID %75 İndirim Kampanyası” adı altında DID hizmetine ilişkin bir
kampanya sunulduğu, ancak toptan seviyede herhangi bir DID kampanyası yapılmadığı
ifade edilmiştir. Teşebbüs dosya konusu ihalede hedeflediği kar oranını yaklaşık %(…..)
olarak belirlemiştir.
(8) Alfa’nın teklifin hesaplanmasında yer verdiği maliyet kalemleri PSTN, PRI, DID ve dakika
maliyetlerinden oluşmaktadır. Alfa ayrıca dosya konusu ihalede hedeflediği kar oranını
yaklaşık %(…..) olarak belirlediğini ifade etmiştir. Alfa’nın dosya konusu ihaleye sunduğu
teklifin ayrıntılarına aşağıda yer verilmiştir:
1 (.....).
18-11/199-94
3/25
Tablo-2: Alfa’nın Dosya Konusu İhaleye Verdiği Teklif
Sıra
No
Alınacak Hizmetin Adı/Türü Birimi Miktarı Teklif edilen
Birim fiyat
KDV hariç
Tutar (TL)
1 Her Yöne Görüşme (PRI) Dakika (…..) (…..) (…..)
2 Her Yöne Görüşme (PSTN) Dakika (…..) (…..) (…..)
3 Milletlerarası Görüşme (2. -3. -4. Kademe) Dakika (…..) (…..) (…..)
4 Özel Servis Numaraları (1xy, 444'lü Hatlar,
STH) ile Görüşme
Dakika (…..) (…..) (…..)
5 Özel Servis Numaraları (118xy) ile Görüşme Dakika (…..) (…..) (…..)
6 PRI Port Ücreti Adet (…..) (…..) (…..)
7 DID Ücreti Adet (…..) (…..) (…..)
8 PSTN Port Ücreti Adet (…..) (…..) (…..)
9 DİĞER (Nakil, Yeni Hat Tahsisi vb.) Adet (…..) (…..) (…..)
Toplam Tutar (…..)
I.2. Türk Telekom Hakkında Bilgi
(9) 1995 yılında kurulan ve 2015 yılı itibarıyla Avea ve TTNET A.Ş.’nin (TTNET) tüzel
kişiliklerini muhafaza ederek entegre bir yapıya geçen Türk Telekom, Türkiye’de sabit
telefon, mobil telefon, veri ve internet hizmetleri ile katma değerli hizmetler sunmaktadır.
Ocak 2016 tarihinden sonra ise söz konusu ürün ve hizmetlerin tamamı Türk Telekom
tek marka çatısı altında bir araya getirilerek sunulmaya başlanmıştır.
(10) Türk Telekom; PSTN2 ve toptan genişbant hizmetlerini sunmakla birlikte mobil operatör
Avea’nın, genişbant operatörü TTNET’in, yakınsama teknolojileri şirketi Argela Yazılım
ve Bilişim Teknolojileri A.Ş.’nin, bilgi teknolojileri çözüm sağlayıcısı Innova Bilişim
Çözümleri A.Ş.’nin, çevrimiçi eğitim yazılımları şirketi Sebit Eğitim ve Bilgi Teknolojileri
A.Ş.’nin, çağrı merkezi şirketi AssisTT Rehberlik ve Müşteri Hizmetleri A.Ş.’nin ve toptan
veri ve kapasite servis sağlayıcısı Türk Telekom International ve iştiraklerinin %100'üne
sahiptir.
(11) Türk Telekom, 406 sayılı Telgraf ve Telefon Kanunu’na ve özel hukuk hükümlerine tabi
bir anonim şirket statüsünde olup, %55 oranındaki hissesi blok olarak Ojer
Telekomünikasyon A.Ş.’ye satılmak suretiyle özelleştirilmiş bulunmaktadır. Türk
Telekom’un %30 oranındaki hissesi T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığına aittir. Kalan
%15 oranındaki hisse ise 2008 yılı Mayıs ayından itibaren halka arz edilmiştir.
I.3. İlgili Pazar
I.3.1. İlgili Ürün Pazarı
(12) Başvuru konusunu İBB’nin sabit telefon hizmeti alımına yönelik düzenlediği ihale
oluşturmaktadır. Sabit telefon hizmetini (STH) “işletmecilere ait her türlü sabit elektronik
haberleşme şebekesi ve altyapısı üzerinden her türlü teknolojiyi kullanarak kullanıcılara
il içi, iller arası ve/veya uluslararası telefon hizmeti dâhil olmak üzere temel ve katma
değerli telefon hizmetlerinin sunulması” olarak tanımlamak mümkündür.
(13) STH piyasasında perakende seviyede tüketicilere hizmet verilirken çağrının farklı
şebekeler üzerinden geçmesi gerekebilmektedir. Bunu sağlayabilmek için STH
işletmecileri toptan seviyede birbirlerine çeşitli hizmetler sağlamaktadır. Diğer bir
ifadeyle, işletmeciler perakende seviyede abonelerine arama hizmeti vermekte, toptan
seviyede birbirlerinden erişim hizmeti almaktadır. Toptan seviyede sağlanan hizmetler;
çağrı başlatma, çağrı taşıma (transmisyon) ve çağrı sonlandırma (arabağlantı)
hizmetlerinden oluşmaktadır.
2 “Public Switched Telephone Network”: Genel aktarmalı telefon şebekesi
18-11/199-94
4/25
(14) Sabit şebekede çağrı başlatma hizmeti; yerleşik işletmecinin şebekesinde başlatılan
çağrının işletmeciler arasında daha önce belirlenmiş olan bir noktaya kadar
taşınmasıdır. Ülkemizde sabit şebekede çağrı başlatma hizmeti sadece yerleşik
işletmeci olan Türk Telekom tarafından verilmektedir.
(15) Sabit şebekede çağrı sonlandırma hizmeti, çağrının anahtarlama/yönlendirme
noktasından teslim alınarak son kullanıcı yerleşim yerinde bulunan şebeke sonlanma
noktasına kadar taşınması ve sonlandırılmasıdır.
(16) Sabit şebekede çağrı taşıma hizmeti, mobil veya sabit şebekede başlatılmış olan
çağrının yerleşik işletmecinin veya alternatif STH işletmecilerinin şebekesi üzerinden
anahtarlama/yönlendirme noktasına kadar taşınmasından oluşmaktadır.
(17) Alternatif STH işletmecileri tarafından sabit telefon hizmetleri toptan hat kiralama (THK)
ve VoIP yoluyla sunulabilmektedir. THK; herhangi bir yeni hat tesisi, donanım ve
kurulum işlemi gerektirmeden Türk Telekom’dan altyapının kiralanmasına ilişkin bir
erişim yöntemidir. Alternatif işletmeciler bakımından söz konusu erişim yöntemiyle
hizmet sunulmasında çağrı başlatma, çağrı sonlandırma ve her bir hat için sabit ücret
maliyetleri oluşmaktadır.
(18) VoIP ise işletmecinin aboneye kendi altyapısı ile internet şebekesi üzerinden sunduğu
ses hizmeti türüdür. Türk Telekom altyapısı kullanılmadığı için VoIP ile çağrı başlatma
ve hat başına sabit ücret maliyeti oluşmamakta, işletme şebekesinde sonlanan çağrılar
için ise gelir elde edilmektedir.
(19) Pazarın perakende tarafına bakıldığında sabit ses hizmetleri aboneleri bireysel ve
kurumsal abonelerden oluşmakta ve iki grubun ihtiyaç ve beklentileri farklılık
göstermektedir. Bireysel aboneler çoğunlukla klasik ses hizmeti talep ederken, kurumsal
aboneler santral hizmeti, çoklu hat, toplu kısa mesaj gibi katma değerli hizmetlerin
sunulmasını da isteyebilmektedir. Bu nedenle STH işletmecileri de sundukları tarife ve
kampanyalarda bireysel/kurumsal müşteri ayrımına gitmektedir. İlaveten kurumsal işleyiş
açısından ses hizmetinin kullanım yoğunluğu ve önemi bireysel kullanıcılara göre daha
yüksektir.
(20) Tüketiciler açısından kurumsal ve bireysel abonelik işlemlerinin de büyük ölçüde
farklılaştığı görülmektedir. Kamu kurumları genellikle ilgili mevzuat hükümlerine göre
açık ihale, pazarlık, doğrudan temin gibi usullerle ses hizmeti alımı yaparken, özel
kurumların kurumsal ses hizmeti alabilmeleri için yetki belgesi, imza sirküleri, faaliyet
belgesi, ticaret sicil gazetesi ve vergi levhası gibi evrakların hizmet sağlayıcıya
sunulması gerekmektedir. Dolayısıyla kurumsal ve bireysel ses hizmetleri sunum şekli,
kullanım yoğunluğu, ek faydalar vb. birçok özellik bakımından birbirinden
farklılaşmaktadır.
(21) İlaveten başvuru konusu ihalenin İBB tarafından ihtiyaç duyulan “sabit ses hizmetleri”
alımına ilişkin olduğu, ihale bazında yapılacak inceleme ve tespitlerde bireysel ses
hizmetlerinin kurumsal ses hizmetlerine alternatif oluşturamayacağı
değerlendirilmektedir.
(22) Sonuç olarak dosya kapsamında kesin bir ilgili ürün pazarı tanımlanmamakla birlikte,
yapılan değerlendirmelerde “kurumsal sabit ses hizmetleri pazarı” esas alınmıştır.
I.3.2. İlgili Coğrafi Pazar
(23) Başvuru konusu hizmetler bakımından ülke çapında rekabet şartlarının homojen olması
nedeniyle, ilgili coğrafi pazar “Türkiye” olarak belirlenmiştir.
18-11/199-94
5/25
I.4. Elde Edilen Bilgi ve Belgeler
- Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumunun (BTK) Görüşü
(24) Yukarıda özetlenen başvurunun elektronik haberleşme sektörüne ilişkin olması
sebebiyle 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu’nun 7. maddesinin ikinci fıkrası
gereğince BTK’dan görüş talep edilmiştir.
(25) BTK’nın Kurumumuza gönderdiği konuya ilişkin görüşte özetle;
- Ülkemizde 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu kapsamında elektronik
haberleşme pazarlarına ilişkin düzenlemelerin BTK tarafından gerçekleştirildiği,
- Bu kapsamda yürütülen pazar analizleri neticesinde hem ilgili pazarların
tanımlandığı hem de ilgili pazarlarda etkin piyasa gücüne (EPG) sahip işletmelerin
belirlendiği,
- İlgili mevzuat kapsamında BTK tarafından yapılan pazar analizi çalışmaları
neticesinde EPG'ye sahip olduğu belirlenen işletmecilere erişim ve referans teklif
hazırlama yükümlülükleri de dâhil olmak üzere çeşitli yükümlülükler getirilebildiği,
- Alfa’nın başvurusuna konu olan İBB’nin Sabit Telefon Hizmetleri konulu ihalesinin
ikinci kısmı kapsamında kurumsal ihtiyaçlar çerçevesinde Temmuz 2017-Eylül
2019 arasında 27 ay süreyle Her Yöne Görüşme (PRI), Her Yöne Görüşme
(PSTN), Özel Servis Numaraları (1xy, . . . 444'lü hatlar, STH) ile görüşme, Özel
Servis Numaraları (118xy) ile görüşme, Milletlerarası Görüşme (2., 3. ve 4.
Kademe), PRI Port ve PSTN Port tahsisleri, DID tahsisi ve Diğer (Nakil, Yeni Hat
Tesis vb.) hizmetlerini kapsayacak şekilde bir hizmet alımının söz konusu
olduğunun görüldüğü,
- Başvurudan söz konusu ihaleye başvuru sahibi Alfa’nın ve şikâyet edilen Türk
Telekom'un yanı sıra Türknet’in de katıldığının ve ihaleyi en düşük teklifi veren
Türk Telekom'un kazandığının anlaşıldığı,
- Sabit Şebekede Çağrı Başlatma Pazarı ve Sabit Şebekede Çağrı Sonlandırma
Pazarı kapsamında etkin piyasa gücüne sahip işletmeci olduğu belirlenen Türk
Telekom'a getirilen yükümlülük gereğince Türk Telekom’un arabağlantı (çağrı
başlatma ve sonlandırma) hizmeti sunmakta olup arabağlantı hizmetinin sunumuna
ilişkin usul ve esasların (tarifeler dâhil) BTK tarafından referans teklif ile
düzenlendiği,
- Port (PSTN ve PRI) tahsislerinin toptan seviyede Türk Telekom tarafından sunulan
toptan hat kiralama hizmeti ile gerçekleştirilebileceğinin değerlendirilmekte olduğu
ve toptan hat kiralama hizmetinin sunumuna ilişkin usul ve esasların yine Türk
Telekom Referans Arabağlantı Teklifi kapsamında düzenlendiği, perakende
seviyede ise sabit arama hizmetleri piyasasına ilişkin olarak yapılan analiz ve
değerlendirmeler kapsamında, sabit şebekede arama hizmetlerine ilişkin ilgili
pazarda öncül düzenlemelerin ve bu kapsamda EPG tespitinin gerekli olmadığı
değerlendirildiğinden anılan pazarda perakende düzeyde bir yükümlülüğün
bulunmadığı ve söz konusu hizmete ilişkin perakende tarifelerin düzenlenmediği,
- DID hizmetinin sunumu için ise herhangi bir yükümlülüğün bulunmadığı, söz
konusu hizmete ilişkin perakende seviyedeki tarifelerin BTK tarafından
düzenlenmediği ve Türk Telekom tarafından serbestçe belirlenebildiği,
18-11/199-94
6/25
- Alfa tarafından aynı başvurunun BTK’ya da iletilmesi üzerine, BTK’nın Türk
Telekom'dan, anılan ihale teklif cetveli kapsamındaki maliyetlerini ve sunulan teklif
tutarını da ayrıntılandıracak şekilde anılan iddiaya ilişkin bilgi, belge ve açıklama
talep ettiği, Alfa ve Türk Telekom'un sunduğu bilgiler çerçevesinde BTK tarafından;
i. Alfa İletişim ile Türk Telekom'un görüşme hizmetine ilişkin maliyet hesaplama
yaklaşımında farklılıklar bulunduğu, dakika bazlı görüşme hizmeti maliyetlerinin
hesaplanmasında geçmişe dönük deneyimlere bağlı varsayımlar altında
alternatif senaryolar oluşturulabileceği,
ii. Her Yöne Görüşme (PRI), Her Yöne Görüşme (PSTN), Özel Servis Numaraları
(1xy, 444'Iü hatlar, STH) ile görüşme kalemleri için referans teklif kapsamındaki
arabağlantı (çağrı başlatma ve sonlandırma) ücretlerinin dikkate alınabileceği;
söz konusu işletmecinin maliyet hesaplama yaklaşımında farklılık bulunduğu,
Türk Telekom'un alternatif işletmeci bakış açısıyla yaptığı açıklamanın
işletmeci lehine ilave unsurlar da içerdiği, Türk Telekom'un açıklamalarında yer
verilen teklife esas tutarın, gerek Alfa İletişim tarafından sunulan toptan
maliyetlerin gerekse de kendilerinin hesapladığı toptan maliyetlerin üzerinde
olduğu, dolayısıyla bu kalemler özelinde doğrudan rekabete aykırılıktan
bahsedilemeyebileceği,
iii. Milletlerarası Görüşme (2, 3 ve 4. kademe) kalemi için, kullanılan maliyet
hesaplama yöntemlerinin farklı olması nedeniyle alternatif işletmecinin lehine
olacak şekilde Türk Telekom'un açıklamalarında yer verilen teklife esas tutarın,
Alfa tarafından sunulan toptan maliyetlerden yüksek olduğu ve aynı zamanda
ihale kapsamında belirgin şekilde en düşük konuşma miktarını içeren kalem
olması nedeniyle maliyetlerin ihmal edilebilir seviyede olduğu, dolayısıyla bu
kalem özelinde de doğrudan rekabete aykırılıktan bahsedilemeyebileceği,
iv. Özel Servis Numaraları (118xy) ile görüşmelerin katma değerli hizmet
niteliğinde olması, referans teklif kapsamında bu hizmet için arabağlantı
ücretinin belirlenmemesi ve uygulanacak ücretlerin rehberlik (bilinmeyen
numaralar) işletmecileri tarafından tayin edildiği ve diğer aramalara nispeten
yüksek olduğu da dikkate alındığında, ihale kapsamındaki süre itibarıyla
nispeten düşük olmakla birlikte bu kalemin diğer görüşmelerden ayrı şekilde
hesaba katılmasının uygun olabileceği,
v. Port (PSTN ve PRI) tahsislerine ilişkin maliyetler bakımından gerek Türk
Telekom gerekse Alfa tarafından verilen bilgilerde yer aldığı üzere, toptan hat
kiralama hizmeti kapsamındaki aylık hat kullanım ücretinin esas alınabileceği
ve bu kalemlerde rekabete aykırılıktan bahsedilemeyeceği,
vi. Diğer (Nakil, Yeni Hat Tesis vb.) kalemi altındaki hizmetlerin hizmet alanın
talebine bağlı olarak gerçekleşeceği ve ölçek itibarıyla küçük bir kalem olması
nedeniyle maliyetlerin ihmal edilebilir seviyede olduğu,
18-11/199-94
7/25
vii. DID Ücreti kalemi maliyeti açısından, referans teklif kapsamında bir düzenleme
bulunmadığı, söz konusu kaleme ilişkin maliyetlerin Alfa tarafından hesaplanan
toplam maliyetlerin yaklaşık %(…..)’üne tekabül ettiği, Alfa tarafından sunulan
bilgilerdeki ilgili tutar ile Türk Telekom açıklamaları kapsamında yer verilen
tutar arasında belirgin fark bulunduğu, Türk Telekom tarafından sunulan
açıklamalarda bu kalemle ilgili olarak "Belediyelere Özel DID % 75 İndirim
Kampanyası”ndan söz edildiği, Alfa’nın başvurusunda değinilmeyen bahse
konu kampanyanın geçerlilik dönemi ile ihalenin gerçekleştiği tarih ve hizmetin
sunulmaya başlandığı tarih bakımından sağlıklı bir ilişkinin varlığı, söz konusu
kampanyanın toptan seviyede Alfa İletişim gibi alternatif işletmeciler tarafından
da kullanılabilme hakkının bulunup bulunmadığı, bu kampanyadan alternatif
işletmecilerin haberdar olup olmadığı ve bu kampanyadan fiilen hangi alternatif
işletmecilerinin hangi koşullarda (ücret seviyesi, taahhüt süresi vs.) yararlandığı
vb. hususların detaylı şekilde sorgulanmasının gerekebileceği,
viii. İhale bedeli değerlendirmelerinin ÖİV dâhil, KDV hariç tutarlar üzerinden
gerçekleştirildiği dikkate alınarak, konuya ilişkin analiz yapılırken vergi
içermeyen maliyet unsurları için ÖİV’nin de hesaba katılması gerektiği,
şeklinde değerlendirmelerin yapıldığı,
- Sabit telefon hizmetleri pazarında ve bilhassa kurumsal ihalelerde alternatif
işletmecilerin teknik ve ekonomik tekrarlanabilirlik kıstasları çerçevesinde mevcut
pazar koşulları dâhilinde rekabetçi teklifler sunabilmelerinin tartışmasız önemli
olduğu, bu husus ve diğer açıklamalar dikkate alınarak başvuru konusu ihale
teklifinin Rekabet Kurumu tarafından değerlendirilebileceğinin düşünüldüğü,
ifade edilmektedir.
(26) BTK’nın yukarıda değinilen görüşünün incelenmesinden Alfa tarafından Kurumumuza
yapılan başvuruya benzer bir başvurunun BTK’ya da yapıldığı anlaşılmış ve anılan
başvuru hakkında BTK nezdinde yürütülmekte olan bir incelemenin bulunup
bulunmadığı konusunda BTK’dan bilgi talep edilmiştir. BTK tarafından gönderilen cevap
yazısında, Alfa’nın söz konusu başvurusunun detaylı şekilde incelenerek Rekabet
Kurumuna gönderilen görüş yazısında söz konusu değerlendirmelere yer verildiği ve
konuya ilişkin hâlihazırda BTK tarafından yürütülen ilave bir çalışmanın olmadığı ifade
edilmiştir.
- Alfa ile Yapılan Görüşme
(27) Alfa yetkilileriyle yapılan görüşmede özetle;
- (…..),
ifade edilmiştir.
- Türknet ile Yapılan Görüşme
(28) Türknet yetkilileriyle yapılan görüşmede özetle;
- (…..),
ifade edilmiştir.
18-11/199-94
8/25
I.5. Değerlendirme
(29) Dosya konusu başvuruda, Türk Telekom’un, İBB’nin açmış olduğu ihalede, toptan satış
tarifelerinin altında teklif vererek, fiyat sıkıştırması uygulamak suretiyle rakiplerinin
faaliyetlerini zorlaştırdığı iddia edilmektedir.
(30) Bir eylemin 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında ihlal olarak
değerlendirilebilmesi için öncelikle iddia konusu eylemi gerçekleştiren teşebbüsün ilgili
pazarda hâkim durumda olup olmadığının irdelenmesi gerekmektedir. Hâkim Durumdaki
Teşebbüslerin Dışlayıcı Kötüye Kullanma Niteliğindeki Davranışlarının
Değerlendirilmesine İlişkin Kılavuz’un (Kılavuz) 7. paragrafında 4054 sayılı Kanun’un 6.
maddesi kapsamında incelenen bir davranışın ihlal teşkil edebilmesi için davranışı
gerçekleştiren teşebbüsün ilgili pazarda hâkim durumda olması ve davranışın bir kötüye
kullanma niteliği taşıması gerektiği, Kurul’un bu iki temel unsurdan birinin bulunmadığını
açıkça gösterebildiği durumlarda diğer unsura ilişkin analize yer vermeyebileceği ifade
edilmektedir. Dolayısıyla çeşitli yargı kararlarında3 da değinildiği üzere, bu koşullardan
birinin eksikliği halinde Kanun’un 6. maddesi kapsamında bir ihlalin varlığını ileri sürmek
mümkün değildir. Bu çerçevede, öncelikle Türk Telekom’un üst pazarda hâkim durumda
olduğu varsayılarak kötüye kullanma değerlendirmesi yapılmıştır.
I.5.1. Rekabet Hukukunda Fiyat Sıkıştırması
(31) Kılavuz’un 61. paragrafında fiyat sıkıştırması aşağıdaki gibi tanımlanmıştır:
“Fiyat sıkıştırması, dikey ilişkili pazarlarda faaliyet gösteren ve üst pazarda hâkim
durumda bulunan bir teşebbüsün üst pazar ürünü fiyatı ile alt pazar ürünü fiyatı
arasındaki marjı, alt pazarda eşit derecede etkin bir rakibin dahi kârlı bir şekilde
kalıcı olarak ticari faaliyette bulunmasına imkân vermeyecek nitelikte belirlemesidir.
Üst pazarda hâkim durumda bulunan teşebbüs, üst pazar ürününün fiyatını
yükselterek, alt pazar ürününün fiyatını düşürerek veya her ikisini aynı anda
uygulayarak marj sıkıştırmasına yol açabilmektedir. Böylece, hâkim durumdaki
teşebbüs üst pazardaki ürün üzerinde sahip olduğu pazar gücünü alt pazara
aktarabilmekte ve bu şekilde rekabetin kısıtlanması sonucunu doğurabilmektedir.”
(32) Kılavuz’un 62. paragrafında ise fiyat sıkıştırmasının unsurları olarak;
- teşebbüsün bir üretim zincirinde birbiriyle bağlantılı üst ve alt pazarlarda faaliyet
göstermesi,
- üst pazardaki ürünün alt pazarda faaliyet gösterebilmek için vazgeçilmez olması,
- teşebbüsün üst pazarda hâkim durumda bulunması,
- üst ve alt pazar ürünleri arasındaki marjın üst pazarda hâkim durumda bulunan
teşebbüs kadar etkin bir rakibin alt pazarda kar elde edemeyecek ve kalıcı şekilde
faaliyet gösteremeyecek kadar düşük olması
sayılmıştır.
3 Danıştay Onüçüncü Dairesinin 03.04.2014 tarih, 2013/3606 E., 2014/1284 K. sayılı ve 27.05.2014 tarih,
2009/5608 E., 2014/2054 K. sayılı kararları; Ankara 14. İdare Mahkemesinin 02.10.2014 tarih, 2012/1803
E., 2014/1065 K. sayılı kararı.
18-11/199-94
9/25
(33) Yukarıda sayılan hususların yanı sıra fiyat sıkıştırmasının unsurlarının bulunduğu
durumlarda bir ihlalin var olup olmadığının tespiti için yapılacak incelemenin esasını,
hâkim durumdaki teşebbüs davranışının fiili veya muhtemel rekabet karşıtı piyasa
kapamaya yol açıp açmadığının incelenmesi oluşturmaktadır. Rekabet karşıtı piyasa
kapama, hâkim durumdaki teşebbüsün davranışları sonucunda tüketicilerin zararına
olacak şekilde mevcut ya da potansiyel rakiplerin arz kaynaklarına veya pazarlara
ulaşımının zorlaştırılması ya da engellenmesidir. Tüketici zararı, fiyat artışı, ürün
kalitesindeki ve yenilik düzeyindeki düşüşler, mal ve hizmet çeşitliliğinde azalışlar
şeklinde gerçekleşebilir4. Kılavuz’un 26. paragrafında rekabet karşıtı piyasa kapamanın
oluşup oluşmadığının değerlendirilmesinde dikkate alınacak hususlar aşağıdaki
başlıklarda açıklanmaktadır:
- Hâkim durumdaki teşebbüsün konumu,
- İlgili pazardaki koşullar,
- Hâkim durumdaki teşebbüsün rakiplerinin konumu,
- Müşterilerin ya da sağlayıcıların konumu,
- İncelenen davranışın kapsamı ve süresi,
- Fiili piyasa kapamayla ilgili olası deliller,
- Dışlayıcı stratejiye dair doğrudan veya dolaylı deliller.
(34) Kılavuz’da fiyat sıkıştırması davranışına ilişkin olarak dikey bütünleşik teşebbüs
tarafından sunulacak haklı gerekçelerin alınacak kararda değerlendirileceği
belirtilmektedir. Haklı gerekçenin fiyat sıkıştırmasının tespitinin ardından incelemeye
konu teşebbüs tarafından ileri sürülmesi halinde dikkate alınacağı açıktır. Teşebbüs
nesnel gereklilik veya etkinlik çerçevesinde haklı gerekçeler öne sürebilmektedir.
Kılavuz’un 63. paragrafında “özellikle pazar koşullarının iddia konusu stratejiye sebep
olduğu, üst pazar arzı ve alt pazar talebinde yaşanan değişimlerden dolayı marjın
daraldığı ve/veya düşük fiyatla sunulan ürünün piyasaya yeni sunulduğu gibi hususlar”
öne sürülebilecek haklı gerekçeye örnek olarak sayılmıştır5.
I.5.2. Türk Telekom’un Uygulamalarının Fiyat Sıkıştırması Çerçevesinde
Değerlendirilmesi
(35) Yukarıda ifade edildiği üzere fiyat sıkıştırmasının söz konusu olabilmesi için öncelikle
dört koşulun gerçekleşmesi gerekmektedir. İlk olarak teşebbüs bir üretim zincirinde
birbiriyle bağlantılı üst ve alt pazarlarda faaliyet göstermelidir. Türk Telekom’un gerek
toptan seviyede STH için gerekli altyapı ve hizmetleri sağlayan ve gerekse perakende
seviyede STH hizmeti sunan teşebbüs olması sebebiyle birinci koşulun karşılandığı
görülmektedir.
4 Kılavuz, 25. Para.
5 Kurulumuz kararlarından örnek vermek gerekirse, Türk Telekom ve TTNET’ten oluşan ekonomik
bütünlüğün, toptan genişbant internet erişim hizmetleri pazarındaki hâkim durumunu, perakende
genişbant internet hizmetleri pazarında fiyat sıkıştırması yoluyla kötüye kullandığı iddiası üzerine alınan
08-65/1055-411 sayılı kararda, fiyat sıkıştırması incelemesinde öncelikle söz konusu teşebbüsün,
rakiplerin ve ilgili pazarın yapısına ilişkin belirli ekonomik ve hukuki koşulların eş zamanlı varlığının tespit
edilmesi gerektiği belirtilmiştir. Ayrıca söz konusu koşullardan bir ya da birkaçının sağlanamadığı
durumlarda fiyat sıkıştırmasının rekabete zarar veren bir davranış olarak nitelendirilmesinin güçleştiği
ifade edilmiştir. Keza 19.12.2013 tarihli, 13-71/992-423 sayılı, 03.05.2016 tarih ve 16-15/254-109 sayılı
kararlarda da fiyat sıkıştırmasına yönelik detaylı analiz yapılmıştır.
18-11/199-94
10/25
(36) Fiyat sıkıştırması analizinde incelenmesi gereken ikinci koşul, üst pazardaki ürünün alt
pazarda faaliyet gösterebilmek için vazgeçilmez olmasıdır. Vazgeçilmezlik koşulu
değerlendirilirken, üst pazar ürününün alt pazarda etkin bir şekilde rekabet edebilmek
için nesnel olarak gerekli olması aranmaktadır. Bu durum, söz konusu ürün açısından
rakiplerin alt pazarda başvurabilecekleri mevcut ya da potansiyel bir ikamesinin
bulunmaması halinde söz konusu olmaktadır. İlgili unsurun mevcut veya potansiyel
ikamesinin olup olmadığı değerlendirilirken, hâkim durumda bulunan teşebbüsün
rakiplerinin öngörülebilir bir gelecekte söz konusu unsuru etkin bir şekilde tekrar
oluşturup oluşturamayacakları göz önünde bulundurulmaktadır.
(37) Bahse konu unsurun var olup olmadığının tespitinde, perakende pazarda faaliyet
gösteren ve kendine ait altyapısı bulunmayan alternatif işletmecilerin Türk Telekom
tarafından sağlanan altyapı haricinde bir altyapı üzerinden hizmet verebilmelerinin
mümkün olup olmadığı incelenmiştir. Dosya konusu sabit şebekede ses hizmetinin
aşağıdaki yöntemlerle alınması mümkündür:
- Yerleşik işletmecinin sahip olduğu (bakır kablo) şebeke üzerinden,
- Son kullanıcının ikametgâhına yeni bir erişim hattı kurulması,
- Var olan erişim hattının paylaşıma açılması (YAPA),
- İnternet protokolü üzerinden ses hizmeti verilmesiyle (VoIP).
(38) Söz konusu yöntemlerden bakır kablo şebekesinin hâlihazırda tamamı Türk Telekom’a
aittir. Sabit telefon hizmeti sunmak üzere yetkilendirilmiş alternatif işletmeciler (STH
işletmecileri) de perakende seviyede ses hizmetleri sunabilmek için Türk Telekom’dan
toptan çağrı başlatma hizmeti almak durumundadır. STH işletmecilerinin Türk
Telekom’un perakende seviyede sunduğu ses hizmetlerine benzer şekilde hizmet
sunabilmelerini teminen taşıyıcı seçimi, taşıyıcı ön seçimi ve toptan hat kiralama gibi
yöntemler bulunmaktadır. Bunun yanı sıra bakır kablo üzerinden verilen çağrı başlatma
hizmetinin VoIP teknolojisi Kablo TV ve fiber kablo üzerinden verilmesi mümkündür.
Ancak Kablo TV ve fiber kablo şebekelerinin erişim alanı bakır kablolara göre kısıtlıdır ve
işletmecilerin son kullanıcısının erişiminin bulunmadığı bir altyapıdan hizmet vermeleri
imkânsızdır. Yerleşik işletmecinin sahip olduğu şebeke üzerinden sağlanan çağrı
başlatma hizmetinin fiyatının yükselmesi karşısında alternatif işletmecilerin Kablo TV ve
fiber kablo şebekelerine kolaylıkla ve hızlı şekilde geçeceği söylenememektedir.
(39) Son kullanıcının ikametgâhına yeni bir erişim altyapısı kurulması STH işletmecileri için
hukuken ve teknik olarak mümkünse de ekonomik açıdan aynı değerlendirmenin
yapılabilmesi mümkün değildir. Yerleşik işletmecinin altyapısını ikame edecek
yaygınlıkta bir altyapı kısa vadede kurulamayacağı gibi işletmeci için yüksek batık
maliyet doğuracaktır. Yerel ağın paylaşıma açılması (YAPA) santrallerden ikametgâhlar
arasında bulunan ve yerel ağ olarak adlandırılan kabloların tüm işletmecilerin ortak
kullanımına açılmasıdır. BTK tarafından 2017 yılında yapılan Sabit Şebekede Çağrı
Başlatma Pazar Analizi’nde YAPA yönteminin yaygınlık kazanmadığı, bu yöntemle
hizmet alan abone sayısının ihmal edilebilir düzeyde olduğu belirtilmektedir. Nitekim
BTK tarafından hazırlanan 2017 yılı üçüncü çeyrek pazar verilerine göre 2017 Eylül ayı
itibarıyla YAPA abone sayısı sadece 36.053’tür.
18-11/199-94
11/25
(40) Bir diğer yöntem olan V
